探讨全面落实河湖长制地方政府责任的主要问题与对策

陈 熙

（湖南省灌溉试验中心站，湖南 长沙 410007）

前 言

全面推行和落实河湖长制，能有效保护水资源，改善水环境和修复水生态，保障河湖功能永续利用，维系河湖健康生命。湖南省河流众多，河网密布，水系复杂，以洞庭湖水系为主，流域面积占全省国土面积的96.6%。全省5km以上的河流有5341条，境内河流总长度8.79万km。全省湖泊共165个，常年水面面积1km2及以上湖泊156个，水面总面积3 370.81 km2，其中洞庭湖是全国第二大淡水湖，水面总面积26 251 km2。随着社会经济快速发展，这些河流湖泊的水环境、水生态的治理与保护仍存在不少困难与问题，加上水资源时空分布不均，水情汛情复杂，对保障水安全带来严重挑战。党的十九届五中全会明确指出“要进一步完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，持续改善环境质量，提升生态系统质量和稳定性”。河湖长制作为水生态环境保护制度的一部分，对解决我国复杂水问题、修复并维护好河湖的健康生命至关重要。

自全面推行河湖长制工作以来，湖南省各级政府高度重视水环境治理与保护，河湖长制覆盖了全省14个市州144个县市区，各级河湖长人数超过5万人。覆盖面广，管理力度大，有力推进了河湖长制工作的全面落实，水环境和水生态有了极大改善。截止2021年10月底，全省I-III类水质比例由2016年的89.7%提升至97.3%。为了更好地推进和落实河湖长制，必须实现河湖长制的制度效能，努力解决好全面推行河湖长制过程中“谁担责、担何责、如何担、担到位”的系列责任问题，尤其是地方政府责任问题。因此，水利部先后研究制定并出台了《关于进一步强化河长湖长履职尽责的指导意见》（办河湖〔2019〕267号）、《河湖管理监督检查办法（试行）》（水河湖〔2019〕421号）和《河长湖长履职规范（试行）》（水河湖函〔2021〕72号），旨在进一步落实地方政府在推行河湖长制中的责任，促进河湖治理体系和治理能力现代化建设。

1 地方政府履行河湖长制责任的主要问题

1）权责边界不清晰

水环境治理和保护是一项十分复杂的系统工程。河流湖泊具有天然的流动性、跨界性、产权模糊性等自然属性，流域内各级涉水行政部门都有责任和义务治理和保护水环境，但现实中行政区划同流域区划不一致常有发生，这就造成管理权和治理权的边界模糊，权责归属困难，所以容易导致上下游、左右岸、跨行政区域地方政府之间的意识和行动不协调、互相推诿，甚至产生矛盾和利益冲突，出现多部门、多中心、跨区域的“碎片化”治理局面。此外，同级政府不同涉水部门间权责交叉重叠、界限不清晰、分配不合理，导致责任泛化、归责困难，常出现责任的“越位”、“缺位”和“错位”现象[1]。

2）组织架构不合理

现有河湖长制的组织体系与现存行政体系存在一些冲突，并不十分融合。在湖南省现行的组织体系中，河长办主要归各级水利部门管理。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》文件精神，河长办是河湖治理的牵头组织，主要职责和定位是承担河湖长制组织实施的具体工作，落实河湖长确定的事项，起到统筹和协调的作用，但在水环境治理实践中，河长办所扮演的角色和承担的职责远不止于此，“责任倒挂”的现象时有发生。不少地区甚至出现但凡涉及水环境治理和保护的问题，统统归属于河长办，诸多部门都有类似“踢皮球”“打太极”谁都不愿担责任的情况，河长办成了各部门推卸责任的“避风港”，形成“部门化”的水环境治理。

3）监督考核不科学

目前阶段河湖长制监督考核机制尚不完善，主体较为单一，指标过于刚性。一方面，现阶段河湖长制的监督考核主要由上级政府、纪委和监察委等政府内部体制力量展开[2]，社会环保公益组织、媒体和社会公众等外部力量参与监督考核的力度有待进一步提升。另一方面，河湖长制的推行并没有对传统经济指标的考核带来减负的效果，考核指标过于刚性，结合地区实际情况不够，地方政府面临巨大压力。部分地方政府为追求经济的高速增长仍然在破坏甚至牺牲环境，采取象征性治污的方式，对水环境并未起到有效改善和保护的作用。河湖长制要突破这一瓶颈，首先要科学制定监督考核制度，核心是要将环保考核的要求同区域经济发展的指标统一起来，不能一味地追求经济发展而忽略环境保护，也不能只注重环境指标而忽视地区经济发展，尤其是不能简单粗暴地采取环保一刀切的方式。

