基层河长制运行困境与优化策略——基于湖南省实地调研的分析

周付军

（中南大学公共管理学院，湖南 长沙 410075）

前 言

2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推行河长制的意见》,首次将河长制提升到国家战略层面,旨在实现“水清、岸绿、河畅、景美”的生态目标[1]。河长制作为应对河湖治理问题的一种自下而上的制度创新，被视为河湖水环境治理的“灵丹妙药”在全国各地快速推行与实施。诚然，河长制实施以来，河湖水环境得到明显改善，治理成效显著。从制度设计初衷来看，河长制被认为能够有效改善“九龙治水”困局实现河湖协同治理。然而，基层河长制运行是否顺利？制度优势是否得以充分发挥？这些问题是理论所无法回答和解决的。为回答上述问题，促进河长制制度优势发挥，提升河湖治理成效，本研究通过实地调研和访谈，深入基层获取一手资料，力求呈现基层河湖治理存在的问题，以期为河长制制度运行和优化完善提供借鉴和参考。

加快推进河长制制度建设不仅是当前我国水生态治理工作的重要任务，也是推进河湖管理保护，筑牢河湖生态屏障的重要举措。基层政府作为河湖治理的治理主体以及河长制的实施主体，最能体现河长制实施真实现状和困境，因此，本研究以湖南省基层河长制实施现状为主题，分别在河长制工作实施效果较好和相对较差地区选取若干代表性县区作为调研地点，以座谈会、实地走访、巡河等多种方式，了解基层河湖治理现状、河长制工作开展情况，在此基础上展开分析以梳理基层河长制实施过程中存在的问题，并提出相应完善对策。

1 基层河长制运行困境

1）法律制度建设滞后

完善的河长制法律法规体系是促进河长制制度优势持续发挥、明确河长制制度定位、职能设计、人员编制等的基本前提。通过对基层河长制工作部门调研和访谈得知，加快和推进河长制立法工作已成为基层工作人员普遍共识。这主要有两个方面的原因：一是顶层法律设计缺失。立法是明确河长制制度定位、职能界分、配套体系和运作机制的基本前提，但从立法层面看，我国尚未出台正式的、专门性质的河长制工作法律。顶层法律设计缺失在很大程度上限制了河长制制度优势的发挥。二是配套法律法规适用性有限。河长制作为统筹协调河湖治理的制度性安排，与原有的流域治理、水环境治理等存在一定差异，这就会出现法律适用问题。同时，现行河长制工作推行主要依赖中办、国办颁布的行政法规，政策效力有限，实际工作中也需要依赖相关法律法规推进工作、落实政策。也就是说，在法律依赖性和法律适用性之间产生了矛盾与张力。此外，河长制在前期高压政策的推行之下已取得诸多实效，但从对河长制工作的调研发现，高压政策效果正在逐步削弱。综合来看，顶层法律法规缺失和配套法律法规不完善已成为河长制工作推进的主要障碍之一。

2）组织机构设置待优化

2016年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于全面推行河长制的意见》指出，河长办作为河湖治理的牵头组织，协调其他部门共同解决河湖治理问题。明确指出河长办的机构定位是作为河湖治理的统筹协调机构。然而，实际河长制推行过程中，并没有赋予河长办统筹协调的法定权力，而是将其下设在各级水利部门。这一方面极易造成河长工作是水利部门工作的畸形认知，形成河长工作是部门工作的“部门化”印象，直接降低成员单位参与河湖治理工作的主观责任感和积极性。另一方面，从行政级别看，作为水利部门下设机构的河长办与成员单位不属于同级机构，这意味着河长办缺乏调动成员单位协同治理河湖问题的基本行政权力，即成员单位认为河长办作为水利部门下设机构，不具备调动本部门参与河湖治理的等级权力和权威。可以看出，现行河长办机构设置不够合理和科学，客观上造成了河长制工作部门权力与责任不对等情况，这在很大程度上阻碍了河湖治理工作的推进。机构设置问题也使得河长办实际职能定位与政策中的法定职能定位发生偏移，出现职能错位现象。此外，人员设置不够合理。一是人事不对等。河湖治理是一项系统性复杂工程，涉及面宽事务繁杂，河长工作部门任务尤为繁重，但由于机构编制等情况制约，基层普遍存在“人少事多”现象。二是专职人员缺乏。目前各级河长工作部门人员配置表现为典型的“组合式”配置，即专职人员和兼职人员相互搭配。这一方面反映出专职河长工作人员缺乏，需要抽调其他部门人员协助工作开展；另一方面也表明亟待适度增加和补充专职河长工作人员数量。

