作为基本法执行机关的特别行政区行政长官

张 强

一、问题的提出

法律的生命在于实施，法律的权威在于执行。“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成了香港特别行政区的宪制基础，”“基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在香港特别行政区实行的制度和政策，是‘一国两制’方针的法律化、制度化。”(1)习近平：《习近平谈治国理政》(第二卷)，外文出版社2017年版，第436页。同理，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《澳门基本法》)也构成了澳门特别行政区的宪制基础，《澳门基本法》规定了在澳门特别行政区实行的制度和政策。因此，严格按照《宪法》和基本法办事是我国全面推进依法治国的重要内容，是全面准确贯彻“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治方针的制度进路，也是习近平法治思想在港澳基本法理论与实践中的创新与发展。

而如何确保港澳基本法得以全面准确执行就成为“一国两制”与特别行政区制度实践的核心问题。过往的研究多从特别行政区法院如何解释基本法、中央如何行使《宪法》和基本法所赋予的权力等角度进行讨论。例如，有学者从香港与澳门法院基于两部基本法所授予的基本法解释权论证其是否具有对本地法律符合基本法的审查权(2)董立坤、张淑钿：《香港特别行政区法院的违反基本法审查权》，载《法学研究》2010年第3期；胡锦光：《论香港基本法审查权及其界限》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第6期。，并基于香港法院20年来违基审查权的实践指出未来香港法院应当适度谨慎的理性选择；(3)姚国建：《违基审查20年：香港法院宪制功能的检视、省思与前瞻》，载《深圳大学学报(人文社会科学版)》2017年第1期。也有学者指出中央有责任积极行使基本法所规定的监督机制(4)夏正林、王胜坤：《中央对香港特别行政区监督权若干问题研究》，载《国家行政学院学报》2017年第3期。，甚至对未明确的权力，中央也可以依据主权和国家行为而行使。(5)宋小庄：《论“一国两制”下中央对香港特别行政区可以行使的权力——在法定职权和法律限制之间》，载《港澳研究》2019年第1期。但“一国两制”本身就意味着“一个国家内的多元法治生活”(6)韩大元：《论“一国两制”的文明观及其当代意义》，载《中国人民大学学报》2021年第3期。，故《香港基本法》与《澳门基本法》的全面准确执行，除了作为司法者的特别行政区法院因其功能实现与作为主权行使者的中央直接实现外，也有赖于特别行政区其他机关宪制责任的履行。(7)骆伟建：《论特别行政区实施基本法的宪制责任——以澳门特别行政区基本法实践为视角》，载《港澳研究》2019年第1期。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)第48条第2项明确规定行政长官的职权之一乃“负责执行本法”，《澳门基本法》第50条第2项亦明确规定行政长官行使“负责执行本法”的职权。除此之外，两部基本法并无规定其他执行基本法的机关。因此，基本法执行机关是特别行政区行政长官的重要宪制地位之一。

《法治中国建设规划(2020-2025年)》明确指出要“支持特别行政区行政长官和政府依法施政、积极作为”，这就需要对《香港基本法》与《澳门基本法》中有关行政长官的职权，特别是 “负责执行本法”的规范意义进一步言说。同时，在严格按照《宪法》和基本法办事的理论框架下，行政长官如何处理与特区其他机关的关系也需要明确。厘清这些问题，有助于特别行政区行政长官宪制功能的发挥与宪制责任的落实，有助于行政长官的依法施政与积极作为，也有助于为中央全面管治权的落实。

二、行政长官“执行本法”的规范确立

有学者指出，执行是将某项事项的内容具体付诸实施、予以实现，并可将其分为广义与狭义两种概念，前者是指与立法权、司法权相对，是执行法律的国家统治权，与行政权同义，后者则是技术性的落实。(8)王贵松：《国务院的宪法地位》，载《中外法学》2021年第1期。我国《宪法》在规定国家机关的执行地位时，通常也是从这两方面入手。比如《宪法》第85条规定国务院是“最高国家权力机关的执行机关”，负责执行全国人大及其常委会的法律和决议等，突出了国务院权力的合法性特征，是广义执行的体现；而《宪法》第37条第2款规定的逮捕由公安机关执行则是狭义的技术性落实。与《宪法》既有的国家机关执行地位不同的是，《香港基本法》与《澳门基本法》并没有规定特别行政区行政长官是某级国家权力机关的执行机关，并非单纯的行政权所表达的内容；同时行政长官也并非规定在“司法机关”章节中，不属于《宪法》关于司法机关“执行法律”的范围。如果单纯从文义上进行解释，那么行政长官将《香港基本法》与《澳门基本法》中的有关立法、司法等内容付诸实施又明显会与两部基本法所授予特别行政区其他机关的职权与职责相冲突。实际上，行政长官的职权是根据行政长官的地位确定的。(9)肖蔚云：《对未来香港特别行政区政治体制的探讨》，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》1989年第1期。所以理解行政长官“执行本法”的含义就需要对行政长官及其“执行”的规范进行历史溯源。

(一)作为特首的行政长官：基本法起草委员的共识

回归前，香港、澳门都以总督制的政治体制管治本地区。《英皇制诰》(Hong Kong Letters Patent)第2条规定，皇室授权并指令总督兼总司令行使在他职权范围内之一切权力。而香港总督自《英皇制诰》《皇室训令》(Royal Instructions)等宪制文件所获之权力涵盖立法、行政、人事任免等多个方面，行政局、立法局亦为总督的咨询机构。香港总督作为英皇在香港的代表，在香港具有至高无上的地位，人人都要遵从他的意愿，长久以来，香港都保持了以总督为核心的行政主导体制。(10)王凤超：《香港政制发展历程(1843-2015)》，生活·读书·新知三联书店2019年版，第9-10页。申言之，香港总督仅对英皇负责，其在香港的管治具有决定性的作用，并成为英国与香港之间的枢纽。无论是立法局首次引入非官守议员、首次引入华人议员，还是为了强力打击贪腐而成立的总督特派廉署专员公署，或是快速启动代议制改革，这些有关香港地区重大权力设定与制度变革的决定都是以总督为核心的体制所确立。同时，英国又保留了对总督的控制权，包括总督无权指挥驻港英军，英国政府如认为香港法律不当有权否决，英国保有了司法终审权等等。这样的总督制一方面强化了总督的绝对权力，另一方面强化了英国对殖民统治的绝对控制。(11)强世功：《中国香港：政治与文化的视野》，生活·读书·新知三联书店2014年版，第8-10页。总督制也为香港社会的发展提供了制度空间，同时确保了总督管治的效率。但从反面而言，总督的大权独揽与个人专断也可能造成对民意的漠视，引发居民的顾虑。(12)关志钢：《行政长官及其权力运作》，载《深圳大学学报(人文社会科学版)》1997年第1期。

根据1976年颁布的《澳门组织章程》，澳门地区的本身管理机构为总督及立法会，但只有总督是葡萄牙主权机构的代表，其对葡萄牙总统负责。立法会和总督行使立法权，总督同时行使执行权。尽管立法会对澳门总督有一定权力的制衡，然而总督实际上对立法会有更胜一筹的牵制，包括委任议员、否定立法会已经通过或他认为违法或违宪的法律，甚至可以向总统建议解散立法会。1990年《澳门组织章程》的修改进一步授予总督提请葡萄牙宪法法院审议立法会发出的任何规定有否违宪或违法、提出修改或取代本章程建议的权力。总督和立法会之间的平衡“系由协商、共识及给予各人‘面子’的普通倾向形成”“澳门总督向葡萄牙共和国总统负上政治责任的特别关系，而总统与立法会之间又没有如此关系。”(13)[葡]简能思：《政治学研究初阶》，冯文庄、黄显辉译，法务局、澳门大学法学院1997年版，第344-345页。所以，澳门总督发挥了对本地机关行为是否符合《葡萄牙共和国宪法》《澳门组织章程》等宪制性文件的监督功能，维护了葡萄牙主权机构所确立的法秩序。换言之，1976年后的澳门地区具有了地方自治权，总督则是维系葡萄牙中央和地方自治组织的纽带。

