分析乡镇规划进程中的土地资源利用问题及合理对策

王永春

摘要：耕地资源是人类赖以生存与可持续发展的物质基础，更是维系自然生态系统功能以及促进社会经济发展的重要自然资源。在乡镇规划进程中，乡镇人口比重逐年攀升，大量耕地资源从农业之用转而变为非农之用，凸显出严峻的耕地资源供需矛盾，如何协调乡镇化发展与土地资源保护两者之间的关系，实现对土地资源的合理应用具有重要的现实意义。

关键词：乡镇规划;土地资源;合理利用;土地规划

当前，我国已经处在乡镇快速发展的重要階段，耕地资源更是在土地利用结构中承担着不可或缺的责任、占据着无可替代的重要位置。一方面，耕地资源肩负着为城乡居民提供食物供给的重要使命，另一方面，耕地资源也被赋予了向乡镇建设提供发展空间的艰巨任务。就这一角度来看，研究对耕地资源的合理、科学应用，不仅是社会经济发展提出的现实需求，更具有土地科学研究的重要意义。

1 乡镇规划进程中的土地资源利用问题

乡镇规划是指对乡村、城镇在未来一段时间内走行怎样发展轨迹的一种规划，在此进程中，要求对土地资源的各个利用方面都制定出详尽的计划。乡镇规划与建设是为了进一步缩短乡村与城镇之间的发展差距，实现乡镇的统筹发展，最终达到共同富裕的根本目标。在乡镇规划建设中，需要将城乡、村镇视为一个总体，并考量要如何实现区域经济的发展。而土地的利用规划指的是对某个区域未来土地利用的超前性计划与安排，具体指的是在利用土地资源的过程中，为了达到既定目标，对各类用地结构与布局进行相应的调整与配置的一项综合性技术经济举措。从上可见，乡镇规划与土地资源利用之间是紧密相关、不可分割的关系，两者需做到依法衔接，才能避免耕地消耗、资源浪费的问题。而目前，乡镇规划进程中的土地资源利用却突出有下面几点问题：

1.1 土地资源的利用管理水平低

在乡村规划进程当中，土地资源管理作为一项综合性的工作，需要相关管理者具备扎实的理论基础、过硬的专业能力支持。因为在乡镇规划建设中涉及着多方面、复杂的内容，比如涵盖着农业工程方面的知识、建筑工程方面的知识等等，另外，土地资源的合理开发与利用还与生态环境保护等知识有关。

而在规划进程实践中我们发现，土地资源管理效率低，与有关部门对这项管理工作重视程度不足密切相关，所以在日常工作上遇到问题处理得比较随意，而土地资源管理水平与乡镇规划建设速度上的不匹配，会直接阻碍到土地资源管理工作水平的提高以及乡镇规划建设项目的有序进行。因此，亟待于从整体上强化相关工作者的责任意识与工作能力[1]。

1.2 乡镇规划建设相关法律法规亟待健全

有关的法律法规尚未健全，且在此基础上还进一步缺乏强有效的执法公信力，不能有效贯彻落实监督检查工作等;管理工作者由于缺乏法律的束缚，导致缺失有效且可行的规划管控意识，不能正确或是深入认识到乡镇发展的自发规律，在制定某些用地规划时脱离了经济规律发展的科学性、自然规律的可持续发展性、社会规律的包容发展性等等，导致最终的乡镇规划管理工作与土地资源管理内容欠缺有效、良好的结合，未能形成良性互动。

1.3 规划管理上的问题

土地资源规划与管理工作的不合理亦是阻碍乡镇规划进程中土地资源得到合理利用的主要因素，土地规划管理无论是在控制工作上还是监督工作上都应做出相应改进。土地资源的规划管理控制工作主要指的是对土地资源利用的管控效果，像是土地的应用范围、实际应用效果、收获的经济效益以及四周环境影响等，都是规划与管理土地资源的重要影响因素。无论是缺失了哪一点，都会导致土地资源的规划与管理丧失客观性，欠缺方案设计的全面性，导致土地资源在被利用之后不能解决后续出现的问题，需要后续付出极大的代价，比如大量的经济成本。另外，当土地资源监管力度不足时，一些原本批准的土地并未按照审批的原计划进行应用与建设，这就涉及到了土地资源的不合理使用和违规使用，极大地降低了土地资源利用效率[2]。

