拜登政府对华战略竞争与 危机管控*

阮建平 邓凯帆 王佳敏

作为经济规模位于世界最前列的两个大国，中美关系的走向不仅对双方而且对地区和全球稳定都具有深远影响。美国推出“重返亚太”战略以来，中美关系不断震荡并下行。尤其是特朗普政府正式将中国定义为“战略竞争对手”后，美国逐步开启了全面和综合性的对华战略竞争，导致双方关系全面倒退，甚至局部紧张对抗。拜登政府执政并未改变美国对华战略竞争的基本方向，反而进一步强化了“全盟友”竞争模式，加剧了国际社会对中美竞争激化和失控的担忧。

一、中美危机管控的历史发展和现实挑战

（一）中美危机管控的历史发展

从制度建设角度看，中美正式的双边危机管控始于20世纪90年代中期。1997年中美开通了首脑热线，1998年双方签署了《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》，其中涉及年度会晤、工作小组会议和专门会议等。迄今为止，中美两国已建立了国防部工作会晤机制（2005年），架设了国防部直通电话（2007年）。双方还签署了关于“两个互信机制”的谅解备忘录（即《建立重大军事行动相互通报信任措施机制谅解备忘录》和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》（2014年），以及《中美两军联合参谋部对话机制框架文件》（2017年）等，形成一系列危机管控机制，以避免误判和意外冲突。

除了上述双边机制外，国际多边机制也为中美危机管控机制提供了重要支撑。其中主要有《国际民用航空公约》（Convention on International Civil Aviation）、《国际海上避碰规则公约》（International Regulation for the Preventing Collision at Sea）、《海上意外相遇规则》（Code for Unplanned Encounters at Sea）等国际共识型文件。当然，这些公约或规则对于规避非故意的技术性意外事件有重要意义，但是对于抑制安全危机缺乏顶层支持。《不扩散核武器条约》《国际核安全公约》和《制止核恐怖主义行为国际公约》等多边条约作为维护国际战略稳定的多边机制，对于中美危机管控也提供了重要依据和支持。

总体而言，中美两国现有的危机管控机制对避免意外冲突发挥了积极作用。尤其是在过去10年来美国大规模频繁进入中国周边海域强化对华挑衅施压的背景下，双方至今尚未发生撞船、撞机或其他意外事件，证明两国签署的相关协议基本得到了遵守，两军对话渠道依然在发挥作用。中美危机管控机制之所以能够发挥重要作用，最主要的原因就在于双方最高领导层对危机管控的高度重视和战略对话渠道的基本畅通，避免了误判以及决策分散导致无序和混乱，通过理性和克制确保危机管控机制及时和有效的运转。

（二）中美危机管控面临的现实挑战

第三，网络、太空等重要领域未被纳入危机管控范围。在美国看来，网络、太空在支持其全球军事行动方面发挥着不可或缺的作用。为此，美国不断加大在网络、太空领域的军事化进程，并降低了对该领域战争行为的认定门槛，客观上增加了与中国在该领域发生冲突的风险。这在前述沙利文、坎贝尔、杜如松等拜登内阁核心成员的文章中都有体现。

作为建制派代表，拜登入主白宫在一定程度上被认为可能将美国对华政策带回到确定性更高的传统路径上来。但在对华战略竞争长期化的背景下，中美危机管控机制能否得到有效修复仍存在不确定性。但毫无疑问的是，中美关系越紧张，对于危机管控的需求就越紧迫。

二、拜登政府加强危机管控的原因

（一）维持对华长期竞争但又不引起军事冲突是根本动因

（二）对中美现有危机管控机制不足的担忧是直接原因

从历史来看，美国上一次宣布大国战略竞争是1947年，开启了近半个世纪的冷战对抗。时隔70年后的2017年，美国再次宣布大国战略竞争时代的回归，这也许意味着一个新的大国长期竞争时代的开启。在全球相互依赖不断加深的今天，大国间的长期全面竞争面临更多的危机风险。在拜登政府看来，中美现有的危机管理机制难以适应形势的需要。

（三）限制中国提升反制能力是美国加强危机管控的战术动机

一般而言，危机管控的主要目标是避免危机升级为战争，是一种以自我约束和有效威慑为手段的共存方式。但在实践中，危机管控也常常被作为一种讨价还价的手段，借此将自身诉求合理化和机制化，在实现自身目标的同时限制对手目标的实现。换言之，危机管控可能成为另一种形式的竞争对抗。

