改革开放以来地方政府债务的探索与治理

◎徐平海

改革开放之前，财政体制要求“收支必须平衡，不许有赤字预算”。这一阶段只有个别年份允许部分地方政府发行地方债券。除此之外，地方财政只能靠行政手段解决建设资金不足。

改革开放前见诸公开文献的地方债务只有1950 年的东北生产建设折实公债及东北榆陶铁路修建公债；1958 年至1961 年甘肃、安徽、黑龙江等八个省份发行的地方经济建设公债；1961 年中国人民银行各省级分行发行的期票三类地方政府债券。

改革开放以后可以分为2008 年前的探索实践；2009 年至今的治理发展两个阶段。

一、改革开放至2008 年的探索实践

1978 年改革开放至2008 年，地方政府债务经历了制度空白到监管冲突的发展历程。

（一）地方政府债务管理制度

1.1978 年底至1985 年9 月：债务管理空白期。

1978 年12 月22 日，十一届三中全会公报指出：“我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放；应该坚决实行按经济规律办事”。地方政府逐步取得了财政收支管理权，开始举措债务，到1985 年底共有28 个省级政府（含计划单列市），15.31%的市级政府，12.63%的县级政府举措了债务。这一时期，国家对地方政府债务的管理处于空白期，缺少专门的法律、法规和规范性文件，地方政府自主管理举债。

2.1985 年9 月至1994 末：禁止地方政府发行债券。

1985 年9 月9 日发布了《国务院办公厅关于暂不发行地方政府债券的通知》。中央政府明确禁止地方政府发行债券，但未明确地方政府能否举债。

1988 年2 月27 日国务院批准《国家体改委一九八八年深化经济体制改革的总体方案》提出“对国家预算内基本建设投资开始实行基金制管理”，“一九八八年先组建少数竞争性的专业投资公司，如能源，交通原材料和农业，主要承担本行业中央投资的重点建设任务，也可以跨行业投资”用经济办法对投资进行管理。7 月国务院进一步提出对重大的长期的建设投资实行分层次管理，加重地方的重点建设责任；简政放权；实行招投标机制，充分发挥市场机制和竞争机制等。很多学者认为，1988年深化改革促使地方效仿成立地方性投资公司，形成投融资平台公司，逐渐成为地方举债的一种重要方式，实际上这类平台早在1986 年下半年就大量出现。1988 年10 月3 日《中共中央关于清理整顿公司的决定》提到“：重点是一九八六年下半年以来成立的公司，特别是综合性、金融性、流通领域的公司”，“解决公司政企不分，官商不分”“，取消公司的政府行政职能”。因此1988 年的改革不是地方融资平台产生的原因，但融资平台自此迅速扩张，开始受到关注和治理整顿。

3.1995 年至2008 年：明令禁止地方政府举债。

1995 年1 月1 日《预算法》施行，从法律的高度明确规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。1 月11 日国务院下发《国务院办公厅关于地方政府不得对外举债和进行信用评级的通知》，10 月1 日《担保法》施行，明确了国家机关不能作为贷款担保人。自此，地方政府规范举债的路径几乎全部堵上了。

1998 年8 月，财政部制定了《国债转贷地方政府管理办法》，增发国债并将一部分国债资金转贷给地方政府。但由于国债转贷资金监督困难等原因，实际转贷地方的资金数量远少于预期。从1999 年至2005 年累计转贷仅1950 亿元，2005 年至2008 年暂停。

2008 年之前，我国对地方政府债务的管理重点在于控制地方政府发债的途径、规模，而地方政府则将主要精力放在逃避监管，扩张债务上。这一阶段地方政府债务管理制度与实践探索严重脱节，但是实践中提高了对经济规律的认识，对具体复杂问题的认知，为2008 年后的治理发展储备了实际经验和理论基础。

这一阶段地方政府债务管理制度不健全，部分政府性债务未纳入预算，至2008 年底百分之四十的省份未建立还贷准备金制度，三分之二的省份未建立风险预警和控制机制；部分地区和行业存在信用风险；部分地区过度依赖土地出让收入；政府融资平台公司管理无序，野蛮生长。