2 城市规划进程中土地资源合理利用的对策建议

2.1 强调对土地资源的高效利用

对乡镇规划效果的考察，首先要明确，科学规划就是高效益、而错误规划则是浪费。加强乡镇规划首先是要保证规划的科学性，并在此其中基于科学的理念进行指导。应尊重乡镇的发展规律、尊重其土地资源的承载力，坚持以人为本、低碳环保等理念，将其悄无声息地融入到规划编制的全程中去，尽量科学平衡好乡镇规划和土地资源利用之间的关系。明确乡镇当前的定位，坚决杜绝“摊大饼”式的乡镇发展，防止乡镇土地资源浪费。

而针对土地资源利用率过低的问题，加强土地市场监管也是一种有效途径。具体做法是：政府应于土地的审批阶段，便就土地资源的用途以及其是否符合乡镇未来的长期发展、是否与绿色低碳理念相符等进行筹谋，结合专家论证，和多部门之间进行联合协商，在完全公开的透明条件下展开乡镇规划，在合法、公开的条件下完成土地市场交易。政府还需参与到全程对土地市场交易的监管中去，及时遏制违规交易问题，以此提高土地资源利用效率。

最重要的是在以农业主导型乡镇土地利用中，对耕地保护工作的强调、对农业生产相关设施的建设，保证耕地总量的动态平衡，提高耕地质量，凸显土地资源利用效率。在乡镇规划编制中，应结合有关项目，选择优质的农田划归到基本农田保护区中，相应做好农村居民点布局的优化，以防有农民违法建设房屋而占用耕地的现象。

2.2 进一步强化监管、完善有关法律法规政策

2.2.1 加强执法监督与治理

应贯彻以动态土地调查的方式来落实对违法土地使用与倾向行为的专业、全面调查，对所有发生的违法活动都要重重惩罚，确保土地资源的充分利用。有关部门还应注意对法律的强化与完善，发现其中存在的疏漏之处，以防有心之心钻法律的漏洞，导致土地资源白白被浪费[3]。

2.2.2 促进土地资源相关政策的落实

就我国土地资源的利用规划来说，首先要做到加強对土地资源的处理、管理，并以此为基础，不断更新土地资源规划的理念，以实现对土地管理程序的简化。无论是哪一项土地资源的利用过程都应得到优化，并积极吸取以往经验，大力整改有关土地使用政策，从而促使根本上的土地资源解决措施落实。简单来讲，严格规范有关部门日常管理内容，定期调查，提高全员的责任意识。

2.2.3 对国土资源管理法的补充和完善

从我国当前的土地以及资源管理法尚不完善、缺乏全面的维护公共秩序机制的这一个角度来看，综而影响到了我国土地与资源的开发和利用率，也由此进一步造成了大量土地资源的浪费。而从这个角度着手，为了达到提高我国土地、资源开发和利用效率的目的，对土地和资源有关的管理法律进行补充与完善具有重要意义。建议从以下两个方面着手：第一，有关机构部门应当在实践中积极吸取经验教训，对能够发现的土地与资源管理政策缺口进行补充，并整理、完善成新的法律法规;第二，土地资源管理部门应促进管理实践的改革，以此来约束人们的思想意识[4]。

2.3 强化对土地资源的调查与保护

通过以上问题的分析我们已经非常明确，乡镇规划和土地资源利用之间的关系是紧紧相连、不可分割的。而针对乡镇规划与土地利用规划之间存在的出发点不同这一矛盾关系，两者均应以现阶段的社会经济发展战略作为根本，面对矛盾、统一战线，以基于区域经济发展现状为统一出发点，协调制定相应的发展战略和对策，以共同目标为中心、再各自开展方向一致的规划活动[5]。

土地资源的规划与管理具体被分成三个方面，一是前期规划管理、二是投入建设用地的应用、三是闲置与浪费。而想要提高乡镇规划进程下的土地资源利用效率，无疑要从这三个方面着手[6]。在规划管理的前期落实实地的深入勘察，综合考虑土地资源利用的方向以及途径，对土地资源预期获得的实际效果以及经济效益做衡量，有关职能部门还应结合土地资源浪费与破坏问题实施强力的惩罚及制裁。尽量减少甚至杜绝对土地资源的违法使用。通过定期开展对土地资源的实地深入调查，或许还可以挖掘出更多的可利用土地，提高土地规划与管理的效率。就土地资源的保护问题方面，除了可以通过政府的途径来展开专业举措之外，还能通过向大众普及有关知识、加强宣传力度，促使大家可以树立起土地资源保护的意识，坚守耕地红线。