为了维护国家主权、安全与发展利益，保障香港、澳门的繁荣稳定，中国中央政府于上世纪八十年代提出以“一个国家，两种制度”的方式解决香港、澳门的历史遗留问题。邓小平同志在1984年6月会见香港工商界访京团时指出：“我国政府在一九九七年恢复行使对香港的主权后，香港现行的社会、经济制度不变，法律基本不变，生活方式不变，香港自由港的地位和国际贸易、金融中心的地位也不变，香港可以继续同其他国家和地区保持和发展经济关系。”(14)《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1993年版，第58页。因此特别行政区的高度自治与五十年不变是在中央与港澳充分互信，并能够实现“一国两制”根本宗旨的基础上确立的。(15)张强、骆伟建：《互信机制的构建：“一国两制”澳门实践的要旨》，载《澳门理工学报》2019年第4期。换言之，特别行政区的高度自治是有条件的。基本法起草委员肖蔚云教授指出，特别行政区政治体制的条文在起草时既要维护国家的统一和领土完整，又要体现高度自治，要有利于香港的经济繁荣和社会稳定，同时保留原有政治体制中的优点。(16)肖蔚云：《对未来香港特别行政区政治体制的探讨》，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》1989年第1期。一方面，作为享有高度自治权的特别行政区需要和中央人民政府具有直接的联系，这就决定了需要有人代表特别行政区来进行，这个职位就是特别行政区的首长；(17)肖蔚云主编：《一国两制与澳门特别行政区基本法》，北京大学出版社1993年版，第154页。另一方面，原有的国际金融中心、世界贸易中心、航运中心等地位意味着香港是一座经济都市，那么为了保持繁荣稳定就决定了香港必须有稳定的政策和高效的决策，必须由特别行政区具有凌驾地位的首长领导的政府来维系。(18)许崇德：《略论香港特别行政区的政治制度》，载《中国人民大学学报》1997年第6期。所以，特别行政区首长作为“一国两制”理论与实践的核心宪制机关成为《香港基本法》起草时的焦点。

与最终通过的《香港基本法》第43条相比(19)《香港基本法》第43条：“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。”，第一稿至第四稿有关行政长官条文的最大差别是缺少了“代表香港特别行政区”的规范。当时的起草委员与社会的主要争论包括行政长官的名称与负责的对象，例如有人建议将行政长官改为“最高领导”或“最高行政长官”，有人则建议在首长前加“最高”二字，也有人认为可以继续使用《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》(以下简称《中英联合声明》)中所提到的行政长官；有人认为“负责”的概念较为模糊，特别是如何既对具体的中央人民政府负责，又对抽象的特别行政区负责。(20)李浩然主编：《香港基本法起草过程概览(中册)》，三联书店(香港)有限公司2012年版，第387-389页。

这些问题归根结底是对行政长官的法律地位如何描述的争论。但同时可以看出，香港基本法起草委员对此形成的基本共识：第一，行政长官是香港特别行政区的最高地方长官，不只负责本地区的政府管理，不同于我国的省长、自治区主席和直辖市市长；第二，行政长官需要对中央人民政府负责，需要承担相应的义务与职责。(21)王叔文主编：《香港特别行政区基本法导论》，中共中央党校出版社1990年版，第180-181页。最终，基本法起草委员决定继续使用行政长官这一概念，因为其能够更好地显示出特别行政区的特点，区别于省、自治区、直辖市以及回归前的体制，同时也由于中国政府在《中英联合声明》附件一中的使用而被广泛接受。(22)肖蔚云：《行政长官制是单一制下新的澳门特别行政区地方政权形式》，载《中国法学》2017年第4期。并且使用“行政长官”，是在发挥了原总督制的高效、负责的优势外，也在后文中加入了若干制约的机制，例如拒签法案的限制、解散立法会的限制、被立法会弹劾的可能等等，以此防范行政长官的独裁，避免了总督制可能存在的个人专权与漠视民意。(23)王叔文主编：《香港特别行政区基本法导论》，中共中央党校出版社1990年版，第181-182页。

此外，为了对特别行政区首长的概念进一步说明，第五稿至第九稿中对行政长官加入了本属于行政长官职权的“代表香港特别行政区”的法律地位。(24)李浩然主编：《香港基本法起草过程概览(中册)》，三联书店(香港)有限公司2012年版，第389-393页。意即行政长官是凌驾于特别行政区其他机关的宪制机关，是中央与特别行政区关系的连接点，并且避免了政出多门，确保了中央对特别行政区实行管治。(25)骆伟建、江华、赵英杰：《澳门特别行政区基本法解析：立法背景和立法原意的探究》，社会科学文献出版社2020年版，第138页。作为特别行政区首长的行政长官能够代表整个特别行政区，成为基本法起草委员们的宪制共识：一方面，代表特别行政区对中央政府负责，行政长官成为关键纽带；另一方面，也代表特别行政区的整体利益以行使职权。也正是因为《香港基本法》起草时取得的共识，《澳门基本法》在起草该条文时，并没有什么争议，起草委员们普遍接受了香港的经验。(26)《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会政治体制专题小组工作报告(第五次全体会议)》，载全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编：《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，中国民主法制出版社2011年版，第82页。

(二)执行本法：基本法的监督机制

而如何理解“执行本法”，基本法的起草者们也给予了相应的答案。第一，行政长官执行基本法的内容涉及整部法律。《香港基本法》在起草有关行政长官职权的第一稿时就在第3项中明确了“负责执行本法”，并且起草委员们并未就此职权产生争议，而大多数争议主要集中在行政长官是否能够拒绝签署立法会通过的法律、是否能够解散立法会、如何提名主要官员等等。(27)李浩然主编：《香港基本法起草过程概览(中册)》，三联书店(香港)有限公司2012年版，第482-503页。那么可以推论基本法起草委员们对此条款具有相当的共识。但执行一词本身可能是不明确的。实际上，曾经也有基本法起草委员主张应加入一项，即“在按照本法规定执行职务时所必要的而合理的其他权力”，或者加入“行使本法规定的其他权力”，从而明确执行本法可能涉及的职权范围，但最终该项建议未被采纳。(28)李浩然主编：《香港基本法起草过程概览(中册)》，三联书店(香港)有限公司2012年版，第493页。因为“执行本法”所包含的内容是较广的，已经可以涵盖基本法中所赋予行政长官的各项职权和责任。例如，在第一稿至第四稿时，行政长官的职权中都罗列了有关“经中央同意可解散立法机关”的内容，起草委员们在第五稿时已将其删除，并单独设置在了第50条中，理由是单独设置可以促使行政长官不会轻率解散立法机关，能够和立法机关进行协商。(29)李浩然主编：《香港基本法起草过程概览(中册)》，三联书店(香港)有限公司2012年版，第493页。所以，从行政长官执行本法的范围而言，其不仅包括了《香港基本法》第48条中的有关内容，也包括了基本法其他条文，还包括了基本法的附件一、附件二及附件三所涉及的全国性法律中行政长官职权的内容。