3）配套保障措施亟待加强

河湖治理作为一项系统工程，相关配套措施的完善是保障河湖治理效果发挥的重要因素。研究发现，目前基层河长工作的配套性辅助措施仍存在问题。一是考核制度欠缺人性化考量。以河长制APP电子打卡为例，一方面由于部分地区基础网络设施建设不完善或覆盖不全，导致某些地区无法连接网络打卡，影响绩效考核。另一方面省里规定县级、乡镇级、村级河长每月至少分别巡河1、3、4次，基层反映巡河任务过于繁重。二是宣传发动不到位。一方面在宣传方式上没有区分对象，普遍采取同质化宣传策略，宣传效果有限。实际上，理应考虑宣传对象实际情况进行宣传，如网站、公众号、报纸等方式更适合于城镇居民，而入户宣传、宣讲等更适合于乡镇居民。另一方面，专职、专业性河长制知识宣讲团队缺失。当前，主要由各级河长办工作人员承担河长制宣传工作，在宣传技巧、宣传内容系统性和科学性等方面存在诸多不足。三是工作人员培训有待加强。从调研来看，目前专门性河长制工作人员培训较少，尚未建立完善的职工培训机制和体系。人员培训表现为“偶发式”培训，常规化、专门性河长制工作人员培训机制尚待构建和完善。四是经费保障不足，资金筹措渠道过于狭窄。研究发现，基层河长部门普遍反映河湖治理任务繁重，经费保障不足或难以到位，普遍存在“垫资治理”情况。特别是乡镇及以下河长部门，普遍反映“任务下乡村，资金无保障”。此外，目前河湖治理资金主要依赖上级财政转移支付，自筹或社会捐资等渠道尚未得到使用。

4）严重依赖高位政治势能

河长制无论是在制度设计上还是实际运行中都严重依赖高位政治势能来推动工作实现目标。这种依赖主要表现在两个方面：一是省级层面之下各级总河长均为党政主要领导人，存在依赖其行政职权推行河长制的客观事实。二是河长制问题处理链条断裂或出现阻滞情况时，借助党政领导者力量解决问题的情形尤为突出。从实际调研看，为获取资源解决问题，县级及以下层面特别是乡镇、村级对高位政治势能依赖十分严重，问题处理闭环难以形成。借助政治势能解决问题主要有两种情形：一种是常规情况依赖。处于河长工作末端的乡镇、村级河长，受人员、经费和资源限制，往往无力解决实际问题，只能发现问题上报上级河长制工作部门，即通过上报来引起上级领导重视从而调动资源解决问题。另一种是非常规情况依赖。非常规依赖主要是发生重大或突发性河湖污染问题产生不良社会影响时，社会压力和高层压力将直接倒逼河长（即党政领导）重视河湖治理问题，调度划拨资源解决问题甚至亲自挂牌督办。也就是说，河长工作中的问题处理特别是重大问题对“领导重视”的依赖较为严重，一定程度上阻滞了长效问题处理机制的形成。