2.4 积极采用土地资源利用相关技术

在当前社会科技不断发展、水平不断提高的背景下，RS技术、GIS技术与GPS技术被广泛应用于土地资源管理当中，这也为乡镇规划进程中土地资源的合理利用与管理提供了有力帮助[7]。

2.4.1 可用于土地利用的动态监测

在乡镇规划进程中对土地利用的动态监测是非常重要的一项内容，在以往监测土地动态信息时，一般是使用单位汇报并登记信息的传统方式，以此实现统一管理。但是这种方式的工作效率越来越低，且不能实时跟随土地的变化，凸显出准确率低、统计周期长、时效性差等多种问题。RS、GIS以及GPS技术的应用，则为土地资源利用的动态监测提供了有效手段。

其中，基于对土地利用的数据勘察，将RS技术用于土地资源利用的动态监测，可以迅速定位监测随想，并实时获取土地利用的变化信息。GPS技术的应用则能够快速明确空间方位，从而获得最新的土地资源利用情况信息。GIS技术的应用，是通过计算机技术来规范、系统的管理土地信息，并以此为基础实时更新土地资源数据库，可以自动输出土地资源利用的动态监测结果。以上将RS、GIS以及GPS技术有效结合用于乡镇规划进程中，实现了对土地资源利用的动态监测，充分发挥出各技术自身的优势，直观、生动地展示出土地资源利用的动态情形，便于在乡镇规划进程中更便捷、高效地完成土地利用动态监测和管理工作。

2.4.2 可用于土地资源的规划与勘察定界

RS、GIS以及GPS技术的应用，不但能够实现对土地资源信息的搜集、保存、管理、查找和分析，还能完成在图件数据、属性数据方面的更新工作[8]。这三项技术无论是将其用于信息处理、还是用于编制与成果管理工作中，都能获得理想效果。例如基于GPS技术来搜集和分析数据，能够精准明确土地资源信息;基于GIS技术建设土地资源信息系统，能够为土地资源的利用和规划提供系统且详实的参考依据，且可以辅助完成对当前土地利用整体状况规划的编制、修改等工作，为乡镇规划进程中土地资源的利用与管理提供科学、有效的技术支持。除此之外，将RS、GIS以及GPS技术用于勘察定界，对于坚守耕地红线、生态红线也有突出优势，GPS技术可以持续24h获得高精度的三维坐标，准确、及时地完成定位工作。借助该类技术并不受到气候、环境等条件的影响，需要的勘察时间较短、人力资源投入较少，并能大幅提高勘察的效率，最终完成数据化的自动处理与分析，为乡镇规划提供有利资料。

3 结语

伴随着乡镇化建设的快速推进，近年来我国土地供需矛盾日益尖锐。土地资源利用率降低的问题直接制约着乡镇规划进程的有序发展。基于各类土地资源的需求量、应用量都越来越大这一前提，土地利用规划的发展目标应与之相应的实现对土地资源的有效保护与高效利用，实现两者协调发展，强调通过加强对土地资源的调查与保护等措施，优化对土地资源的利用，提高土地资源利用效率，全力助力于乡镇规划的全面发展。

参考文献

[1] 牛星，吴冠岑，田伟利.存量规划背景下我国特大型城市土地空间资源挖潜路径——以纽约市和大伦敦中长期战略规划为借鉴[J].华东理工大学学报（社会科学版），2017，32（5）：89-95，116.

[2] 梁继祥.基于国土空间规划体系的城市土地资源科学规划建议[J].城市住宅，2020，27（1）：187-188.

[3] 李坤.国土空间规划体系的城市土地资源科学规划建议分析[J].中国房地产业，2020（35）：4.

[4] 蔡琳.城市规划与城市土地资源利用效率的探讨[J].中国房地产业，2020（18）：54.

[5] 丁易.城市型社会背景下城市规划与城市土地资源的利用[J].建筑工程技术与设计，2017（26）：15.

[6] 赵静，朱海涛.关于城市规划和土地规划对城市建设用地扩张的影响研究[J].房地产导刊，2020（15）：3.

[7] 刘力为，林坚，陈美景，等.2018年土地科学研究重点进展评述及2019年展望 ——土地资源、利用与规划分报告[J].中国土地科学，2019，33（1）：104-112.

[8] 邱振.基于国土空间规划体系的城市土地资源科学规划建议[J].建筑工程技术与设计，2020（9）：53.