第二，关于行政长官执行基本法的对象也应当是多重的，而非单一的。执行本法有两层含义：其一，是行政长官自己必须遵守基本法，严格按照基本法的规定行使职权；其二，是行政长官负有保证基本法在香港特别行政区实施的责任，行政长官的其他职权都与“执行本法”密切相连，甚至从其派生。(30)王叔文主编：《香港特别行政区基本法导论》，中共中央党校出版社1990年版，第187-188页。故执行基本法并非要求行政长官对于特别行政区所有的公权力都予以行使，即使作为特别行政区首长，行政长官也没有相应的法律授权。这里的执行是指行政长官在依法行使权力的基础上，负有监督基本法中其他主体按照基本法行使职权的职责。如同最高国家权力机关的监督，行政长官对特别行政区其他政权机关的监督也不应当减损被监督者依据基本法所享有职权的完整性与独立性。(31)黄明涛：《“最高国家权力机关”的权力边界》，载《中国法学》2019年第1期。

例如，《香港基本法》第158条有关基本法解释的条文在起草时也面临极大的纷争。第一稿中明确了全国人大常委会对基本法的解释权，同时授权香港法院在审理案件时可以对自治范围内的条款进行解释。尽管起草委员们原则上认同全国人大常委会拥有基本法的解释权，但是社会中和部分起草委员仍担心全国人大常委会的解释权会影响香港未来的司法独立和终审权，亦担心动摇普通法的法律传统。然而，也有起草委员指出，如果完全由香港法院进行解释，那么可能会出现香港法院的错误审判，导致国家利益严重受损，故有必要保留补救的手段。因此在第四稿中，一方面明确了全国人大常委会的基本法解释权，另一方面授权香港法院进行解释，但提出了涉及国防、外交及其他由中央管理的事务的条款，香港法院在作出终局判决前，应提请全国人大常委会解释的内容。(32)李浩然主编：《香港基本法起草过程概览(下册)》，三联书店(香港)有限公司2012年版，第1178-1209页。1988年，基本法起草委员在对一些社会问题进行回应时指出，基本法的解释办法是参考欧洲共同体的做法，即解释和终审权不在同一个机构，成员国法院遇到需要共同体解释的问题，由共同体法院解释，成员国法院没有任何权力解释共同体法律，然后成员国法院再根据解释作出判决。(33)李浩然主编：《香港基本法起草过程概览(下册)》，三联书店(香港)有限公司2012年版，第1194页。“为了使香港法院提请全国人大常委会解释基本法不致太多太滥”，1989年1月中央与香港特别行政区关系专题小组也对本条款再次修改，明确必须是该条款的解释影响到案件的判决，且必须由终审法院提出。(34)李浩然主编：《香港基本法起草过程概览(下册)》，三联书店(香港)有限公司2012年版，第1203页。这些修改不断完善了香港法院依法审判的职权，充分信任了香港法院对基本法的解释能力与提请解释的意愿，但也同时规定了特区终审法院在一定条件下应当提请的宪制责任。

在《澳门基本法》起草时，起草委员们对行政长官执行本法也有相应的讨论，提出行政长官与立法会出现分歧时，可能是因为违反了基本法，因此在这种情况下行政长官是否可以提请全国人大常委会解释基本法，避免出现行政长官解散立法会或被迫签署立法会再次通过的原案的情况。但最终起草委员们认为行政长官执行基本法就包括了如有需要可以提请全国人大常委会解释基本法，所以不必再规定行政长官提请释法的内容。(35)骆伟建、江华、赵英杰：《澳门特别行政区基本法解析：立法背景和立法原意的探究》，社会科学文献出版社2020年版，第148-149页。

第三，行政长官执行基本法所侧重的身份不是行政机关的首长，而是特别行政区的首长。行政长官具有行政机关首长与特别行政区首长的双重身份。如果单纯以行政机关的首长身份去理解执行基本法，即按照法律的规定行使基本法所授予的本身职权，那么其他机关一样也需要执行基本法，否则无法想象由于两部基本法中没有规定行政机关、立法机关、司法机关执行基本法的职权而导致这些机关忽视基本法、不遵守基本法的情形。当行政长官执行基本法所侧重的身份是特别行政区首长，那么这也表明行政长官是中央授权履行基本法监督职能的宪制机关。在《香港基本法》起草时，陈弘毅教授就指出中央监督特区政府，使其立法、行政及司法活动不超越其自治范围的目的本身是合理的，但这些条文如果过于广泛，那么将导致中央干预特区内部自治事务。(36)陈弘毅：《香港法律与香港政治》，香港广角镜出版社有限公司1990年版，第40-41页。因此当行政长官作为基本法的监督机关，确保特别行政区的立法、行政及司法活动不超越自治范围，就极大地缓解了中央与特别行政区之间可能的张力，在确保国家主权、安全与发展利益的基础上实现了特别行政区的高度自治。所以理解执行基本法就需要理解行政长官是基本法的监督机关。

三、行政长官执行基本法的逻辑与功能

(一)行政长官通过执行基本法实施基本法监督

宪法实施是一个较为复杂的概念，如果从不同的角度分析，那么可能存在不同的子概念，如宪法适用、宪法执行、宪法监督等等。(37)上官丕亮：《宪法文本中的“宪法实施”及其相关概念辨析》，载《国家检察官学院学报》2012年第1期。作为宪制性法律的《香港基本法》与《澳门基本法》，也会同样存在不同的下位概念。而《香港基本法》与《澳门基本法》在文本中使用的是执行基本法。正如上文所述，执行基本法的重点在于监督其他机关是否按照基本法行使权力。从这一点上而言，执行基本法的概念等同于基本法监督的概念。换言之，行政长官需要直接根据基本法来处理“违基纠纷”。

为何要行政长官履行基本法监督的重要职权？第一，全国人大及其常委会具有确保基本法实施的职权与职责，这是基于主权与全面管治权的国家结构而生成的，体现在《宪法》与两部基本法有关设立特别行政区、决定特别行政区制度、解释与修改基本法等条文中。全国人大及其常委会可以通过上述职权确保特别行政区公权力机关遵守基本法。但在授予特别行政区高度自治权后，中央对特别行政区自治范围内的事务不干预。(38)韩大元：《〈宪法〉第31条“特别行政区”一词由来及其规范内涵》，载《华东政法大学学报》2020年第5期。申言之，中央较少直接参与香港、澳门日常性、本地事务的基本法监督工作，香港、澳门本地区也应当有基本法的监督机关。

第二，特别行政区本地的基本法监督工作的分配，源于中央的直接授权。《香港基本法》第43条第2款明确规定：“香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责”。《澳门基本法》第45条第2款也作了一致的规定。双重负责一方面是指行政长官对整个中央国家机关所代表的国家主权负责，并通常授权国务院履行治理任务，另一方面则是对特别行政区的整体利益进行维护，从根本上而言，二者的负责应当是统一的。(39)张强：《特别行政区行政长官双重负责关系的功能结构与实践图景》，载《统一战线学研究》2020年第5期。因为全国人民代表大会是为了维护国家的统一和领土完整、保持香港、澳门的繁荣稳定，才依据《宪法》第31条、第62条等设立了特别行政区、确立了特别行政区的制度。特别行政区制度建基于中国恢复对香港、澳门行使主权、中央对香港、澳门具有全面管治权的前提，遵循着“一国两制 ”“港人治港 ”“澳人治澳”、高度自治的基本原则，所以于中央、于特别行政区都应当是“必要”的。行政长官作为中央与特别行政区的纽带，应明确基本法原意、国家利益与特别行政区根本利益的结合点，也被中央授予唯一“代表特别行政区”的宪制地位。最终行政长官成为总揽特别行政区全局的超然机关，具有基本法监督的职权。

