我国宅基地政策的演进特征与研究趋势——基于CiteSpace的可视化分析

贺 飞 吕 晓, 牛善栋 彭文龙

(1) 曲阜师范大学地理与旅游学院，276826,山东日照； 2) 东北大学文法学院，110169,沈阳 )

1 引 言

农村宅基地兼具居住保障和财产功能，是保障农村社会稳定和农民安居乐业的重要根基[1].新中国成立以来，宅基地制度由农民宅基地私有到宅基地两权分离，再经过宅基地总量控制和腾退机制探索，到现阶段的宅基地“三权分置”[2]，接续改革创新，相关政策大量涌现.在全面乡村振兴、促进城乡融合发展的背景下，现行宅基地政策的弊端开始显现，宅基地管理中出现了取得困难、利用粗放、退出不畅、权能不足等问题[3,4]，归根到底是宅基地利用效率低，不能有效权衡居住保障功能和财产功能[5,6].如何改革？2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《意见》)提出：“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”.面向宅基地制度改革的现实背景，诸多学者基于法学、经济学、土地管理等不同视角，围绕宅基地三权分置的权利类型与权利体系[7,8]、内涵辨析与功能导向[9]、试点模式与实践经验[10]、法律制度与实施保障[11]等展开了广泛探究，为深入推进宅基地制度和试点改革贡献了大量理论依据和实证参考.然而，目前关于已有研究的总结归纳性成果仍相对较少，且政策研究与理论研究相对割裂.因此，对宅基地政策演化特征的梳理，系统归纳宅基地政策研究特征与趋势，成为推进改革与研究深化的一个重要基础性工作.

近年来，借助CiteSpace开展综述研究的文献逐年增多[12]，弥补了前期综述性研究不足的缺陷.本文通过对新中国成立以来宅基地政策进行系统梳理，分析其演进特征，并将CiteSpace软件运用到对宅基地政策的文献统计分析中，以求客观展望研究发展趋势，为后续宅基地制度改革提供参考，更好地服务于宅基地改革实践.

2 数据来源与研究方法

2.1数据来源本文以“宅基地+政策”或“宅基地+制度”为检索主题，在中国知网(CNKI)中检索1981年1月-2021年12月的相关文献10 276篇(检索时间为2022年3月).为确保获取数据的可靠性，通过对文章题目、摘要和关键词等进行人工阅读筛选，最终选定学术性和相关性较好的有效样本文献3 193篇，其中包括中文期刊文献2 055篇，博士、硕士学位文献1 026篇，会议文献112篇.

2.2研究方法

1) 内容分析法：以新中国成立以来农村宅基地改革各阶段政策为基础，基于已有宅基地政策相关研究，围绕国家、地方政府、集体、农户等主体，总结制度变迁历程、特征及内外驱动力，定量分析宅基地政策在各改革阶段的演进特征.

2) 基于CiteSpace的文献计量分析法：CiteSpace软件是由陈超美教授研发，能对特定研究领域的文献进行挖掘、统计和分析，探寻某研究领域在特定研究时段的热点、趋势及研究前沿[13，14].本文主要运用CiteSpace分析宅基地政策研究的样本文献统计特征,进而探讨宅基地政策研究热点问题和宅基地政策研究走向.

3 结果与分析

3.1宅基地政策的演进特征根据新中国成立以来的相关宅基地政策，围绕宅基地农民私有时期、宅基地两权分离时期、宅基地三权分置时期等宅基地政策演进三大阶段[15-17](图1)，运用内容分析法，围绕国家、地方政府、集体、农户等政策主体，在总结政策演化历程、特征及内外驱动力基础上，明确宅基地政策演进的主要特征.

3.1.1 宅基地农民私有时期：催生制度渐进调适 新中国成立初期，我国以保障农民居住底线、维持社会稳定为首要工作路线，将土地以无偿方式分配给农民所有，从总体上实现了“居者有其屋”的目标[18]. 1949年到1956年，从确定农民的土地所有权到强调依法维护农户个人的宅基地所有权，国家出于社会、经济、政治等各方面考虑，根据农户私有制度强制制定宅基地政策，地方政府和农民积极配合执行，总体以政府强制性制度变迁为主.该时期，在农民宅基地私有的基础上，国家发布的一系列政策主要围绕宅基地私有，即通过国家、地方政府、集体、农户四个主体的相互作用对宅基地政策进行了适当的增加、补充，由初期政策的不足到后期的完善，催生宅基地制度渐进调适.