5）联动作用十分有限

河湖治理往往涉及生态环保、水利、住建、自然资源等多个部门，频繁互动与联合执法必不可少。同时，协同治理也是河长制制度优势的外在表征之一。然而，调研发现河长制实际运作过程中联动机制作用发挥存在困难。一是不同层级的河长间缺乏协调，导致跨流域跨地区的联动困难。对于河湖治理中出现的问题，上级部门通过交办、督办等形式将治理任务下压给基层河长部门，却没有给予配套落实资金或支持。基层受制于人员、经费、技术条件限制，无力完成治理任务，这就在上下级部门间产生了联动空隙。二是河长制成员单位各自为政，现实中依然未解决“九龙治水”的难题。“环保不下水，水利不上岸”形象地描绘了横向部门联动困难。河湖治理问题客观上涉及水利、环保、住建等多部门，问题解决同样需要多部门联合执法。现行制度条件下，部门间“踢皮球”、“打太极”等推诿扯皮现象时有发生，横向部门联动作用有限。三是政府与社会公众的联动困难。调研发现，政府是河长制工作推进的主导者和主要力量，社会组织、群众参与力度有限。河长制工作开展过程中，“我们在干，群众在看”是较为普遍的现象。在诸如家禽退养、垃圾处理和污水排放控制等工作开展过程中，多数群众是以“旁观者”角色来看待河长制工作。这一方面是由于河长制工作实施部分改变了人民群众传统生活方式，其认知和习惯的转变需要一个过程。另一方面，政府部门知识宣讲、政策宣传不到位也是参与不足的重要原因。系统性环境保护、河湖治理知识宣讲不充分不到位导致人民群众无法有效认识到参与河长制工作的意义和价值，即没有在“我”与“河长制”之间建立起联系纽带，直接降低群众参与积极性和热情。

2 基层河长制运行困境化解策略

1）促进河长制法律制度建设

健全法规制度体系是河长制实现长效运行的关键和必要基础，也是巩固和强化河湖治理效果的重要保障。伴随我国污染防治攻坚战关键战略决胜期的临近，推进河长制立法工作已迫在眉睫。河长制法规制度体系建设主要包含两个部分，一是要填补顶层法律设计的缺失。一方面通过出台正式的、专门性质的河长制工作法律文本，如《河长制工作条例》。对河长制制度定位、机构设计、职能权限、人员编制、经费保障等进行明确界定和区分，为河长制存在及推行提供基本法律保障。另一方面通过弥补顶层法律设计缺陷，在确立和保障河长制合法性地位的基础上，还能够为河长制持续推进和运行提供顶层司法指导，实现依法治理。二是优化和完善配套法律法规政策。河长制工作推进需要涉及多部门多项事务，这就意味着相关配套法规政策建设同样十分重要。一方面配套法规政策制定要兼顾河长制工作实际，在保障其基本功能实现基础上要适度考虑其适用性问题，避免出现适用偏差。另一方面，河长制法制工作推进过程中，也应结合考虑已有水环境保护等领域立法。河长制立法既要满足河长制工作顶层法律指导需要，又要兼顾与相关法律法规配合和互补。

2）优化基层河长制组织结构

河长制组织结构设计科学性直接影响机构运行效果和制度优势发挥。要充分发掘河长制制度优势实现河湖长久持续治理，就必然需要对现行河长制组织结构设计进行调整和优化，通过出台正式法规政策和科学决策，尽快针对河长制机构部门制定科学合理“三定”方案。一是定机构。应当依据河长办实际工作，合理确定并划分河长办内部机构设置及相应的具体职责，确保机构内部分工结构合理而明确。二是定职责。在准确界定河长办机构定位和内部机构设置的基础上，要明确河长机构主要职能有哪些，需要承担的责任有哪些。特别是应当明确各级河长办基本职责，以确保权责对等、责钱对等。三是定编制。依据河长办工作实际和相关法律规定，确定各级河长办行政编制数量和专职领导数量。一方面通过定编制来确定河长办专职工作人员数量，努力消除人事不对称现象，另一方面通过确定单位行政编制人员数量，为河长办工作推进提供充足人员和经费保障。此外，条件允许的地方，可尝试探索将河长办机构从现行的下设水利部门提高到与环保、住建等部门相同行政级别，以消除河长工作“部门化”认知偏差和解决横向协调问题。