第三，从功能适当的原则出发，也可以认识到行政长官所具有的基本法监督职权是执行基本法的合理解释。因为功能适当的原则要求国家职能应配置给在组织、结构、程序、人员上具有优势，且最有可能做出最优决定的机关，其目的是谋求国家权力的适度和节制。(40)[德] Klaus Schlaich、Stefan Korioth：《联邦宪法法院：地位、程序、裁判》，吴信华译，元照出版有限公司2017年版，第458-461页。根据两部基本法，特别行政区立法会作为立法机关，主要承担立法权、批准权、监督权、弹劾权等职权，并与特别行政区政府处于平等地位，不存在产生与被产生的权力来源关系。同时，立法会组成人数众多且组成方式多元，很难迅速就一问题形成一致意见。因此，尽管立法会代表了特别行政区部分的民意，但由于其法律职权、法律地位与构成方式的原因，立法会很难对基本法监督做出具有效率性、正确性与权威性的结论，甚至部分立法会议员可能反对《宪法》与基本法所确立的特别行政区宪制秩序，这种行为本身就需要得以适度监督，难以自体实现。(41)姚国建、谈文栋：《作为宪法性义务的政治效忠——以香港立法会议员宣誓事件为视角》，载《国家行政学院学报》2017年第4期。同理，特别行政区司法机关根据基本法主要承担司法权。虽然司法机关在香港、澳门都具有一定的权威性，但是由于司法机关的被动型特征，司法机关难以对非诉讼方式产生的违反基本法纠纷进行解决。且司法机关组成人员不同的意见难以代表特别行政区，无法既对中央政府负责，又对特别行政区负责，所以司法机关本身可能因为法官个人理念等原因产生过于激进、保守或者摇摆的取态(42)曹旭东：《香港特区终审法院基本法审查的司法哲学(1997-2017)》，载《法学评论》2020年第3期。，不利于司法权力的节制和基本法权威的实现。行政长官则不同于行政机关、立法机关、司法机关，其是特别行政区的首长，在法律地位上处于整个特别行政区政治体制的最高位。(43)许崇德：《香港特别行政区行政长官的法律地位》，载《法学杂志》1997年第4期。在决定做出程序上，因为行政长官具有首长负责制的特点，所以具有主动、高效的特征，能够及时发挥基本法监督的效果。在特区三维立体的权力架构中，行政长官受到了主权者意志的制约以及特区本地层面的影响(44)张龑、叶一舟：《从“executive”一词看香港行政长官的法律地位》，载《港澳研究》2016年第2期。，这也能够确保行政长官在基本法监督的过程中取态的平和与可接受，从而成为最优的决定，因此行政长官是实现基本法监督最适当的机关。例如，《香港基本法》第158条明确规定了终审法院在特定条件下应提请全国人大常委会解释基本法的宪制责任。在吴嘉玲等一系列的涉居留权案件中，香港特别行政区存在是否要提请释法的重大争议。当法院作出可能违背基本法的解释时，司法机关已不可能自我修正，立法机关也难以迅速有效予以监督，只有行政长官可以基于特别行政区首长的身份，对此行为做出最优决定，通过提请中央释法予以保障。

(二)中央监督权与行政长官执行基本法的关系

中央依据《宪法》授予特别行政区高度自治权。但由于高度自治权的地方性、授权性与有限性特征,决定了特别行政区必须受中央监督的关系。而行政长官是中央通过《香港基本法》与《澳门基本法》授权的基本法执行机关，发挥着基本法监督的功能。所以有必要对中央监督权与行政长官基本法监督权之间的若干区别与联系进行说明。

对于二者的区别，一方面需要指出的是依据不同。中央监督权针对的是高度自治权，所依据的是中央主权者的身份以及《宪法》与《香港基本法》《澳门基本法》的规范依据。而行政长官执行基本法则是立足于基本法对特别行政区宪制机关责任的要求，并承担起特别行政区首长对中央人民政府与对特别行政区负责的地位而进行监督。因此，中央监督权的依据更广，其可以直接依据《宪法》与主权者身份对《香港基本法》《澳门基本法》中没有明确规范的事宜进行治理。比如《香港基本法》第23条规定了香港特别行政区应自行立法禁止七类危害国家安全的行为，但没有规定香港特别行政区如若未履行将如何处理的结果。中央可以基于其主权者的身份对授予特别行政区的国家安全立法权及其运行情况进行动态监督。(45)刘志刚：《〈香港特别行政区维护国家安全法〉的法理逻辑及其展开》，载《政治与法律》2021年第6期。因此，全国人大依据《宪法》作出了授权全国人大常委会制定《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称《香港国安法》)并通过列入附件三在香港公布实施的决定，全国人大常委会据此通过了该法。“决定+修法”的立法方式实际上就是对香港特别行政区维护国家安全宪制责任的补足。行政长官则是在本地区通过提出法案、制约立法会、签署法案乃至提请中央解释等基本法中存在的方式进行监督，无法跳脱基本法而寻求其他依据。

另一方面，二者的监督原则不同。中央监督权的范围具有全面性，但在与特别行政区高度自治权有机统一的过程中，其权力行使应当符合谦抑主义的政治哲学。意即特别行政区尊重中央宪制机关，中央宪制机关在确有必要的情形下行使权力解决宪制纠纷。(46)朱世海：《谦抑主义：指引香港基本法中多重权力关系处理的政治哲学》，载《澳门法学》2020年第1期。行政长官执行基本法是双重负责的制度要求，而行政长官对中央政府负责是中央监督权得以落实的制度保障。(47)焦洪昌、王柳：《行政长官对中央人民政府负责制度：宪制基础与制度完善》，载《行政管理改革》2020年第7期。换言之，当中央秉持谦抑主义哲学处理与特别行政区关系时，行政长官就需要成为中央授权下日常性的基本法监督机关。在没有超越本地管辖能力、没有跨域统一的必要或统一管理能够带来更大收益、仅可取决于本地民意的情形下(48)于文豪：《地方政府双重负责的宪法内涵》，载《中国法学》2021年第3期。，行政长官通过执行基本法进行监督，能够实现权力的差序格局，有利于行政长官双重负责的统一。例如，澳门本地关于非政权性市政机构的设置产生较大争议，包括是否设立、人员如何组成等问题涉及《澳门基本法》第95条、第96条以及附件一的解释。为了落实宪制责任，解决基本法纠纷，行政长官开展了公众咨询，又于2018年向立法会提交了《设立市政署》法案并获通过，该法规定市政署并非政权性的政府机关，其成员也并非选举产生，而是接受政府委托、提供服务的法定机构。(49)江华、庄真真：《澳门非政权性市政机构的设立及其争议》，载《澳门理工学报》2021年第2期。据此，有关非政权性市政机构的基本法纠纷在特别行政区内部进行了解决，反映了澳门本地的管辖能力，也有助于行政长官双重负责关系的统一。

