中国需要什么样的收入分配改革

吴思

当前，收入分配已经成为一个社会高度关注的问题和争论的焦点。缩小收入分配差距，优化收入分配格局，是实现共同富裕目标和更好推动经济社会高质量发展的必然要求。近年来，中国高度重视收入分配问题，收入分配改革成效显著，但城乡、区域、行业间收入差距仍然较大，一些重大问题还没有形成广泛的社会共识。中国收入分配现状如何？尚存在哪些问题？需要推进哪些收入分配改革？本刊记者就上述问题对国务院发展研究中心社会发展研究部部长李建伟进行了专访。

《领导文萃》：2020年一项调查发现，83%以上的人认为，中国当前收入差距非常大或比较大。当前中国收入差距现状是什么样的？居民收入差距呈现何种趋势？从总量以及城乡、区域结构来看，呈现哪些特点？

李建伟：从各国发展的历史经验看，居民收入差距都呈现先升后降的阶段性变化，即在从传统经济向工业化经济演变过程中，居民收入差距在工业化中前期会呈现不断扩大趋势，在工业化中后期达到峰值后逐步缩小，这就是关于收入差距演变规律的著名的库茨涅兹“倒U”理论。

改革开放后，我国经济进入新一轮工业化进程，先后经历了2000年以前的轻工业化、2000-2010年的重化工业化两大阶段，2010年以后进入工业化后期和向后工业化过渡阶段。在这一工业化过程中，我国经济保持了持续高速增长，居民收入差距也呈现出先升后降的“倒U”型演变特点。从衡量居民收入分配不平等程度的基尼系数看，全国居民收入不平等程度从2003年的0.479上升到2008年0.491的峰值，此后不断下降，2015年降为0.462，此后一直在0.466左右徘徊，2020年为0.468。与发达国家基尼系数普遍在0.3左右的低水平相比，我国居民收入不平等程度依然较高。需要看到，按年度平均汇率计算，2021年我国人均GDP已达到12600美元，接近世界银行确立的12700美元左右的高收入国家门槛，但我国仍属于发展中国家，与发达国家相比，我国居民收入差距仍处在从高位向较低水平演进过程中，较高的收入差距仍属于现代化进程中的正常现象。

当前，我国居民收入差距呈现以下三方面特点。一是从全国看，我国收入分配差距仍在高位徘徊。联合国开发计划署2016年统计的137个经济体基尼系数平均值为0.393，世界银行公布的2018年前后134个国家的基尼系数排名中，中国处于中等偏上水平。二是城乡居民之间收入相对差距持续缩小，但绝对差距依然在扩大。城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的比率从1978年的2.57倍提高到2007年3.33倍的峰值后趋于下降（2013年起国家统计局将统计农村居民人均纯收入改为统计农村居民人均可支配收入）。城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入的比率从2014年的4.64倍持续下降到2020年的3.48倍，城乡居民收入的相对差距自2007年以来持续缩小，但绝对差距不断扩大，城乡居民可支配收入的绝对差距从2014年的22623元扩大到2020年的31246元。三是区域之间收入相对差距略有所缩小，绝对差距扩大幅度较大。2013年以来，东部、中部、西部居民人均可支配收入相对差距略有缩小，东部地区与西部地区居民人均可支配收入比率从2013年的1.70倍降至2020年的1.62倍，但东部与西部地区居民人均可支配收入的绝对收入差距不断扩大，从2013年的9739元增至2020年的15824元。从2013年到2020年，人均可支配收入最高的上海居民收入与人均可支配收入最低的甘肃居民收入的相对差距（收入比率）从3.85倍降为3.55倍，但两地区居民可支配收入绝对差距从31219元扩大至51897元。

《领导文萃》：中国目前的收入分配结构存在什么问题？为什么要形成橄榄型的分配结构？

李建伟：目前，我国收入分配格局仍呈差距较大的偏橄榄型，财富差距的不平等程度比收入差距更大。

橄榄型收入分配结构反映的是收入分配不平等程度相对合理的分配格局。从各国收入分配格局看，收入差距相对较小、收入分配不平等程度处于比较平均（基尼系数处于0.2至0.29之间）和比较合理（基尼系数处于0.3至0.39之间）的国家如日本、欧元区国家的收入分布均呈橄榄型，而收入差距较大、收入分配不平等程度高（基尼系数大于0.4）的国家如美国和当前中国的收入分配格局均呈偏橄榄型。我国居民收入分配格局在改革开放初期呈橄榄型分布特征，收入差距也较小，早期国内学者的研究表明改革开放初期我国居民收入的基尼系数只有0.2左右。随着收入分配制度改革的不断深化，尤其是让一部分有条件地区和个人先富起来政策的深入实施，在极大提升经济效率的同时，居民收入差距也快速扩大，收入分配格局也逐步偏离橄榄型分配格局。2008年以來，在各方面政策调控下，我国居民收入差距不断缩小，但不平等程度依然偏高，收入分配格局仍呈偏橄榄型分布特征。

