小马科斯会否推行菲律宾“发展型外交”2.0版

吴坚 钟燕慧

小馬科斯胜选后去其父墓地祭拜。

在今年的菲律宾大选中，小马科斯以高票当选总统，但由于其背负家族“政治遗产”，所获得的国际舆论评价却是众口不一。其父马科斯的执政被认为是专制独裁，但却是菲律宾自独立以来最具外交突破性的时期。1972年9月马科斯颁布戒严令后即发布“发展型外交”政策。他通过调整菲美特殊关系、实施多元化外交，以及历史性地开放国内市场，在菲律宾自独立以来与美国形成的“安全—经济”关系的恶性循环上打开缺口，开启了菲律宾对外政策自主化时代。甚至可以说，当前菲律宾的重大外交政策均能在马科斯时代找到历史渊源。

此外，马科斯政府的特殊性还体现在它所面临的国内外深层次矛盾及其历史趋向上。就此而言，上世纪70～80年代马科斯政府所面临的关键政策问题，与小马科斯政府当下面临的挑战有着本质上的相似，其最大的共同点就是如何处理好与美国的“安全—经济”关系，它反映出的矛盾共性是菲美特殊关系对菲律宾内政外交独立自主空间的挤压。

目前，小马科斯正面临菲律宾大国外交调整期、区域竞争新一轮机遇期、国内改革深水期这一“三期叠加”的特殊时期。小马科斯会否借鉴其父的外交思想，推行“发展型外交”2.0版，有待观察。对马科斯时期“十字路口式”外交的经验回顾，有助于增强对菲律宾新政府的政策预判。

马科斯对菲律宾外交格局的突破，首先表现在对美关系上。马科斯是菲美单向封闭式经贸关系的终结者，实现了两国特殊关系在经济上的根本转型，菲美经济与安全关系由此开始从“逐步脱钩”转向“重新关联”。

菲律宾1946年独立建国后，与美国达成的是以经济控制与安全庇护为核心的特殊关系。美国通过持续的经军援助，维持菲律宾的亲美政权，实现美国在菲利益最大化;而菲律宾则将国内市场对美“特惠”开放，并在安全战略上追随美国。通过双方的一系列法案和协定，美国得以保持并扩大其在菲律宾国民经济中的“超国民地位”，相当程度上掌控了菲律宾进出口关税、外汇等经济主权。上世纪60年代，菲律宾主要出口产业椰子加工业、糖业八成以上为美国资本控制，木材、能源开采冶炼、化工、汽配、纺织等工业领域均为美国企业占领。美国大肆利用菲股市吸纳、本土借贷等方式进行低成本投资，又通过高额垄断利润回报将资本转移回国。其吸血式的经济合作方式严重摧残了菲律宾民族经济，在东南亚其他一些国家发展进口替代工业模式复兴民族资本时，菲律宾却逐步走向贫困深渊。菲美畸形经济关系造成的社会恶果在马科斯执政前后一度达到顶峰。

在世界贸易体系多边化及区域经济合作迅速发展的趋势下，菲美之间“宗主国与殖民地”式的贸易方式在菲律宾已面临巨大的社会阻力。相较前任政府，马科斯在与美国的经济与安全事务谈判中展现出了极强的灵活度，巧妙利用了国内社会各界对美国资本及军事基地治外法权的负面情绪，同时充分发挥与美国军事基地谈判的杠杆工具作用，强势推行多元化对外经济开放政策，争取美国对菲律宾的产品出口做有利的关税安排，同时以行政法令对美国资本“同等权利”实行过渡性承诺，使美菲经济关系得以体面着陆。马科斯政府推动两国由封闭式的相对自由贸易关系渐进转向自由化的互惠贸易，既避免了两国经济关系出现断崖式下滑，也使菲律宾经济主权得到了尊重与维护。

经济关系的转型缩小了菲美安全关系的利益半径，使菲律宾在对美军事安全问题上拥有了更多的战略灵活。马科斯既将菲律宾打造成美国在亚洲的坚定盟友，又利用美国在亚太力量的收缩期，以支持美国进行越南战争及军事基地搬迁议题为要狭，使美国确保对自己的支持。可以说，马科斯为科拉松·阿基诺及其后历届政府处理美军基地问题做了有利的铺垫。