二者联系的关键在于方法论的一致性。限制政府权力、保护与政府相对抗的权利是典型的消极宪制主义，也是诸多西方法官、律师等群体所持的观点。(50)[美]索蒂里奥斯·巴伯、[美]詹姆斯·弗莱明：《宪法解释的基本问题》，徐爽、宦盛奎译，北京大学出版社2016年版，第48页。但中央与行政长官采取的方法论是积极宪制主义，强调的是缔造有力有为的政府。因为软弱无力无非是管理不善的另一种说法，而管理不善的政府实践上就是坏政府；只有统一、稳定、有充分的法律支持以及足够的权力，政府才能够强而有力。(51)[美]汉密尔顿、[美]杰伊、[美]麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆2015年版，第421-429页。两部基本法在序言第二自然段都明确指出设立特别行政区的目的是“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定(有利于澳门的社会稳定和经济发展)”，因此“一国两制”绝非构建一个无为体制，而是通过特别行政区的设立全面提升其经济社会发展水平，并促进国家整体的进步。这也意味着中央与行政长官在行使权力的过程中要把握根本宗旨所形成的公共的善。

德沃金在一个思想实验中指出，假如一位父亲对孩子说不要不公正地对待别人，这表明父亲不想鼓励孩子有那种行为，但不代表父亲的“本意”仅限于这些例子，因为父亲希望孩子能够将教导用于父亲没有想到的情况中去，并且也乐于承认自己可能认为的某些公平行为实际上是不公平的。(52)[美] 罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，上海三联书店2008年版，第184-185页。故重点在于公正这种美德本身，而非自身举例的权威性。《宪法》或宪制性法律本身不是详尽的行为准则，特别是基本法在起草时遵循的是宜粗不宜细的立法原则。(53)邓小平：《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1993年版，第220页。所以基本法需要解释，且这种解释需要与道德哲学融合，不断自省，设法兑现其所宣称的声明。(54)[美]索蒂里奥斯·巴伯、[美]詹姆斯·弗莱明：《宪法解释的基本问题》，徐爽、宦盛奎译，北京大学出版社2016年版，第213-230页。中央对特别行政区高度自治权行使监督权并未规定在《宪法》或基本法条文中，但这种监督是中央全面管治权所应包含的内容，是中国单一制国家结构形式与实现国家统一目标指引的方向。同理，行政长官执行基本法是文本规范，但如何界定执行的概念，不能局限于执行的文义本身，而是需要在明确行政长官地位与目的的情形下解释。中央与行政长官对基本法的监督就是在遵循宪制秩序与立法原意的基础上形成的权力格局，而行政长官执行基本法的监督是对中央负责的一种体现，并作为中央监督权的前置条件而予以设置，发挥着“缓冲器”“筛选器”的功能，成为中央全面管治权与特别行政区高度自治权有机统一的宪制机关。

(三)行政长官执行基本法与特区政治体制的关系

政治体制是特别行政区制度的核心内容，但特别行政区政治体制究竟为何是“一国两制”实践二十余年来一直争论不休的话题。特别是在理解行政长官执行基本法的职权时，更离不开与政治体制的联系。如果特别行政区的政治体制是所谓的“三权分立”，那么行政长官就是行政机关的首长，是特别行政区权力运作体系中的一支。与此情景下，行政长官执行基本法就缺乏正当性依据，无法承担监督特别行政区其他机关履行职责的重要宪制功能，基本法的这一规定也就沦为多余的内容。然而，之所以说特别行政区的政治体制不是所谓的“三权分立”，主要包含了以下三点原因。

第一，因为特别行政区高度自治权来源于中央授权，授权与分权概念不同，如果三权分立有分权的意味，那么便与授权的概念难以相容；但基本法中对每一机关都各自规定了不同的职权，机关之间相对独立，可以说基本法规定了权力分置的原则。(55)罗沛然、陈弘毅：《香港特别行政区判例法中的权力分置原则》，载《浙江社会科学》2020年第10期。申言之，特别行政区的高度自治权无法脱离中央而独立存在，特别行政区不可能仅仅包含行政管理权、立法权与司法权三种权力。过往在提及政治体制时，常常将特别行政区高度自治权的部分与特别行政区和中央的部分分别论述，比如行政和立法互相制约、互相配合，且重在配合，行政要对立法负责；中央必须参与并决定政治体制的发展。但这可能让部分人士割裂看待二者之间的关系，只关注到中央对特区权力的调整或者特区内部行政、立法与司法的关系，忽视了中央与特别行政区之间的日常权力运作模型。2020年9月7日，香港中联办发言人指出：“香港特别行政区的政治体制是‘行政主导’，而非‘三权分立’”“可概括为三权分置、行政主导、司法独立、行政长官代表特别行政区向中央总负责”。(56)《香港中联办发言人：香港特别行政区行政主导的政治体制由其宪制地位所决定》，载《人民日报(海外版)》2020年9月8日，第4版。这一论述是在既有的通说基础上的进一步完善。其进步意义就在于通过行政长官对中央总负责的描述，强化了行政长官特别行政区首长的宪制地位，将特别行政区政治体制的权力来源与权力互动方式进行了精准概括。因此，单纯用行政主导对特别行政区政治体制进行的描述是不全面的。责任是现代政府机制的核心，明确特别行政区对中央的责任关系是政治体制的关键内容。(57)蔡定剑：《民主责任政府——1997年7月1日后的香港政制》，载《法学家》1997年第5期。行政长官执行基本法予以监督便是对中央政府负责的制度体现。

第二，因为特别行政区内部的政治权力虽有分配，但并不是三足鼎立的，而是存在主导性优势地位的权力。由于政府经济职能的转变和强化、国际安全结构的变化、科技进步与社会生活的加速等原因，行政权膨胀成为本世纪以来各国政治发展的特征。(58)许崇德、王振民：《由“议会主导”到“行政主导”——评当代宪法发展的一个趋势》，载《清华大学学报(哲学社会科学版)》1997年第3期。新生的特别行政区也不可避免这一潮流，行政长官领导的特区政府在政治权力架构中也占据了更为主导性的优势地位。同时，为了良好规范行政权，两部基本法中还规定了立法权、司法权如何对行政权进行制约的内容。(59)王禹：《港澳政治体制中行政、立法与司法既互相配合又互相制约原则的探讨》，载《政治与法律》2018年第8期。但基本法所强调的政治体制的特征是行政机关和立法机关之间既互相制衡又互相配合，并非立法机关和行政长官之间互相制衡又互相配合，行政长官是有实权，同时受到制约。(60)姬鹏飞：《关于中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)及其有关文件的说明(1990)》，载国务院港澳事务办公室，http：//www.hmo.gov.cn/zcfgnew/jbf/201711/t201711141050.html；《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会政治体制专题小组工作报告(第四次全体会议)》，载全国人大常委会澳门基本法委员会办公室编：《中华人民共和国澳门特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，中国民主法制出版社2011年版，第57页。所以不能以特别行政区政治体制中行政机关受到的制衡去否定行政长官执行基本法的权威，行政长官和立法会并没有形成平衡的关系，其只是在权力行使的过程中受到一定的制约影响。行政主导一方面是在强调行政权与立法权相比，占据优势地位，另一方面则跳脱出单一的行政权，强调作为特别行政区首长的行政长官对特区事务的主导权力与责任。换言之，此时的行政主导只是借助了行政长官的行政二字而已。