（二）地方政府债务规模和和特征

至1996 年底，全国所有省级政府（含5 个计划单列市）、90.05%的市级政府、86.54%县级政府举借了债务。

根据2010 年全国地方政府性债务审计结果公告，2008 年及以前年度举借和用于续建2008 年以前开工项目的地方政府债务余额合计54，816.11 亿元。自1996 年至2008 年，地方政府债务余额年化增长率超过30%。2010 年末政府地方政府债务详细结构如下表：

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审计结果揭示：一方面地方政府性债务资金在弥补了地方财力不足；在抗击自然灾害应对危机；改善民生保护生态环境；保障经济社会持续发展等方面发挥了积极作用。另一方面地方政府的融资行为缺乏规范，多头举债、程序不透明；多数地方政府通过融资平台公司变相举债，一些政府机构违规提供担保获得债务资金，甚至有的政府部门直接举借债务。

二、2009 年至今的治理发展

从2008 年开始，各级政府开始重视地方政府债务治理体系建设。2009 年至今，地方政府债务无论从发行模式，管理机制，都发生跨越式的进步。

（一）地方政府债务的发行模式

2009 年至今，地方政府债务发行经历了从“代发代还”到“自发代还”再到“自发自还”三种模式。

1.2009 年至2014 年：以“代发代还”模式为主。

为应对2008 年的国际金融危机，我国即时对宏观经济政策进行调整。从2008 年初的“防经济过热、防明显通胀”调整为年中的“保持经济平稳较快增长，控制物价过快增长”，十二月份再调整为“实施积极地财政政策和适度宽松的货币政策”。

2009 年2 月，财政部印发《2009 年地方政府债券预算管理办法》确定地方政府债券收支实行预算管理，由财政部代理发行，到期后，由中央财政统一代办偿还。2009 年3 月“国务院同意地方发行二千亿元债券，由财政部发行，列入省级预算管理”，2010 年再次代发二千亿元。两次发行，缓解了扩大内需促进经济增长十项措施投资计划中地方政府的配套资金压力。

2.2011 年至2013 年：部分省市试点“自发代还”模式。

2011 年10 月财政部印发《2011 年地方政府自行发债试点办法》（财库〔2011〕141 号），确定上海市、浙江省、广东省、深圳市四个试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行政府债券，可以择优选择主承销商，确定具体发债定价机制，仍由财政部代办还本付息。2013 年又增加江苏和山东作为试点地区。“自发代还”模式相对“代发代还”模式给了地方政府更加灵活的选择权。

3.2014 年至今：试点“自发自还”到全面“自发自还”模式。

2014 年5 月财政部印发《2014 年地方政府债券自发自还试点办法》，2015 年后全面推行。2014 年9 月《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布，确立了疏堵结合，修明渠、堵暗道，赋予地方政府适度举债权限；政府债务不得通过企业举借；实行规模控制，全口径纳入预算管理；限定举债程序和资金用途；控制和化解地方政府性债务风险等重要原则。2015年新预算法实施，法律明确了地方政府可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式，筹措预算中必需部分建设投资资金。自此地方政府债务正式进入规范发展，治理制度体系有序建设阶段。

（二）地方政府债务的分类

2009 年后地方政府债务分为一般债务和专项债务。其中一般债务分为一般债券、外债转贷、清理甄别认定的2014 年12 月31 日前非债券形式的存量一般债务；专项债务分为专项债券和清理甄别认定的2014 年12 月31 日前非债券形式的存量专项债务。

一般债券是省级政府（含计划单列市）为没有收益的公益性项目发行的、主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券，其收支列入一般公共预算管理；专项债券是省级政府（含计划单列市）为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券，其收支列入政府性基金预算管理。一般债券与专项债券的区别在于其所对应的募投项目是否产生收益。

地方债券还可以按资金用途分为新增债券、置换债券和再融资债券。置换债券是指为置换新预算法实施之前通过银行贷款等非债券方式举借的存量债务而发行的债券。置换债的发行有效解决期限错配和融资成本高企问题。置换债券发行不得超过财政部下达的年度本地区置换债券发行规模。再融资债券有三种类型：用于偿还部分到期地方政府债券本金；用于偿还纳入政府预算管理的存量债务；用于偿还地方政府存量隐性债务。