党的十八大以来，党中央高度重视共同富裕问题，促进共同富裕的核心是不断缩小居民收入差距、推进收入分配公平，构建橄榄型收入分配格局，目标就是要把收入分配不平等程度降低到0.4以下的合理差距区间。

《领导文萃》：近年来劳动者的工资差距呈现何种特征？低技能劳动者的工资收入和社会福利较以往是否有改善？

李建伟：随着我国经济转型发展的不断深入，新兴产业与传统产业的格局正在发生转换，技术进步对不同行业工资的影响持续扩大，新兴产业平均工资与传统产业平均工资的差距持续扩大，成为影响居民收入差距的重要因素。从2013年到2020年，城镇规模以上单位从业人员平均工资最高的行业为信息传输、软件和信息技术服务业，最低的是住宿和餐饮业，两个行业从业人员的平均工资比率从2013年的2.89倍提高到2020年的3.74倍，绝对差距从2013年的60808元扩大到2020年的128433元。

技术水平较低的传统行业劳动力工资收入与高新技术行业劳动力工資收入差距不断扩大，是经济转型发展的必然趋势。从推进共同富裕、缩小收入差距的角度，仍需要加强对传统产业从业人员的权益保护，改善低技能劳动者的福利待遇。

《领导文萃》：最近几年，大量创业者在短时间内实现了财富自由，一方面对财富增长产生了正面影响，另一方面也引发了一些社会发展问题。对于这些创新的创业者来说，获得的财富和收入比的合理水平是在什么范围？

李建伟：我国收入分配制度是坚持按劳分配为主体、多种分配方式共存，生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬。大量创业者凭借个人努力，在创业成功后对社会做出巨大贡献，同时也相应获取比较丰厚的社会报酬，这是贯彻落实生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬这一分配制度的实践结果，本身是无可争议的。尤其是对高科技人才，其创新性研究成果转化为规模化应用之后，对社会技术进步和创新发展有突出贡献，其创办的科技型企业经资本市场上市后，其创新产品与技术的市场价值得到集中体现，不少创业者会因此一夜暴富，这一财富的暴增是市场对其贡献的一次性集中体现，从提升创新发展能力、增强经济社会可持续发展动力角度，必须给予肯定和鼓励。从初次收入分配要兼顾效率与公平角度，创业者获取的财富和收入取决于其由市场评价的贡献，不存在适度比例问题。由此带来的收入差距扩大问题，更多的应该通过二次分配予以调节，包括创业者的高额报酬需要依法纳税，其财富进行遗赠，需要适时研究出台遗赠税，弱化贫富代际传递，鼓励高收入群体积极主动参与三次分配等。社会反映较大的问题是少数人凭借资源垄断、幕后交易等不规范行为获取的不合规高额收益，这方面需要整顿收入分配秩序，严厉打击、取缔灰色收入。

《领导文萃》：中国已经开始走向“共同富裕”新征程，并将“全面实现共同富裕”作为第二个百年的远景目标。实现共同富裕的目标面临哪些挑战？

李建伟：当前促进共同富裕仍存在多方面问题，主要表现为我国收入分配差距依然偏大，收入分配制度仍不完善，基本公共服务水平不高、发展不平衡的问题依然突出，机会不均等的现象依然存在，健康水平及健康机会的公平性有待改善，精神文明与文化普惠发展还存在短板，这一系列问题需要在高质量发展中逐步解决。

新时代推进共同富裕，核心内涵是推进收入分配公平，同时要推进基本公共服务均等化，推进机会均等，保证人民平等参与、平等发展权利，推进健康公平，更好满足人民多方面日益增长的需要，更好促进人的全面发展，推进文化资源普惠共享和精神生活共同富裕。

由此，共同富裕这一总目标可以分解为五大方面，即收入分配公平、基本公共服务均等化、保障人民平等参与平等发展的权利、医疗健康公平和文化资源普惠共享与精神生活共同富裕。在五大领域基本实现共同富裕，都需要基于我国实际，确立科学可行、符合国情的阶段性发展目标、指标体系和考核评估办法，遵循尽力而为、量力而行、循序渐进的原则，在高质量发展中逐步实现。