在美国之外极大地拓展国际合作空间是马科斯政府的另一关键性外交突破，这其中就包括对日关系的的重大变化，它使日本在菲律宾实现了两次影响深远的角色转换。

二战中太平洋战争爆发后日本曾占领菲律宾全境。二战后菲律宾社会对日本长期持有怀疑与防范心态，菲日在解决战后赔偿与关系正常化问题上意见分歧巨大。菲律宾国会内形成“无赔偿，不批准”（即不解决赔偿问题，就不能达成对日和约）的多数立场，迟至1956年，《菲日赔偿协定》和对日所谓《旧金山和约》才在菲律宾艰难通过，但两国政府达成的《友好通商航海条约》仍多次被国会拒之门外。马科斯上任后即着手改善菲日关系，1966年他破冰式地成为首位访问日本的菲律宾领导人，并于1973年以行政法令强行批准“菲日商约”，为两国关系的正常化扫除了根本障碍。

这一战略调整使日本成为美菲关系转折后的最大受益者：日本在菲律宾的经济发展空间获得前所未有的提升，“菲日商约”通过后的次年，日本即超越美国，成为当年菲律宾最大的外资来源国，并随即成为菲律宾最大的贸易伙伴、最大的政府开发援助（ODA）国，从历史上的侵略者角色转变为积极的发展伙伴角色;日本采取的经济合作优先、淡化政治立场的做法极大地减轻了菲律宾对它的安全防备。此外，有美日盟约为日本在菲律宾做政治背书，更使日本得以搭乘便车在菲律宾广开经济门路。

这一影响明显地体现在了科拉松·阿基诺及其后的菲律宾政权时期。菲美日三国之间逐渐形成一种新的经济—安全模式。例如，上世纪80年代末，在美国牵头、19个国家参与的旨在为菲律宾提供国际经济援助的PAP计划中，日本独自承担了逾一半的援助额，其对菲经济援助的政治意味趋于浓厚。其后，2008年签署的《菲日经济伙伴协定》（JPEPA）被菲律宾认为是与大国签署的第一个真正公平的经贸协定。在日本“低阶政治+经济外交”的策略下，菲日经济互信为安全互信奠定基石，日本也迅速实现了在菲的第二重角色转换：由稳定的经济伙伴转变为美国安保体系下的“类盟友”。

2022年5月25日，小馬科斯之母伊梅尔达出席宣布其胜选的两院联席会议。小马科斯由于背负家族“政治遗产”，获得的国际舆论评价众口不一。

应当看到，菲律宾在马科斯治下的战略调整并非偶然。在当前背景下，菲律宾面临着相似的三大外交难题：依旧被绑在美国利益战车上、美菲特殊关系的负面资产持续增多、社会经济改革再次面对挑战期。那么，小马科斯是否会汲取父亲的外交经验？对此，可从马科斯“政治遗产”的现实价值中进行一些预判：

一是菲律宾外交政策的调整具有稳定的内在规律，它是菲律宾特定时期主要矛盾的反映，具有较强的社会基础。马科斯的对美关系调整并非完全出于其个人的统治色彩，而是菲美原有的特殊关系渐失社会基础、矛盾累积导致的结果。日本能够成为菲美关系的最大受益者，也是日本长期的战略坚持在菲律宾形成有效的社会基础所致。菲律宾眼前的头号问题并非受美国裹挟的南海问题，而是国内的经济问题。小马科斯或将效仿其父，在对美关系上实现“体面软着陆”，以获取菲律宾利益的最大化。

二是菲美特殊关系虽然早已实现“经济脱钩”，但本质上仍然受美国影响。菲律宾与美国的其他盟友如日本和澳大利亚等保持着密切的经济关系，这一状况短期内不会发生变化。在“印太经济框架”的松散约束下，菲律宾可能会采取外交实用主义立场，利用西方同盟体系进行产业升级，争取双头经济红利。若小马科斯有心仿效其父的“新社会政策”改革，其前任杜特尔特时期对外资营商环境所做的系统性和突破性举措已为其提供了预热。

三是在行政权膨胀的背景下，菲律宾国会将继续发挥政策承压阀作用。国内社会基础与民意认知是外交政策的稳定器，菲国会成员多与国家重要产业利益密切相关，能够在相当程度上反映出社会意志。另外，菲律宾社会对本国在大国政治中的角色认知，与官方实际政策的一致性相当高。菲律宾主流社会仍然认定美国为其“不可或缺的盟友”，日本为“类盟友”，中国则是菲律宾安全与发展的“重要利益攸关方”。在此认知框架下，小马科斯政府很有可能仍将顺应主流社会的意志来处理与大国的关系。