（三）地方政府债务的制度机制

2009 年以来地方政府债务制度体系不断完善，主要机制包括：

1.预算绩效管理机制。

2011 年4 月，财政部开始推进预算绩效管理工作，2017 年4 月《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预〔2017〕35 号）确定了新增地方政府债券限额分配体现正向激励的原则：财政实力强、债务管理绩效好、债务风险低、举债空间大的地区多安排，反之则少安排或不安排。10 月，十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018 年3 月26 日，财政部发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》要求建立健全“举债必问效、无效必问责”的绩效管理机制，推进地方政府债务项目滚动管理和绩效管理，全面落实绩效管理。

2021 年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》从收入统筹、支出管理、编制管理、执行绩效、风险防控、信息化水平等多个方面明确提出预算管理指导意见。据此财政部六月印发了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》从事前评估、目标管理、运行监控、评价管理、评价结果应用等环节，推动提升专项债券资金配置效率和使用效益。

2.发行流程和限额控制机制。

市县财政部门经同级政府批准后向省级财政（含计划单列市）上报下一年度一般债务、专项债务和公益性资本支出项目建议。省级财政部门收到市县级财政部门建议后，汇总提出省级建议，经省政府批准后，于本年度的10 月底前上报财政部。

国务院根据对宏观经济形势的综合研判向全国人大上报地方债新增总限额。新增地方债总限额综合考量增加有效投资、发展经济，坚持宏观审慎原则；同时还要协调国债和地方政府债的相互作用。全国人大审议批准后，财政部向国务院上报债务限额分配方案，由国务院批准后下达省级财政部门。分配方案根据前述财预〔2017〕35 号文件的具体规定测算，主要参照地方财力、重大项目支出融资需求；并以债务风险、波动率、债务绩效管理因素作为调节因子，充分体现正向激励原则。限额分配必要时向“一带一路”、京津冀协同发展等国家重大战略项目、脱贫攻坚、农业供给侧结构性改革等重点方向实施倾斜。

省级财政部门按财政部下达的限额，编制预算调整方案，由省级政府报同级人大常委会审批；同时综合各项因素并结合上年度各市县财政部门上报项目建议，提出省本级及所属市县债务限额分配方案，经省政府批准后下达各市县级财政部门。收到省级财政部门下达限额后，各市县级政府在省财政部门批准限额内列明举借方案与资金使用计划，编制预算调整方案，经同级人大常委会批准后上报省级政府备案，由省级政府代为举借。2018 年全国人大授权国务院在2019 至2022年，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额。

人大批复限额内的债务调配，由国务院和财政部管理。债务限额调配的类型有三类：一般债与专项债之间的调配；债务限额跨地区的调配；债务限额跨年度的调配。

3.债券定价机制。

地方政府债券价格市场化水平不断提高。财政部在《财政部关于做好2017 年地方政府债券发行工作的通知》中明确强调市场化原则并不断提高地方债市场化水平。2020 年财政部《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》提出，鼓励具备条件的地区参考地方债收益率曲线合理设定投标区间，不断提升地方债发行市场化水平，促进地方债发行利率合理反映地区差异和项目差异。2022 年1 月，广东、浙江部分期限地方债利差降至10bp，大幅突破以往的利率指导下限。说明地方债定价机制市场化改革取得了明显和稳固的进展。

（四）地方政府债务的规模结构

2015 年以来我国地方政府债务规模结构如下表：

分析上表可以发现2015 年以来，我国地方政府债务发展规模一直控制在限额范围内，一般债务和专项债务比例适当，债务余额有序增加，非债券债务余额加速下降。说明我国地方政府债务的治理取得了明显的成效；违规举债，隐性债务等问题的治理取得了决定性的胜利。

三、改革开放以来地方政府债务成功治理发展的原因和影响

最近十几年来，专家学者对地方政府债务产生的原因，存在的风险，解决的路径提出了多种理论、假设、和解决方案。但是从实证演绎观察，地方政府债务从探索实践到治理发展的演进过程中实践产生理论多于理论指导实践。并对金融体系特别是商业银行资产业务产生了深远的影响。对此笔者认为有以下几个原因：