在各领域中，都存在一些迫切需要尽快解决的现实问题，譬如收入分配领域中灰色收入问题，基本公共服务领域中灵活就业人员的社会保障问题、不同群体保障水平差距大、逆向转移支付、社保基金可持续性问题，教育公平方面“双减”政策的贯彻落实与完善问题，医疗健康领域的过度诊疗问题、公立医院的投融资机制与发展问题等等，都是一些需要尽快解决的阶段性目标。

同时，促进共同富裕还面临着不少中长期重大挑战，主要包括新时期经济转型和高质量发展带来的多方面挑战，以及人口老龄化、新型城镇化、技术进步、财富差距扩大、文化冲突、社会矛盾多样化、外部环境复杂化等多方面因素带来的中长期重大挑战。走高质量发展之路是实现共同富裕的内在要求，但高质量发展条件下的经济增速下降也是必然趋势，在这一过程中不同群体收入增长的结构性不平衡也会加剧，基本公共服务筹资水平也会受到经济增速减缓的制约，进而会影响其供给规模和可持续性。老龄化程度不断提高是社会进步的标志，但也给代际平衡和社会保障制度可持续性与服务提供带来了较大挑战。新型城镇化对共同富裕既是机遇又是挑战，动态缩小差距的压力加大。技术进步是未来经济社会发展的根本动力，但也会助推社会不平等程度加大。社会财富差距扩大引致的“马太效应”，在没有相应政策措施制约下，会加速社会贫富差距扩大，加重两极分化。传统文化与现代文明、中西方文明冲突，也会从多方面影响推进共同富裕的进程。新时代社会诉求多元化、社会矛盾多样化，促进社会和谐发展的任务更加艰巨，难度也会不断提升。我国外部发展环境急剧变化，中国的崛起正在改变世界政治格局、经济格局和全球治理格局，而全球政治经济治理格局的变革，也会对国内经济社会发展产生巨大的冲击与影响。

《领导文萃》：有学者认为，中国经济过去以投资拉动为主的经济增长方式，意味着资本在分配中占比高。要优化资本和劳动的分配关系，未来增长模式应如何转型？

李建伟：从要素收入分配结构看，根据国家统计局资金流量表测算，1992年以后我国劳动者报酬占各部门增加值的比重呈U型发展，在从1992年的59.91%下降到2011年的47.04%后，恢复上升趋势，到2019年已提高到52.13%;资本要素收入占各部门增加值的比重呈倒U型走势，在从1992年的26.97%提高到2011年的39.8%之后，持续下降到2019年的37.95%。我国要素收入分配结构的U型演变特征，是经济结构尤其是资本和劳动力供求格局相对变化的结果：2011年之前，资本要素相对劳动力要素更为紧缺，资本要素的收益相对较高;2011年以后我国劳动力供求格局发生转折性变化，从过去的劳动力供给过剩转变为供给总量不足、结构性供给不足日趋严重，劳动报酬在GDP中的占比不断提高。从未来发展趋势看，我国劳动力供给不足的问题会日趋严重，劳动报酬在GDP中的占比还会不断提高。企业为应对劳动力供给不足、劳动成本上涨问题，也会不断加大资本投入，加快技术进步以机器代替人力的进程，资本投入的加大，会在一定程度上抑制劳动报酬占比提升、资本收入占比下降的速度。

2011年之前，资本要素相对劳动力要素更为紧缺，资本要素的收益相对较高;2011年以后我国劳动力供求格局发生转折性变化，从过去的劳动力供给过剩转变为供给总量不足、结构性供给不足日趋严重，劳动报酬在GDP中的占比不断提高。从未来发展趋势看，我国劳动力供给不足的问题会日趋严重，劳动报酬在GDP中的占比还会不断提高。

至于学术界将过去中国经济结构表现出的投资率不断提高归因为投资拉动型经济，实际上是对不同发展阶段经济发展模式的误解。我国经济在1990年以后进入以家电消费快速增长拉动的轻工业化阶段，2000年以后进入以住房和汽车消费为重点的重化工业化阶段，2010年以后进入服务消费快速增长的工业化后期阶段。需求结构的变化决定了投资率和消费率会呈U型演变，因为单位工业消费品所需要的中间投入远高于服务消费和食品消费，在从轻工业化到重化工业化演变过程中，投资率会不断提高，经济增速也相对较高，但消费重点转向服务消费之后，投资率会不断下降，经济增速也会下降。从需求角度看，在国内耐用消费品需求日趋饱和、服务消费成为新兴消费热点后，经济发展模式必须要从过去简单的规模扩张转向以技术进步驱动的高质量发展，要通过技术进步促进产品和服务的升级换代，在满足消费结构不断提高的需求同时，促进经济可持续增长。