3.1.2 宅基地“两权分离”：阻滞多元主体互动 自1962年首次提出“宅基地”概念以来，宅基地集体所有制成为我国长期坚持的一项基本土地制度；1963年，我国首次提出“宅基地使用权”概念，提出了“地随房走”，标志着农村宅基地制度的正式形成[2]，初步形成了农村宅基地“一宅两制”和“两权分离”的基本制度框架.改革开放初期，农村地区“建房热”现象涌动[19]，推动宅基地管理进入总量控制时期，但仍处于两权分离这一基本架构之下.1981年和1982年国家均颁布相关政策对村镇建房规划、节约及限制条件做出了具体规定，是国家为应对农村“建房热”问题颁布的第一条宅基地政策[20].1986年通过的《土地管理法》本着宅基地“分级限额审批管理”的思想，设立了以“规划控制、无偿分配、面积限定、三级审批”为特征的农村宅基地使用管理政策[21]，强化了集体对宅基地的管理，农民对宅基地的处置权和收益权有所弱化.此后，由于社会经济的不断发展以及土地法律观念淡薄、重迷信轻科学、规划滞后、缺乏市场调节机制等若干问题[22]，九十年代末期以来，城镇建设用地需求旺盛，而农村宅基地闲置浪费较多，推动宅基地管理由总量控制进入宅基地腾退机制探索，但腾退机制的实践并未有显著成效.

宅基地两权分离的政策阶段根据社会经济发展形势的不同又催生了总量控制时期和腾退机制探索等不同时期.针对地方政府、农民集体、城乡居民等多元宅基地利用和管理主体，国家颁布了一系列管理政策，呈现出如下特征：国家发挥宏观控制宅基地面积及规划管理的职能，集体基于其所有权发挥部分管理处分等权能，农村居民具体占有使用宅基地，城市居民及企事业单位被禁止占用使用宅基地.可见，两权分离的宅基地制度阻滞多元主体权能之间的互动，暴露了一系列管理不善、权能不足、利益不公等矛盾，宅基地制度仍需要不断完善和健全.

3.1.3 宅基地“三权分置”：融入土地制度改革 “三权分置”是在宅基地使用权制度急需完善、隐性流转盛行、政策执行力度不足[23，24]等背景下提出的，是中国宅基地产权结构发展的必然结果.为盘活利用闲置宅基地，实现乡村振兴，2013年国家提出宅基地制度试点改革，开始摸索宅基地使用权转让、抵押和担保等路径；紧接着2015年授权33个试点地区进行“三块地”改革，逐步探索宅基地自愿有偿退出、“一户一宅”的改革模式；下一年，浙江义乌改革试点首次提出“资格权”，为我国宅基地制度改革提供新的方向；2018年，《意见》提出探索宅基地“三权分置”的改革大方向；2019年新修订的《土地管理法》规定乡镇政府和农业农村部负责不同职能，对宅基地制度改革做出较为具体的分级部署，2020年提出稳慎推动农村宅基地制度改革，深入探索改革路径.紧接着出台的《深化农村宅基地制度改革试点方案》，农村宅基地改革试点工作正式启动；2021年“中央一号”文件再次强调稳慎推进宅基地制度试点改革，宅基地制度改革全面进入实施阶段.

为平衡保障宅基地的社会保障功能和财产属性，放活宅基地使用权以保障农户获得宅基地财产权利和优化宅基地资源配置，我国运用“试点—评估—推广—调整”模式[2]，通过各级政府、多元主体互动，逐步将宅基地制度改革推进到“三权分置”新阶段.这个阶段，各类改革试点均由国家和地方政府在政策制定、实践探索等方面积极推动，但农民集体和农户的主体作用如何凸显？从已有调查研究结果来看[25-27]，农民集体和农户的主体作用仍不明显.当然，在政策和法律层面，也还存在权利界定不清、政策规定不细等不足，亟待通过深化改革健全“三权分置”政策体系，开创新时代宅基地利用与管理的新格局.