第三，因为孟德斯鸠式的分权体制本身存在诸多问题，对此体制的变革成为发展趋势。分权是现代法政所遵循的基本原则，因为只有分权才能服务于人民自治的大业，确保法院和官僚机构能够以相对中立的方式适用法律，同时也能够对公民的基本权利进行保护，避免成为专制的工具。(61)[美]布鲁斯·阿克曼：《别了，孟德斯鸠：新分权的理论与实践》，聂鑫译，中国政法大学出版社2016年版，第8页。但以孟德斯鸠分权体制为蓝本的美国总统制可能存在的权力僵局、个人崇拜、文官机构的高度政治化等严重问题，并成为“出口”其他国家的最危险物品，造成拉丁美洲等国家经常发生宪法崩溃的局面。(62)[美]布鲁斯·阿克曼：《别了，孟德斯鸠：新分权的理论与实践》，聂鑫译，中国政法大学出版社2016年版，第13-42页。阿克曼遂提出了寻求让一些与众不同的机构免于议会直接控制的模式，如反对对称式的两院制，企图找回人民，并通过设置一些并非传统三权中的任何一个分支去解决权力滥用、公民权利保障等问题。(63)[美]布鲁斯·阿克曼：《别了，孟德斯鸠：新分权的理论与实践》，聂鑫译，中国政法大学出版社2016年版，第131-145页。因此特别行政区的政治体制也不应朝向传统的三权分立模式发展。反而两部基本法、全国人大及其常委会的决定与立法中存在对孟德斯鸠式分权模式的巨大改变。比如，《香港基本法》第57条、《澳门基本法》第59条都设立了对行政长官负责的廉政公署，其本身并非行政机关、立法机关或司法机关，而是一种独立的廉政分支；又如，行政机关与立法机关并非完全对立，《香港基本法》第54条、第55条设立了行政会议，《澳门基本法》第56条、第57条设立了行政会，它们意在调和行政权与立法权之间可能存在的紧张关系，统筹协助行政长官决策，避免出现权力对称的僵局；再如，2021年全国人大常委会对《香港基本法》的附件一、附件二进行了修订，主要体现在选举委员会人数的扩大、界别的扩展，同时通过恢复选举委员会选举部分议员、增加选举委员会参与提名立法会议员的方式完善选举委员会功能，从而找回了“人民”，防止部分人士利用公众塞入特殊利益所引发的政治灾难。此外，尚需完善的即是基本法监督制度，行政长官则成为这个制度的核心机关。如果最高行政长官仅是一个行政管理者、一个议会的代理人，那么“最好的程序似乎是让议会来挑选最高行政长官”。(64)[美]丹尼斯·C·穆勒：《宪制民主》，陆符嘉译，译林出版社2017年版，第362页。但行政长官并非由议会产生，说明行政长官远不止是一个行政管理者。当下的宪制发展趋势亦要求行政长官承担起通过执行基本法实现基本法监督的功能。

因此特别行政区政治体制的关键是行政长官对中央政府总负责，而非所谓的“三权分立”。行政机关对立法机关的有限度负责、立法机关对行政机关的制衡并未否定行政长官对中央政府总负责。因为行政机关、立法机关与行政长官的法律定位并不一致，立法机关对行政长官的制约实际上是中央授权下的权力运作方式。换言之，立法机关的监督与制约并不是因为立法机关产生了行政长官而具有了正当性，只是因为中央需要避免行政长官在行使高度自治权时的权力滥用而授予立法机关的部分权力，实际上是中央监督权的一种地方化体现。行政长官仍然需要通过对基本法的执行确保对中央政府的总负责。

四、行政长官执行基本法的模式塑造

(一)领导式执行

两部基本法对香港、澳门特别行政区政权机关的地位、职权与组成都进行了分别的规定。行政长官在执行基本法的过程中也应当根据不同机关的不同情形分类进行监督，确保基本法所确立的特别行政区制度的实现。其中，行政长官针对其能够直接领导的部门与事务，可以开展领导式的执行。领导式执行关注的核心要素是人、财、事，并对思想进行统一。(65)郑毅：《论宪法上的“中央的统一领导”》，载《法学家》2021年第2期。其主要体现在行政长官对行政机关等职权行使的监督方面。

在人的要素方面，行政长官发挥对公职人员的任免监督功能。根据《香港基本法》第48条第5项、第7项，行政长官对主要官员具有提名权和建议免除权、对公职人员有任免权。《澳门基本法》第50条第6项、第11项也作了类似规定。除此之外，《香港国安法》第13条规定了行政长官对维护国家安全委员会秘书长的提名权，第16条、第18条规定了行政长官对警务处维护国家安全部门负责人、律政司国家安全犯罪案件检控部门负责人的任命权。澳门特别行政区第22/2018号行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》第4条、第6条也规定了行政长官委任委员与秘书的内容。故行政长官对公职人员的人事监督具有合法性依据，行政长官需要据此对公职人员是否依法履行职权进行合法性与合理性的判断。2020年以来，香港行政长官已要求全体公务员宣誓或签署声明拥护基本法及效忠特区，少数拒绝签署声明的公务员则被视为不适宜继续任职，被终止聘用。除此之外，行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员、区议员的宣誓效忠制度也已建立实施。(66)《国务院港澳办发言人：为香港特别行政区公务员完成宣誓点赞》，载国务院港澳事务办公室，https://www.hmo.gov.cn/xwzx/xwfb/xwfb_child/202105/t20210516_22622.html ，2021年12月1日访问。然而，行政长官对人事工作的领导方式、规则的法治化仍然是未来执行基本法需要探索的内容。因为除了静态的宣誓效忠外，行政长官还需对公职人员动态的履职、誓言的守护进行监督，确保人事领导的常态化，将不依照基本法履职的人员及时免职，从而形成强有力的管治队伍，维护基本法的权威与效力。

在财的要素方面，行政长官发挥对财政金融政策调控的功能。根据《香港基本法》第48条第3项、第10项，第62条第1项、第4项，第110条第2款等，行政长官具有签署财政预算案、领导特区政府提出财政收入或支出的动议、自行制定货币金融政策、管理和支配外汇基金等诸多职权。《澳门基本法》第50条第3项、第14项等也作了类似规定。这意味着行政长官对特别行政区财政产生重要的决定性影响力。(67)梁维特：《澳门特色的预算权分配模式》，载《时代法学》2021年第2期。同时，如何落实保障货物、无形财产和资本的流动自由，如何落实鼓励各项投资、技术进步与开发新兴产业等基本法条文，这些也都依赖于行政长官对特区政府财政金融政策的领导。在粤港澳大湾区和港澳融入国家发展大局的背景下，行政长官必须承担起领导式执行的重任，通过对鼓励政策的调整，加强对基本法的有关内容的监督与实现。(68)董皞、张强：《推进粤港澳大湾区建设的法律制度供给》，载《法学评论》2021年第5期。

在事的要素方面，行政长官发挥对政府政策领导制定的功能。《香港基本法》与《澳门基本法》对特区政府能够自行制定政策的内容进行了广泛的授权，包括教育、科学、文化、体育、劳工等多个方面。行政长官基于对特区政府的领导，实际上掌握着对相关政府政策制定的决定性权力。高度自治的特别行政区也需要行政长官发挥主动性与积极性。但只有中央认可并促进的地方主动性内容才是《宪法》第3条第4款所保护的对象，其判断基准在于是否遵循中央的统一领导。(69)郑毅：《论中央与地方关系中的“积极性”与“主动性”原则——基于我国〈宪法〉第3条第4款的考察》，载《政治与法律》2019年第3期。换言之，在《宪法》与基本法共同构成特别行政区宪制基础的框架下，行政长官领导特区政府因地制宜制定的政策也必须在遵循中央的统一领导下进行。例如，特别行政区有权自行制定有关教育的发展和改进的政策，包括教育体制和管理等内容，这意味着香港、澳门可以根据自身实际情况发展本地教育。但行政长官仍然需要对特区教育政策进行基本法的监督，一方面要从消极意义上确保教育内容和教育方式不抵触基本法，特别是对于国家统一与领土完整的维护毫不动摇，另一方面则要从积极意义上构建有助于基本法所蕴含的根本宗旨实现的教育制度。在专业制度、体育政策、劳工政策、文化政策等诸多方面，行政长官也需要从消极意义与积极意义两个方面主动行使执行基本法的职权，监督好特区政府政策制定与落实的结果。