《领导文萃》：初次分配方面，初次分配结果的合理性和公平性在很大程度上依赖于要素市场的完善程度。如何进一步完善劳动力、资本、土地、数据要素市场，减小初次分配的不平等？

在推进共同富裕中，完善统筹效率与公平的初次收入分配制度，核心就是要完善要素市场机制，充分发挥要素市场在评价要素贡献的决定性作用，让资本、劳动、土地、知识、技术、管理、数据等各种生产要素按贡献参与分配，提高各要素产权主体投入社会生产的积极性，充分激发经济发展活力，在效率与公平有机统一中促进收入分配公平和经济社会高质量发展。

李建伟：党的十八大以来，按劳分配为主体、多种分配方式并存的收入分配制度不断完善，劳动、资本、技术、管理等要素由市场评价贡献、按贡献参与分配的制度，成为我国基本经济制度的重要内涵，市场在资源配置中发挥决定性作用、更好发挥政府作用，成为我国社会主义市场经济的基本特征。在推进共同富裕中，完善统筹效率与公平的初次收入分配制度，核心就是要完善要素市场机制，充分发挥要素市场在评价要素贡献的决定性作用，让资本、劳动、土地、知识、技术、管理、数据等各种生产要素按贡献参与分配，提高各要素产权主体投入社会生产的积极性，充分激发经济发展活力，在效率与公平有机统一中促进收入分配公平和经济社会高质量发展。

历经改革开放四十多年的发展，我国已建立了比较完善的要素市场架构，但要素市场发育仍不成熟，要素参与初次分配的机制尚不健全，尤其是在知识、数据等新兴生产要素参与分配方面，仍存在不少制度障碍。以科技人才技术入股为例，美国、英国等发达国家重视以股权、期权、分红和跟投等市场机制激发科技人才活力。早在20世纪60年代，美国硅谷的高科技企业就开始在科技人员中运用股权激励，极大地释放了科学家发明创造的积极性。但是，我国国有企业的科技人员技术入股仍受到所有制、管理体制和思想等约束，技术、知识要素的市场价值得不到应有的体现，扼制了科技人才创新活力。

健全各类生产要素由市场决定报酬的机制，需要繼续完善劳动、土地、资本、技术、管理、知识、数据等要素按贡献参与分配的初次分配机制，合理反映不同要素的价值贡献和市场回报。探索通过土地、资本等要素使用权、收益权增加中低收入群体要素收入，推进高校、科研院所薪酬制度改革，扩大工资分配自主权，建立健全以实际贡献为评价标准的科技创新人才薪酬制度，鼓励企事业单位对科研人员等实行灵活多样的分配形式。

《领导文萃》：再分配的收入端是所得税，一般认为，累进制所得税有利于缩小最终收入的差距。如何更好发挥政府税收对收入分配的调节功能？在支出端，如何提高转移支付的精准性？

李建伟：再分配制度是缩小收入差距、促进社会收入分配公平的主体，主要工具包括所得税、遗赠税等税收手段和财政公共服务支出、转移支付等支出手段。

要更好发挥政府税收对收入分配的调节功能，就要完善有利于调节居民收入分配的税收制度，优化税制结构和税收调节体系。一是不断优化税制结构，逐步提高直接税比重。从世界范围看，多数发达国家通常以直接税为主体，旨在强化收入的公平分配，而多数发展中国家则往往以间接税为主，突出经济效率目标。从增强收入分配公平角度看，未来税制改革应加大消费环节税收调节力度，逐步扩大消费税等直接税征收范围。二是健全综合与分类相结合的个人所得税制度，减轻中等以下收入者税收负担，加强对高收入者的税收调节。三是健全现代税收征管体系，提升税务执法、服务、监管能力。