总体来看，我国宅基地制度从农户私有到两权分离再到三权分置，是由国家、地方政府、农民集体、城乡居民、企事业单位等多元主体行为互动的结果，但主要受国家和地方政府决策的影响，本质上是宅基地制度需求与供给的不均衡所驱动.政府作为宅基地制度与政策的供给者，当新出台的政策能带来满足的利益时，新的宅基地制度就产生了；集体、城乡居民等宅基地的需求者，本质上是随着对宅基地生存—发展—享用功能的需求变化而推动改革.此外，国家围绕着宅基地的社会保障、经济、政治等多元功能出台了一系列管控和引导政策，并强制实行，属强制性制度变迁；农民集体、城乡居民等及时反馈需求，为了追逐获利机会自发倡导、组织和实行局地的宅基地政策，属于诱致性变迁；强制性变迁与诱致性变迁融合发展形成了政策演化的总体历程与主要特征.

3.2宅基地政策研究的样本文献统计特征

3.2.1 载文趋势分析 载文趋势可以在一定程度上判断宅基地政策研究的时序发展状况.结合宅基地政策演进的基本态势，政策研究可大致分为三个阶段：1) 1981-1999年，宅基地政策领域发文量少，年均不足20篇，尚处于初步探索阶段.2) 2000-2014年，受宅基地相关政策推动，发文量迅速增加，并在2014年达到峰值874篇，宅基地政策研究进入快速发展阶段.3) 2015-2021年，推进农村宅基地制度改革试点，主要集中于实践，发文量逐渐减少，并在2018年达到最少717篇，2017-2019年发文量有所增加，主要受《意见》提出探索宅基地“三权分置”的影响，对“三权分置”内涵、权利体系、实现路径等的研究越来越多.2019-2021年受新冠疫情的影响，发文量呈现一定的衰减趋势；这个阶段处于波动发展阶段.基于中央高度重视宅基地制度改革，以及2020年新《土地管理法》的正式施行，都使得地方宅基地改革热情不断高涨.基于此，未来较长时期里宅基地相关政策研究，尤其是发文量将保持增长走向.

3.2.2 核心作者分析 通过分析CiteSpace的统计结果，根据政策研究领域发文量，得到排名前10的核心作者(表1).10名核心作者的研究方向主要有农业经济、宏观经济管理与可持续发展，涉及地理学、经济学、管理学等多个学科领域.

表1 1981-2021年间我国宅基地政策研究发文量前10的作者情况

参考已有研究，应用普莱斯定律公式，计算标准论文篇数，按照标准论文篇数确定宅基地政策研究领域的“核心作者”[28].

(1)

式中，M代表标准论文篇数(篇)，划定所有作者中发文大于M篇的称为核心作者,Nmax为1981-2021年内最高产作者的发文量，经过计算得到，发表论文4篇及以上的作者可视为宅基地政策研究范畴的焦点核心作者，是政策研究范畴的主要引导者和带动者.经计算，该时段发文4篇及以上作者共40人，相关核心作者共发文226篇，占总发文总量的7.1%；通过分析图3发现，作者群以两到四人为主，从文献学角度分析，宅基地政策研究领域尚未形成较大的核心作者群.

3.2.3 高校/机构分析 通过CiteSpace的Institution功能,可以得到宅基地政策研究的机构合作图谱(图3右).根据图谱可分析得出发文量前10的机构(表2).

表2 1981-2021年间我国宅基地政策研究发文量前10的高校/机构

图3 我国宅基地政策研究领域核心作者、高校机构合作关系

结合图3与表2可知，发文量前10的核心机构主要是公共管理学院、法学院、经济学院等，包括南京农业大学公共管理学院和新疆农业大学管理学院，河海大学公共管理学院、中国自然资源经济研究院和农业农村部农村经济研究中心等几个机构合作群.从发文量来看，研究机构多为高校，南京农业大学公共管理学院突出.从合作关系来看，各机构间合作较少，没有形成宅基地政策研究领域的较大的合作网络.

3.3宅基地政策研究热点与趋势分析

3.3.1 研究热点分析 经过1981-2021年样本文献关键词的剖析可以明晰全部进程的研究热点.本文分别从关键词共现和聚类两个方面对宅基地政策研究的主要关键词进行分析,并最终归纳宅基地政策领域研究热点，进而为掌握该领域的研究趋势奠定基础.通过选取“Keyword”节点，得到我国宅基地政策领域的关键词共现图谱(图4)，按照可视化信息，清算获得宅基地政策研究范畴的高频关键词分布表(表3).突现词(图5)、热点迁移时区图(图6)分别从不同角度辨析宅基地政策领域的新兴热门、年代分布及热点走向等.