目前，美国对华战略竞争已在广泛领域展开，不可避免地会引发中国的反制。虽然美国拥有众多优势，但并不占有全面的压倒性优势，更不可能在与中国的冲突中全身而退。面对长期激烈的战略竞争以及由此可能导致的危机与冲突，美国希望在确保自身优势的同时，限制中国反制能力的提升，而危机管控则是实现这一目标的重要手段。在东海和南海，美国一直想将中国的渔民、海监和海警等非军事力量纳入危机管控范围，并要求中国接受其不合理的海洋权利主张。在核武器、太空和网络等领域，美国一直要求中国与其进行谈判和接受美国的规则主张。为此，美国一方面大肆渲染各种版本的“中国威胁论”，进行舆论施压，另一方面则通过各种打“擦边球”的方式，进行行动施压。

除了舆论施压外，美国还通过各种方式进行行动施压。为了要求中国就“太空规则”进行谈判，美国除了不断渲染中国“太空作战能力”和“太空威胁”外，还采取灰色政策变相施压。如同2021年12月中国常驻联合国和其他国际组织代表团在向联合国秘书长递交的照会所指出的那样，美国太空探索技术公司（SpaceX）发射的“星链”卫星曾两度接近中国空间站，对中国空间站的运行和安全构成威胁。与此相比，美国在东海、南海等大规模和频繁的抵近侦察、擅闯岛礁领海的“航行自由行动”和飞越行动以及退出《中导条约》，恢复中程导弹开发并计划在中国周边地区部署等，更是对中国的直接施压。

在美国对华战略竞争不断展开并长期化的背景下，两国发生危机的潜在风险确实在上升，且缺乏足够有效的管控机制，加强危机管理具有客观必要性。但从历史来看，美国常常将危机管控作为另一种竞争手段，以危机管控

之名，行限制对手之实，目的是继续保持自己的竞争优势。

三、国际危机的类型及相关管控理论

作为当今世界重要的两个大国，维护中美关系的稳定符合双方以及地区和全球的根本利益。在美国对华战略竞争长期化的背景下，加强危机管控具有重要现实意义。从根本上讲，有效的危机管控不仅需要对可能的具体风险做出相应安排，还需要基于对危机类型及其机制特点的清晰认知。

（一）国际危机的类型

作为国际危机研究的知名学者，理查德·内德·勒博（Richard Ned Lebow）对国际危机的起源、性质和影响等相关问题进行了系统研究，对于深入理解国际危机的发生机制、完善国际危机管理具有重要参考价值。

一般而言，敌意合理化危机主要发生在矛盾激化且难以调和的国家之间。但国际机制、相互依赖和核武器对现代国家之间的敌意合理化危机带来了越来越多的限制。尤其是核武器的巨大杀伤力，使得核大国一般都不会冒着相互毁灭的核战争风险去肆意挑衅另一个核大国，甚至会迫使双方以和平方式解决其他危机。派生性危机主要是由对立一方与第三方的矛盾所引发的对立双方的危机，又称为“第三方危机”。无论这个第三方是不是盟友，另一方都会予以支持，从而引发对抗性危机。边缘政策危机主要发生在实力尤其是对抗意志不对称的双方之间，一方通过升级对抗烈度来阻止对方的进攻或迫使对方妥协。通常情况下，制造危机的一方并不愿意真正采取战争方式，而是企图通过造成这种表象来达到不战而屈人之兵的目的。相较于派生性危机，边缘政策危机的发动方具有明确的目标指向和诉求，旨在通过武力威胁将自身意志强加于对方。特朗普政府时期广泛采用的“极限施压”具有此类危机的部分特征。偶发性危机主要发生在双方都无意发动、且出现后都不愿意激化的情况下。其爆发最难预料，但危害有限。

（二）危机管控的相关理论

基于对国际危机的经验教训分析，国际战略界形成了各种国际危机管控的理论认识。这其中，有两种主要的理论可以为中美危机管理提供重要指导。

综上所述，无论是为了避免不可控的军事冲突，还是为了减少相互伤害，危机管控都必须以一定的共识为前提，通过对对方核心利益的尊重和自我约束来避免意外事件引发的军事冲突或竞争失控升级。

四、中美潜在危机的类型与对策

有效的危机管控以对潜在危机的认识为前提基础。面对美国对华战略竞争的不断推进以及由此带来的危机风险的日益上升，中国需要准确判断潜在危机的特点，探索科学的应对方式。

（一）中美潜在危机的类型

根据中美现有的矛盾分歧、发展轨迹和自我利益认知，中美不同类型的潜在危机具有以下特点。

第二，中美在中国周边爆发派生性危机和边缘政策危机的现实性较大。一般而言，派生性危机主要是由于竞争大国基于整体战略和连锁反应的考虑将对方与第三方的矛盾等同为与自身的直接矛盾而引发。对于将中国界定为首要竞争对手的美国而言，第三方与中国之间的所有危机都可能被视为攸关美国的对华战略态势。尤其是在台湾问题、东海和南海的岛屿主权和海洋权益归属问题上的纷争，都有可能被美国视为与中国竞争的战场而受到特别关注。同派生性危机一样，边缘政策危机也是竞争大国之间经常发生的一种危机。无论是为了维护尊严和威望，还是基于不战而屈人之兵的目的，展示力量和意志是大国竞争的战争替代性做法，但由此增加了边缘政策危机的风险。当美国强调实力地位和领导威望而危及中国的底线和红线时，中国将不得不做出必要反制，从而可能爆发边缘政策危机。