3）推动落实配套保障措施

配套保障措施能够为河长制工作推进提供重要的辅助力量和发挥支撑作用。未来优化河长制配套保障措施可从四个方面入手：一是优化考核制度设计。河长制工作考核机制要纳入更多人性化考量，兼顾河湖治理目标与基层工作实际。适度减少部分设计不够合理的硬性考核指标，如调整强制规定巡河的次数。将考核工作推进与基层实际结合起来进行综合考量，降低河长工作负担和考核压力。二是创新宣传方式。一方面政府部门依据宣传对象特点，创新宣传手段、采取差异化宣传手段和策略，保障宣传效果。另一方面可尝试组建专业政府河长知识宣讲团队，定期进行知识宣讲和政策解读。三是构建和完善河长工作人员培训机制。一方面要将河长工作人员培训与现有培训机制相结合，吸纳已有培训资源提升工作人员素质。另一方面，可依据地方工作实际需要和工作人员素质差异，构建差异化培训辅助培训机制，确保人员培训机会均等和整体素质提高。四是加大经费支持，拓宽资金来源。一方面上级政府可统筹考虑，将河湖治理工作与人居环境整治等行动相结合，争取专项经费支持。另一方面要扩宽资金来源，如积极引入社会资本参与河湖治理或动员地方社会组织筹措资金。

4）加强基层组织效能建设

基层是河长制工作推进和政策落实的重要推手和着力点，保障基层组织效能建设不仅有助于提升基层工作人员获得感、幸福感，更有利于河长制工作持续推进。基层组织效能建设可从以下几方面出发：一是赋权。一方面，上级政府应当依据河长制工作实际需要，赋予基层河长部门相应权力，以减少河长部门权责不对称状况。另一方面，通过赋权给予河长部门更大行动力和执行力，降低对高位政治势能的依赖性，推动河长制健康发展。二是减负。基层部门处于国家治理末端和行政体系底层，治理任务和行政事务繁杂多样，加之人员、经费、资源等的制约和限制，致使基层工作人员陷入“被动应付”窘境。河长制工作开展需要因地制宜，差异化治理，这就要求基层部门发挥主观积极性和能动性创新河长制工作。换言之，河长制工作推进不能一味依照以往一刀切管制策略和无差别化行政发包。由此，应适度减少一些形式化、不必要的检查，从而降低基层河长部门及人员工作负担，以保障河长制工作取得实效。

5）创新联动制度机制建设

河湖治理涉及部门多，协调互动是一个重要的、必不可少的治理手段。换言之，联动机制作用发挥程度直接影响河长制工作推进和河湖治理实效，这就要求必须要创新联动体制机制建设，充分发挥联动机制作用，促进河湖协同治理格局形成。一是加快联合执法机制建设，解决河湖治理中的纵向与横向部门联动困难问题。各地应积极响应国家建立行政综合执法队伍的号召，依据当地河长制工作实践建立一支综合行政执法队伍，统筹辖区内综合执法。如综合执法大队。联合执法机制构建是化解纵向上下级和横向成员单位间执法协调困难问题的有力武器。同时，要以行政综合执法机制为依托，探索河长制上下联动、横向联动的可行机制。二是调动社会群众参与河长工作的积极性和参与热情。一方面可依据地方实际建立一定的参与激励措施，提高群众参与积极性。如长沙县对群众举报河湖治理问题情况属实的，每次奖励50元，最高奖励2万元。另一方面政府要加大宣传引导，要帮助人民群众在“我”与“河长制”之间建立起价值关联，使其意识到参与河湖治理的意义。此外，积极加强对在校学生的宣传教育，强化青年一代爱护环境、参与环保的认知。通过显性和潜在的教育逐步改善人民群众认知和生活习惯，最终实现全民共治的良好局面。