高频关键词分布表中，宅基地、宅基地使用权、流转、宅基地退出和三权分置出现的频次最高，分别为1 341、907、523、401、358，中心性分别达到了0.42、0.34、0.26、0.16、0.22，成为宅基地制度改革中的关键节点，此外，用益物权、乡村振兴、宅基地管理、退出机制等受关注度也较高，是宅基地政策研究领域的热点.联系图6等相关内容，本文将宅基地政策研究热点分为三个阶段.

第一阶段，初步探索宅基地使用权流转和有偿使用.最先学术界对于宅基地流转是否应该放开存在不同的争议，形成了以禁止流转、限制流转和允许流转为主的三种不同的看法.认为禁止宅基地流转的学者，主要以宅基地的居住保障、政治、社会等功能为由，主张放开流转会损害农民权益、带来社会动荡[29，30].伴随城镇化程度的不断提高，不同于市场化的隐性流转现象接续发生，很多学者基于现行农民宅基地流转政策不合理等现实问题探讨研究放活宅基地使用权流转.吕晓等人[31]基于内容分析法分析了宅基地流转的政策演进；陈利根等人[32]研究了宅基地流转模式与路径.从总体上看，学界关于宅基地流转已形成共识，研究重点也从是否应该流转转向如何流转、采用何种模式流转转变，更有学者从微观层面探讨农户主体对于宅基地流转政策的认知、意愿及政策需求等.

第二阶段，逐步探索宅基地退出政策.宅基地废弃、闲置、低效利用加剧了耕地保护等压力的增大，催生了宅基地退出政策研究的涌现.诸多学者根据宅基地制度存在的问题，运用综合分析法、文献资料法在理论上探讨宅基地退出政策设计与实施效果，还有不少学者从农户微观层面展开实证调查，深入探讨退出政策认知、意愿及其影响机制[33，34].

第三阶段，宅基地“三权分置”改革新阶段.研究初期，学者们主要集中围绕宅基地“三权分置”的法理演绎、产权体系和权利边界等展开讨论，并关注到了所有权主体不清和部分权能缺失、资格权界定不完善、流转主体及范围有限等困境.目前，研究焦点主要落在政策的落地实现路径、改革风险的管控等.

图4 宅基地政策研究领域关键词共现图谱(阈值为 10)

表3 我国宅基地政策相关研究前10位高频关键词

3.3.2 研究趋势分析 热点词突现强度可以反映宅基地政策研究领域1981-2021年先进的、活跃的、具有代表性的热点话题.本文通过对宅基地政策研究领域的关键词突现分析，结合热点迁移时区图，较为客观地分析宅基地政策领域研究趋势.

本文通过对文献进行关键词突现检测,得到15个突现关键词(图5),体现了宅基地政策领域研究趋势的阶段性转变.由图5可知，1981-1990年，突现关键词为“使用权”，这一阶段的发文量少，研究进程缓慢，主要围绕农村出现的“建房热”问题，研究宅基地总量控制，从使用权着手，对宅基地政策的理论研究开始起步；1991-2012年，突现关键词为“用益物权”“使用权流转”等，主要基于宅基地无序扩张、浪费和闲置问题钻研宅基地使用权流转主体、限制等问题；2013年至今，突现关键词为“退出机制”“乡村振兴”“三权分置”等，为解决宅基地现存问题，平衡居住保障功能与财产功能，中央一号文件提出探索宅基地“三权分置”.客观准确地反映了宅基地改革每个阶段的转折点，总体上遵循宅基地政策研究发展进程.

基于上述关键词突现分析，结合热点迁移时区图(图6)对宅基地政策研究的内在联系及演化趋势进行探查可知，我国宅基地政策的研究趋势具体可归纳为：宅基地政策研究逐渐从宏观向微观过渡，研究的内容逐渐具体化；从农户私有到两权分离再到“三权分置”，逐步实现了农村宅基地完善的制度框架；宅基地政策研究从偏理论研究向试点改革为主转换，基于试点完善政策；宅基地政策研究趋向于向包括地理学、管理学、经济学、法学等多学科发展，亟待多学科、多观点的统一.研究趋势表现出从“宅基地利用管理”向“农村土地制度改革”转移，再向“宅基地制度改革”扩散，进而向“宅基地三权分置”过渡的趋势.基于已有宅基地改革实践，本文将未来我国宅基地政策研究的趋势具体梳理为以下三个方面.