第三，中美在网络和太空领域爆发偶发性危机的风险上升。鉴于中美既有的危机处理经验和管控机制，两国在传统领域发生偶发性危机的风险较低，一旦出现后也相对容易管控。但在网络和太空等新兴安全领域，两国之间爆发偶发性危机的可能性在上升。对于这些领域的技术发展及其应用影响，各国还处于理解探索之中，更未形成统一的规范共识，很容易导致争议甚至危机冲突。多年来，美国一边渲染中国的网络和太空威胁，一边推进太空军事化和进行全球网络攻击，不断加剧两国在这些领域发生危机冲突的风险。值得关注的是，当美国拥有绝对优势时，美国不提任何规则，为所欲为。当其他国家进入这些领域后，美国开始强调行为规范和危机管控。通过议程设置和规则制定，美国常常将自身主导地位和特权合法化，并限制其他国家在该领域的行动和能力。

（二）中国的对策思考

在美国对华战略竞争中短期内难以改变且冲突风险越来越高的情况下，加强危机管控符合中美双方、地区和全球现实利益。根据中美危机的类型分析，中国要坚决抵制敌意合理化危机，尽量避免偶发性危机，同时做好对派生性危机和边缘政策危机的管控。

第一，坚持以互信求安全的理念，促使美国明示并遵守对华战略底线。互信是安全的基础，也是危机管控的核心。作为一种消极的安全合作方式，危机管控必须以尊重对方的生存权和其他核心利益为前提。通过危机管控谈判，中国可以再次表明自己的和平诚意，并有权要求美国再次明示其对华战略竞争的底线。否则，如果美国的现实政策是以挑战中国国家安全、颠覆中国体制和侵犯中国领土主权为目标，则任何危机管控都没有意义。虽然中美之间存在竞争，但这并不意味着中美关系的主流就应该是竞争的。美国以“竞争、合作、对抗”的三分法描述两国关系，本身就是一种话语陷阱，其实质就是要遏制中国的发展。对此，中国要在加强双边危机管控的同时，避免落入美方将中国拖入与其进行战略竞争的陷阱。

第二，平衡战略威慑的确定性与不确定性的辩证关系，避免给予美国安全挑战中国核心利益的自由。根本而言，危机管控的成功依赖于对严重后果的担忧。面对美国的战略竞争，确保有效的战略威慑是中国阻止美国战略冲动实现危机管控的基础。同时，中国要在核心利益上让美国明晰中国的红线和底线，避免模糊性。但在战略手段上，中国应保持一定的模糊性，对于美国过分的“透明”要求予以原则性回应。如前所述，强者主要借助一定的透明（确定性）给对方造成恐惧实现威慑效果，而弱者则通过一定的模糊（不确定性）给对方造成焦虑实现威慑效果。作为相对弱势一方，中国在和美国明确相关行为规则的同时，还应保留一定的模糊空间，绝不可使危机管控成为束缚中国手脚、而让美国可以放心和安全地挑战中国核心利益的保障。

第三，坚持海空活动及其通行规则的原则立场，积极推进网络、太空和其他新兴领域的全球多边安全治理谈判。我们要坚持在领土主权和海洋权益上的原则立场，避免美国将其在中国专属经济区内开展航行自由行动、抵近侦察等合法化以及将对中国领土海洋权益的干涉嵌入到海空危机管控的规则之中。与此同时，着眼全球治理的未来，应将网络、太空领域和其他新兴科技运用的行为规则纳入全球多边谈判的框架下进行。进入21世纪以来，美国关于网络、太空领域的行为界定和军事学说引发了广泛的国际担忧。对此，中国应联合对美国网络太空霸权感到担忧的所有国家，共同讨论这些领域的行为规范，坚持和平利用太空，反对太空军事化，维护各国的网络主权，以《国际民用航空公约》《国际海上避碰规则公约》和《海上意外相遇规则》为标杆，构建全球多边安全行为规范。

总之，危机管控的构建过程在很大程度上也是应对美国对华战略竞争的过程。中国应继续坚持有理、有利、有节的原则，最大限度地维护中国的安全和合法权益，避免被美国拖入战略竞争的陷阱。