（一）地方政府债务成功治理发展治理的原因

1.发展中的问题只能用发展和改革的办法来解决。

我国地方政府债务问题区别于其他国家包括多数发达国家的关键在于这些债务最终是用于投资，绝大多数形成了基础设施资产而非政府消费性债务。比如能源、交通、通信、市政等硬件设施和文教、卫建、安全、社保、环境等软件体系，一旦成功织密结合，会形成巨大的协同效应，促使地方经济产生指数级的发展。所以我国地方政府债务问题从总体上看不是财政问题，而是金融问题。问题在于风险、流动性、和期限的错配，而非信用危机。因此我国地方政府政府债务问题是发展中的问题，发展中的问题需要调控，需要监管，但是不能靠限制发展来解决，归根到底只能在继续前进的过程中去解决，只能用发展和改革的办法去解决。

2.对外开放和双向开放使地方政府债务的治理发展认识、管理水平跨越式提升。

改革开放是全新的历史环境下的全新事业，总体上没有现成的历史经验和国外经验可以模仿。因此最初阶段认知水平和管理水平和现实脱节，本能的回避未知风险是很正常的现象。正如恩格斯所说“：我们只能在时代的条件下去认识，而且这些条件达到什么程度，就认识到什么程度”。随着实践探索的深入，对外开放，扩大与发达的经济交往，双向开放积极参与全球金融治理。认识水平，管理水平快速升华，治理发展水到渠成。

3. 金融基础设施的持续建设为地方政府债务治理发展提供了保障。

金融基础设施是指金融运行的硬件设施和制度安排，包括支付清算、法律体系、会计准则、信用环境、反洗钱、金融监管调控、公司治理制度等等。金融基础设施决定国家的核心金融竞争力。

特别是我国金融统计工作取得了显著突破，全国集中的金融统计信息系统建成，数据集中和共享成为现实。成为地方政府债务宏观决策，精准调控，实时监管的重要工具。

4.科技进步创新使地方政府债务治理事半功倍。

科技进步和创新推动利用技术手段提高效率、创新变革。特别是大数据处理能力，人工智能深度学习能力不但提高了管理效率，而且使监管逐步智能化、精细化、多元化、场景化。2022 年1 月发改委宣布我国布局八大算力网络国家枢纽节点。6 月22 日深改委强调加强数据基础制度建设维护国家数据安全。这些措施将使我国地方政府债务的治理发展进入新的跨越式发展。

（二）对金融体系特别是商业银行资产业务的影响

1.地方政府债务治理发展降低了银行资产的风险。

地方政府债务治理发展的成功有效终结了地方融资平台公司的政府融资功能。政府违规融资规模迅速下降，隐性债务逐年化解。地方政府债务规模、限额、投向公开透明性持续进步，公开透明的信息披露有效的降低了金融体系特别是商业银行资产业务的风险。

2.地方政府债务治理发展有效的降低了金融机构贷款利率。

一方面随着地方政府债务的成功治理，地方政府债务信息披露公开化，制度化，风险降低，促使政府信用优势充分发挥，地方政府融资成本降低。另一方面，金融机构的地方政府债务资产从隐形转向显性，高了资产管理水平，促使整体资产利率特别是贷款利率持续下降。

3. 地方政府债务治理发展有效的促使了金融机构脱虚向实支持实体经济。

地方政府债务治理发展，强化了非标业务，影子银行业务的监管，有效助力金融机构特别是商业银行供给侧降杠杆改革，约束了基础设施的资产泡沫。一方面平台融资债务规模持续下降，另一方面，传统的公路、铁路、市政设施等重资产信贷业务可以合规的通过地方政府债券获得投资，降低了金融机构信贷资金对这些领域的投放。释放了大量信贷规模支持实体经济，金融机构获得了更强的内生动力投向产业性项目、普惠项目、创新型项目，更好的支持了实体经济的发展。

综上地方政府债务治理发展的成功对我国经济发展促进是重大和深远的。