从世界各国经验看，完善的财产税制度是促进收入分配公平、弱化贫富代际遗传的重要手段。我国是世界大国中少数没有设立遗赠税的国家，房地产税也仅在上海、重庆等城市进行试点，完善我国财产税制度，弱化贫富差距代际传递的机制，需要尽快改革完善房产税，适时开征遗产税、赠与税。首先要健全居民财产信息登记制度，推进不动产实名登记全国联网，完善包括不动产、金融资产、其他动产以及知识产权在内的个人财产登记和定期评估制度，没有申报的超过一定数额的财产应视为非法财产。其次要逐步扩大房产税征收范围，将个人住房纳入范围之内，完善房产税税率设计，强化对于投资性房产持有环节的征税力度;完善不动产登记制度与不动产价格评估制度。三是要研究开征遗产税、赠与税等税种。可考虑在条件合适的地区探索合理、适度、可行的起征门槛和分级累进税制，并对总遗产税制、分遗产税制等不同方式进行试点。可借鉴国际通行做法，赠与税与遗产税一同开设，并行征收或将两者简化为单一税种。

目前，我国社会保障等转移支付在缩小居民收入差距方面的作用低于日本、德国等成功实现收入差距适度的国家，提高转移支付的精准性和调节力度，是促进收入分配公平的内在要求，需要加快建立专项基本法并完善转移支付相关法律法规体系。

各国收入分配差距在经过所得税等税收调节后都会明显缩小，但能够将初次收入分配不平等程度（基尼系数）从0.5以上调节到0.3左右的合理差距空间，主要依靠建立在税收调节之上的财政公共服务支出和转移支付手段。目前，我国社会保障等转移支付在缩小居民收入差距方面的作用低于日本、德国等成功实现收入差距适度的国家，提高转移支付的精准性和调节力度，是促进收入分配公平的内在要求，需要加快建立专项基本法并完善转移支付相关法律法规体系，促进转移支付與财政事权和支出责任划分相适应，加大转移支付资金统筹力度，提高均衡性转移支付在一般性转移支付中的比重，不断强化转移支付管理，增强转移支付资金使用效率。

《领导文萃》：如何进一步完善公共政策体系，助力共同富裕的扎实推进？

李建伟：基本公共服务是普惠性民生制度，完善基本公共服务体系、促进基本公共服务均等化，是推动共同富裕的重要内涵。根据最新的国家基本公共服务标准，我国基本公共服务包括“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的七有内容和“优军服务保障” “文体服务保障”的两保障共9个方面、22个大类、80个服务项目，不同的服务项目在制度设计与服务均等化目标方面存在差异，比如在学前教育、义务教育、最低社会保障等方面，最终目标是实现服务水平与质量的均等化，但养老保障是与收入水平挂钩、实行多缴多得的制度安排，不同地区、不同收入群体因收入水平、缴费规模不同，所享受的保障待遇也有较大差距。

促进基本公共服务均等化，充分发挥基本公共服务和社会保障等转移支付在促进共同富裕中的作用，需要完善公共政策体系：一是加大普惠性人力资本投入，继续加大对困难地区、薄弱环节的义务教育投入，加大普惠性学前教育保障力度，加快普及高中阶段教育，加强和改进职业培训，提升高等教育质量，促进义务教育均等化和高等教育公平。二是缩小区域间、城乡之间、不同群体之间的社会保障待遇差距，稳步缩小养老保障待遇差距，多渠道增加老年人收入，加快推进医疗保障制度整合，加大对低收入群体的医疗保障力度。三是完善兜底救助体系，健全综合救助格局和救助体系，完善基本生活救助制度，完善专项救助制度，完善急难社会救助制度，鼓励社会力量参与。四是完善住房供应和保障体系，坚持和完善房地产市场调控，完善多层次住房保障体系建设，加快发展租赁住房。

《领导文萃》：如何看待教育和人力资本投资对于实现共同富裕的意义？

李建伟：教育在促进共同富裕中担负着双重职能。一方面，从学前教育、基础教育、职业教育到高等教育，教育是培育人才、提升社会人力资本积累的根本途径，是提升国家自主创新能力、推动经济社会高质量发展的基础。另一方面，教育公平是最大的公平，教育资源分配的不平等是个人能力与素质差异的重要因素，教育差距扩大带来的人力资本差距扩大，是居民收入差距扩大的基础性因素。从国际经验看，多数高收入、低差距的国家，也是平均教育水平高、教育差距较小的国家。

实现在高质量发展中促进共同富裕的战略目标，首要任务就是要加强我国教育和人力资本投资，提高全要素生产率和人均产出水平，增强可持续发展的动力。同时，要加强学前教育和义务教育的均等化，促进职业教育和高等教育机会均等，着力在不断提升教育水平前提下缩小教育差距，减少因教育不公平导致的收入分配差距扩大。