当然，行政长官领导式的执行不代表行政长官不受到监督与制约。中央对特别行政区高度自治权享有监督权，直接体现在对行政长官职权的领导与监督，其正当性主要来源于中央的全面管治权，并通过人事与业务两个方面进行。而特别行政区内部的政权机关亦须对行政长官产生一定的制约，包括立法会、法院等机构都应按基本法的规定进行履职。甚至在《香港国安法》没有明确规定行政长官受到特区方面制约的情形下，也应受到宪制惯例、政治文化、未抵触的本地法律等方面的制约。(70)黄明涛：《论〈香港国安法〉之中行政长官的主要权力》，载《法学论坛》2021年第4期。这是行政长官与总督在民主性上的重要区别。但制约与领导并不矛盾，特区本地的制约并不导致行政长官宪制地位的变化，行政长官需要成为特区的代表，维护特别行政区整体利益，发挥中央与地方纽带的作用，特区其他机关也必须尊重行政长官凌驾性的特首身份。

(二)主导式执行

对于无法直接领导的部门，特别行政区行政长官需要根据政治体制的设定产生主导式或引导式的执行模式。其中，主导式执行的关键在于行政长官能够在权力运作的过程中占据主导性的优势地位。换言之，虽然行政长官并不能完全决定该事务的发展，但是可以掌握更大的决策权力(71)杨建平：《香港、澳门、新加坡行政主导比较》，载《中国行政管理》2008年第2期。，并能够得到中央政府的支持。主导式执行主要体现在行政长官与立法会的宪制关系中。根据《香港基本法》第73条、《澳门基本法》第71条，立法会的职能可被概括为立法与监督两大方面。因而行政长官的主导式执行也建基于此。

在立法方面，行政长官主导了法案的提出与签署。根据《香港基本法》第74条、《澳门基本法》第75条，凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作的法案，可由立法会议员个别或联名提出；凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。因此基本法限制了立法会议员的立法提案权，行政长官领导的特区政府占据主导地位。但对政府政策等一系列不确定概念，基本法并未明确规定如何理解、何机关做出判断。实践中，香港特区立法会主席根据《议事规则》，在听取政府意见、议员意见、立法会顾问意见后做出最终裁决。回归后立法会主席的三十余次实践形成了香港惯有的标准，如实质性影响标准、已在法例中反映的标准等等。(72)朱应平：《香港特区对〈基本法〉中“涉及政府政策”的认定及其适用》，载《法学》2020年第12期。澳门则在是否“涉及政府政策”问题上没有明显分歧，实践中也未形成专门、直观的判断标准，直至2017年澳门特别行政区立法会执行委员会在一份审查文件中指出：“至少由行政长官经听取行政会意见，根据《基本法》第五十条(四)项及第五十八条所决定的政策属于《基本法》第七十五条所指的‘政府政策’”。(73)澳门特别行政区立法会执行委员会：《关于唐晓晴议员所提法案的审查意见》，载澳门立法会，https://www.al.gov.mo/uploads/attachment/2017-07/2653059633cf94cc70.pdf，2021年12月1日访问。尽管香港、澳门两地立法会在既有的实践中尊重了特别行政区的政治体制，也提升了立法会议员的积极性，但是由立法会对“涉及政府政策”进行判断同时也存在违反基本法所确立的立法制度的可能。故行政长官仍然需要在立法会通过相关法案后进行监督，从而执行基本法。具体的机制就在于发回法案，乃至解散立法会。与之相对应的是，当立法会拒绝通过财政预算案或重要法案时，行政长官也可通过解散立法会执行基本法。此时，行政长官仍需进一步解释的概念在于“整体利益”。作为一个不确定概念，整体利益可能关乎多数人的意见、居民的利益、未来的发展等要素。(74)吴天昊：《论〈澳门特别行政区基本法〉中的“整体利益”》，载《“一国两制”研究》2010年第3期。这给予了行政长官执行基本法时的自由裁量空间，确保了主导性的优势地位。

在监督方面，立法会职权的行使受到限制。两部基本法中都规定了行政机关对立法机关有限的负责，据此产生了立法会对政府以质询、辩论、调查为代表的监督权。故立法会议员在日常政治中，能够监督的对象为政府，而非作为特首的行政长官。当质询、辩论或调查进行时，行政长官可委任相应政府官员参与。同时，行政长官在特定条件下，亦会对立法会可能超越界限的监督权予以限制。例如，《香港基本法》第73条第10项规定了立法会的调查权，并非所有政府官员都应作证和提供证据，其应当受到行政特权的限制。(75)叶海波：《香港立法会调查权的法律界限——政治制度的视角》，载《浙江社会科学》2020年第10期。行政长官可以基于作证与提供证据有损安全与重大公共利益的原因，从而拒绝立法会调查权的行使。然而，若立法机关对行政机关的监督被过于淡化，不符合基本法的制约精神，那么行政长官理应对此进行完善，以有助于行政权与立法权的合作。与香港不同，澳门立法会的监督效果欠佳，监督程序在制度上缺乏约束力。(76)施家伦：《行政主导制下澳门的行政立法关系》，载《华南师范大学学报(社会科学版)》2019年第6期。例如，书面质询的实际答复时限常常超出《对政府工作的质询程序》所要求的30日；口头质询常常1-2个月都无法举行，导致部分立法会议员的质询内容过时而需要更新；公共利益的辩论大会也随着议员与议题数量的增加而长期延后。作为涉及政治体制的方向与目标，立法会监督政府的成效也应成为行政长官执行基本法所须考虑的内容，未来有必要以立法的方式予以保障立法会监督权的约束力。

(三)引导式执行

对于基本法作出宪制规定的责任或权力内容，但行政长官无法直接决定也无法产生主导性决策权力的事务，其需要引导式的执行基本法，即提请中央对有关基本法纠纷进行处理。与中央直接主动行使权力不同之处在于，行政长官引导式执行基本法一方面能够充分发挥特别行政区内部解决纠纷的功能，培养本地区管治队伍协商民主的能力，形成良好的权力互动、互信的关系；另一方面也更加针对性地发现问题与解决问题，及时提请中央处理特别行政区内部无法解决的矛盾，从而避免造成违基纠纷的扩大化、影响“一国两制”的实践。

由于基本法是宪制性的法律文件，所以在一些条文规范上可能规定的较为原则，缺乏具体的实现机制。从积极的角度出发，原则性的条文有利于香港、澳门在实践中不断拓展新的机制，顺应基本法的制度稳定性要求。例如，《澳门基本法》第68条第2款规定：“立法会多数议员由选举产生”。其中并未规定多数的比例数字，而是根据澳门特别行政区的实际情况和循序渐进的原则予以发展。但原则性规范也会带来特别行政区制度的不确定性，导致可能产生宪制责任无法实现的违基纠纷(详见下表1)。