4）保障机制不完善

河湖长制缺乏系统的配套机制和保障措施，主要表现在法律、资金、专业人员和技术等方面。首先是法律保障不足，现行法律法规偏软约束，违法成本低，执法力度尚且不足，缺乏严厉的惩处机制[3]，易导致地方政府出现“象征性治污”等问题。其次是经费和专业人员方面的保障不足，基层水环境治理是一个庞大的工程，运动式的治理虽能带来短期成效，但“急功近利”并不能长期改善水环境。譬如基层地方政府推行河湖长制的经费保障和专业人员明显不足，尤其是一些经济欠发达地区更是捉襟见肘，只能依靠政府财政转移支付，难以提供长效的环境保护。最后是技术支撑保障不足，除了极少数地区运用新的治污防污和动态监测信息技术外，大部分地区受资金和技术等方面的限制很少采用信息技术去动态监测和保护水环境。

2 地方政府落实河湖长制责任的主要对策

1）加强法制建设，完善河湖长制的制度体系

要构建责任明晰、职能优化、运行高效的河湖长制政府责任体系，首先是要科学立法，不断加强顶层设计，建立健全的法律法规体系。一方面要注重横向层级不同涉水部门之间法规的协调性、衔接性和互补性，不能出现标准不一的内部矛盾和责任冲突；另一方面要明确纵向层级的责任主体、责任客体和责任内容，将水环境治理和保护的责任划定。其次是地方政府要严格执法，落实法律责任，严格执行水环境治理和保护的法律法规。这需要不断健全流域水政执法联防联治工作机制，加强水政工作法制化建设，提高污染破坏水环境的违法成本，发挥法律的惩戒和警示作用，切实维护河湖管理秩序。再者是地方政府要公正执法，维护人民群众合法权益，切实保障河湖长制推行过程中的人员履职安全。最后是全民守法，培育法制思维和强化责任意识，建设法治政府。各级政府、流域管理的行政主管部门和机构要提高责任意识，担责履责，利用法律去切实维护好水环境质量。

2）加强组织建设，建立科学考核的工作机制

合理的组织保障和科学的考核机制是新时代国家治理现代化建设的重要组成部分。河湖长制要持续发挥出制度效能，就得建立合理的组织架构和科学的考核机制。一方面需要加强组织统一领导，形成完整的组织工作体系。各级地方政府在河湖长的统筹部署以及河长办的协调和督促下，各涉水部门之间有效联动，构建全流域的联防、联控、联治工作机制。另一方面地方政府应当将水环境保护工作纳入地方国民经济和社会发展规划之中。具体而言，地方各级人民政府要结合本地区的发展情况、自然条件和历史因素等特点，制定考核评价制度并实行严格的水环境保护目标责任制，对本行政区域的水环境质量负责，实现水环境治理和保护的长效性。

3）利用信息技术，动态监管和治理水环境

在实际工作中，由于资源和环境治理复杂属性的限制，水环境的监管往往十分困难，但随着信息技术的不断发展和突破，信息技术对于环境治理和制度支撑愈发重要，依靠环境治理的信息化建设也逐渐走向成熟，并能通过技术赋能加强治理的创新[4]。如何进一步利用信息技术建立水环境质量实时的动态监管系统、精准划分地方政府和涉水部门之间的责任边界、大大提升环境治理和保护的工作效率，这些命题都可以通过有效利用信息技术在河湖长制的推行过程中逐一实现。因此，地方政府可以积极利用信息技术，建立一个跨区域、跨层级、全方位、多视角的一体化动态监管平台，实时监管和保护水环境质量，全面提升水环境治理的成效。

4）鼓励多元参与，形成共治共建共享格局

单由政府部门来治理和保护水环境，具有一定的局限性与难度。社会多元力量的有效参与和良性互动则是有效治理与保护水环境的重要途径。地方政府应该积极引导，拓展信息沟通和反馈渠道，主动接受监督，并鼓励社会组织、企业、媒体和公民等参与到水环境治理和保护的实际工作中来，培育和提升公民环境保护意识。地方政府进一步推动形成内外紧密相接、全民共治共建共享的水环境治理与保护的新局面，使地方政府的行为决策走向科学化，环境治理走向精准化、公共服务走向高效化。

3 结论

目前，湖南省已全面建立河湖长制，河湖长制工作，并取得了显著成效，全省范围内的水环境质量整体得到了极大的改善，实现了河湖长制“有名有实”。党的十九大以来，环境治理与保护进入到新的阶段，特别是对水环境保护和生态建设提出了更高质量要求。要促进水生态环境治理体系和治理能力现代化，推动河湖长制从“有名有实”向“有能有效”转变，持续改善水生态环境质量，实现水环境治理的长效性和常态化，全面落实河湖长制工作中地方政府的责任仍是关键。

地方政府作为国家制度的主要实施者，要强化责任意识，积极承担责任、履行职责和落实责任，并对不担责、不履责和不尽责的行为进行严厉惩处。河湖长制作为维护河湖健康生命和保障国家水安全的重要制度，各地方政府首先要有使命担当，着力解决河湖长制在推行过程存在的突出问题；其次是牢固树立责任政府理念，压实主体责任；最后是要坚持生态优先绿色发展战略，将水环境治理与保护制度落到实处，切实发挥河湖长制的制度效能。