1) 创新农村宅基地管理政策及政策落地落实.创设由中央政府指导的其下各级政府主管的宅基地管理机制[35]，有效发挥集体经济组织的主体作用；通过创设政府间纵向激励和横向竞争氛围[36]，使各级政府宅基地政策创新与落实的积极性得到进步；创设各级政府间的政策交流互助机制，落实宅基地政策创新.基层政府履行好监管职责，发挥集体经济组织的优势，提高农村宅基地改革效率，探索市场、政府与社会在乡村治理体系的平衡点[37].保障宅基地相关政策落到实处、见到实效，以严的纪律实的作风助力农村宅基地制度改革，推动乡村振兴，促进城乡融合发展.

2) 积极探索落实宅基地“三权分置”的详细路径.鼓励各地尤其是试点地区在流转主体、退出机制等方面大胆探索，适度赋予地方一定的改革自主权，选择适合本地实际的改革具体路径，并给全国性改革提供有益经验.实事求是、脚踏实地，深入探索完善宅地基所有、使用、收益和处分等的详细路径办法.例如放活宅基地使用权，建立宅基地退出补偿和流转定价机制，探索宅基地与集体经营性建设用地的具体区别机制，依法保障农民合法权益，提高宅基地制度改革的系统性、协调性和整体性[36].

3) 创设具有中国特色的“三权分置”实现形式.基于宅基地利用管理的现实需求、城乡融合发展的改革要求和农民财产收入的利益诉求，重新审视当下宅基地的权能体系、功能转型和利益配置，亟待通过宅基地三权分置政策创新与试点实践加以回应，形成一套崭新的宅基地改革成果，创新宅基地“三权分置”实现形式，建立一个依法取得、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范的具有中国特色的农村宅基地制度，推动我国特色制度优势转化为治理效能，实现扩权赋能、功能融合和利益均衡，达到宅基地资源+资产最优利用成效，从而将农村宅基地的土地情结转化为农民土地财产收益的获得感、幸福感和安全感.

图5 宅基地政策研究领域突现词信息

图6 宅基地政策研究热点迁移时区图

4 结 语

本文借助CiteSpace软件对1981-2021年中国知网数据库中关于宅基地政策研究的3 193篇文献进行知识图谱分析，从发文趋势、研究载体、主要研究力量、关键词共现、热点词突现，以及主题演化分析和发展趋势等方面展开研究，主要得出如下结论：1) 宅基地政策随宅基地制度改革演进应运而生，其发生过程是一个强制性变迁与诱致性变迁相结合的进程.演进特征主要有农民私有时期的催生制度渐进调适、两权分离时期的阻滞多元主体互动、三权分置时期的融入土地制度改革.2) 宅基地政策研究领域每年发文量基本保持平稳增长，涉及该领域研究的作者、机构呈增长趋势，但没有形成核心的合作群网络.3) 宅基地使用权流转、退出、“三权分置”改革是我国宅基地政策研究领域的核心热点问题.未来我国宅基地政策领域研究趋势主要集中于宅基地“三权分置”改革过程中的创新政策与落实、探索具体路径、创新实现形式三个方面，逐渐从核心内涵解析、权利体系配置等以理论创新为主向政策落实、具体路径、实现形式等实践创新为主过渡.

针对我国宅基地政策演进趋势及现存问题，提出以下建议：1) 强化预警体系，进一步开展宅基地“三权分置”改革政策的风险评估分析.通过对宅基地“三权分置”理论机制、实践模式的全面考察，探究改革政策风险的生成机理、传导路径等，寻求防范风险、提升改革绩效的政策路径.2) 加强政策联动，突破多主体、多部门的限制，构建“人-地-房-业”共生关系下的农村宅基地“三权分置”实现形式.3) 形成共治、共建、共享的宅基地政策新范式，助力实现多部门共同治理、多力量合作参与、多主体利益共享的新格局.