表1 《香港基本法》“应”的使用

具体而言，基本法的规范可以分为两种情形。第一种是基本法对特别行政区或特别行政区某主体的职权与职责进行规定，但并未指出若不行使将会有怎样的法律后果。在规范形式上，常以“应”“须”等词作为起始。以《香港基本法》为例，经统计其在正文中共使用14处“应”表达某主体应当履行的职责或义务。但其中至少有6处并无确切的法律后果，如第19条、第23条、第128条、第132条、第148条、第158条的情形。这使得特别行政区制度在实践中可能会遇到基本法如何执行的难题。在一系列有关基本法解释的案件中(尤其以吴嘉玲案、刚果(金)案为代表)，香港终审法院是否提请全国人大常委会解释就成为核心的焦点问题。在吴嘉玲案的终审判决中，终审法院在第83段中指出：“只有终审法院才能对案件作出不可上诉的终局判决，所以这条款规限了终审法院的司法管辖权”；在89、90段中指出：“当符合以下两项条件(类别条件、有需要条件)时，(终审法院)便有责任将有关条款提交‘人大常委会’解释”“唯独终审法院才可决定某条款是否已符合上述两条件”。(77)香港特别行政区终审法院民事上诉1998年第14、15、16号，载香港法律资料参考系统，https：//legalref.judiciary.hk/lrs/common/search/search result detail frame.jse?DIS=29104&QS=%2B%7C%28FACV14%2F1998%29&TP=JU,2021年12月1日访问。申言之，终审法院的判断决定性的影响了全国人大常委会解释基本法的范围，潜在地将基本法的解释权进行了无限的扩张，造成终审法院的提请责任虚化。即使在2010年刚果(金)案中，香港终审法院提请了全国人大常委会释法，但是3∶2的判决仍显示出第158条规定的宪制责任可能落空的危险。因此，有学者通过字面、归谬、比较的解释第158条后，提出终审法院并非唯一的提请释法的主体，特区其他法院也可以提请，从而避免提请制度实践的缺位。(78)张明：《论香港特区关于提请人大释法的司法主体问题》，载《港澳研究》2020年第2期。然而，这依然无法解决特区法院过大的解释权可能导致责任的履行难题。因此，只有行政长官发挥执行基本法的重要职权，对特区无法解决的问题向中央积极寻求解释，才能够在制度上予以保障宪制责任。在其他“应”“须”的条款中，也同样存在特区内部无法解决的困境，需要作为基本法执行机关的行政长官予以实现。

第二种则是基本法针对可能出现的新问题与新情况作出了一些假定性的规定，但规定本身的主体并不明确，导致存在不同的解释。而解释的多样性造成基本法实践的纠纷或冲突。在规范形式上，常以“如”等词作为起始。以《香港基本法》为例，共计使用22处“如”字，其中有4次出现上述不明确情况，即第73条第10项“如有需要，可传召有关人士出席作证和提供证据”，第160条“如以后发现有的法律与本法抵触，可依照本法规定的程序修改或停止生效”，原附件一、原附件二中有关产生办法的“如需修改”。其中，2019年爆发的香港《禁止蒙面规例》是否违反基本法的社会争论就涉及第160条有关“如以后发现”的重大问题。历经香港高等法院原讼庭、上诉庭与终审法院的三级裁判后，这一案件引发的宪制职权与宪制责任难题仍然需要关注。《禁止蒙面规例》是行政长官会同行政会议根据《紧急情况规例条例》所制定的附属立法，而《紧急情况规例条例》则是早在1922年2月28日就实施的法律。回归前，全国人大常委会根据第160条所作的决定中，《紧急情况规例条例》并未出现在抵触基本法的名单上，故应当认定为符合基本法而继续有效。但香港法院就《紧急情况规例条例》在回归后是否符合基本法产生了质疑，认为自身应当有权作出裁定。(79)香港特别行政区终审法院民事上诉1998年第14、15、16号，载香港法律资料参考系统，https：//legalref.judiciary.hk/lrs/common/search/searchresult detail frame.jse?DIS=132498& QS=%2B%7C%28FACV06%2F2020%29&TP=JU,2021年12月1日访问。香港法院的说理无疑是对《香港基本法》第160条进行了另类解释，原因在于“如以后发现”情形下没有规定主体等内容。如若从法条的整体去理解，该规范的另一种解释的路径则是继续由全国人大常委会对回归前法律是否符合基本法进行判断。如此解读才能够确保全国人大常委会决定的效力。(80)汪超：《表达自由的边界与基本法的解释：从香港三级法院〈禁蒙面法〉相关判决看香港基本法的本地适用》，载《法律适用》2021年第4期。因此，当出现这类对职权与责任问题不明确而可能导致重大纠纷时，任凭法院解释很有可能形成错误的先例，将特别行政区制度的实践拉向难以预测的方向。只有作为特别行政区首长的行政长官行使执行基本法的职权，将特别行政区自身无法协调好的基本法纠纷提请中央，才能够确保基本法解释的合宪性。

行政长官引导式执行基本法并非抹杀特别行政区的高度自治权，而是希望能够充分担当中央与特别行政区之间的桥梁，在特别行政区可能对涉基本法条款产生纠纷时，予以商议解决。这有助于避免由特别行政区某一机关先行采取措施，而产生违反基本法的乱象。因为宪法的核心目标是为一个运转良好的政治秩序创造前提。(81)[美] 凯斯·R·孙斯坦：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武译，法律出版社2006年版，第5页。为了维护特别行政区制度，蕴含了核心治理思路的基本法就必须要得到贯彻落实。而基本法要予以贯彻落实，离不开基本法制定者、高度自治权授予者的参与。行政长官的引导则是二者紧密联系的宪制途径。

结 语

基本法是“一国两制”方针法制化的体现，也是立法者的普遍共识。特别行政区制度的行稳致远离不开基本法的保驾护航。而行政长官作为基本法执行机关的宪制属性是《香港基本法》与《澳门基本法》这两部基本法落实的关键，特别是从以行政长官对中央政府总负责为特征的政治体制上去理解，更加能够发现其丰富内涵。第一，行政长官不是基本法明确规定的有权解释机关，但是行政长官实际上需要发挥合基本法审查的功能，成为基本法的监督机关。对特别行政区政策的制定、特别行政区公职人员的监誓、特别行政区立法机关制定法案的签署、法院解释基本法后是否要提请中央的判断等等，这些都需要行政长官对基本法进行解释，也是基本法所确立的制度。虽然行政长官的解释与监督不具有最终权威性，但这并不妨碍行政长官被基本法所赋予的执行机关地位。

第二，行政长官不是基本法明确规定的中央在特别行政区的代表，但是行政长官实际上需要履行维护国家利益的宪制责任，发挥中央与特别行政区争议解决的功能。行政长官作为特别行政区首长，既要对中央人民政府负责，又要对特别行政区负责，这意味着行政长官既要关注中央所代表的国家整体利益，也不能忽视特别行政区的本地诉求。当二者可能产生不同理解时，行政长官只有协调好双方，才能够确保自身职责的实现，否则行政长官难以为继。与传统司法诉讼不同的是，行政长官解决纠纷的方式不是客观的中立者进行独立地裁判，而是作为两方的纽带进行具有中国特色的协商。从目标的角度考量，协商取代诉讼的原因在于双方的包容与接受，在于营造互信的制度空间。

因此，行政长官是树立基本法权威的重要机关，也是致力于国家统合的民主设计。和而不同的“一国两制”方针决定了基本法史无前例的宪制创新，也成就了行政长官作为这种包容性制度寻求共识的国家机关。而执行基本法就是特别行政区行政长官寻求各方共识的第一职责。“一国两制”与特别行政区制度的未来发展也需要对行政长官的地位，职权与负责机制进行更深入的研究，从而确保中央全面管论权的落实，实现维护国家的统一和领土完整，保持香港、澳门的繁荣稳定的目的。