“邻国优先”下，印度不断巩固“南亚后院”？

楼春豪　马宗绪

与近期美西方国家与印度间的高频外交互动相比，印度的邻国外交似乎略显低调，却也在积极推动。4月12日，印度政府举行首次“邻国优先”跨部委协调机制会议，外交部、内政部、财政部、国防部、国家安全委员会、铁路、商工、边境管理等十余个部门代表参会。根据印度政府的新闻通稿，会议表明印度将以全政府方式推进“邻国优先”政策。在当前斯里兰卡等多个南亚国家陷入政治乱局和经济困局的背景下，印度政府明确强调将以“全政府方式”推进“邻国优先”政策，格外耐人寻味。

不过，从更长的历史维度上看，印度自1947年独立以来谋求南亚地区主导地位的“战略执念”从未发生根本性变化。2014年莫迪首次出任印度总理后提出“邻国优先”政策，强调印度“作为地区最大国家和地理中心……有责任领导南亚一体化进程”。在2014年和2019年两次就任总理后，莫迪都将南亚邻国作为首次外访目的地，这也侧面印证了南亚事务是莫迪政府的重要关切。

莫迪政府的“邻国优先”政策呈现出明显的“以巴划线”特征，即对巴基斯坦以“防范和打压”策略为主，对其他南亚国家则以“怀柔拉拢”为主。不过，2021年阿富汗局势突变后阿富汗塔利班（阿塔）的重新掌权，使印度对阿富汗政策“防范风险”的一面也变得更加突出，且更加明显地将对阿政策与对巴政策相挂钩。

对巴基斯坦，印度强势推进“反巴、弱巴、乱巴”政策。在政治上，莫迪政府强势推进印度教民族主义政治议程，而这对印巴关系造成巨大冲击。2019年8月，莫迪政府宣布废除宪法370条款，取消印控克什米尔地区的“特殊地位”，这引起巴基斯坦方面的强烈抗议，自此双方围绕克什米尔问题的“斗法”愈发激烈。在外交上，印度高举反恐旗号，给巴基斯坦扣上“支持恐怖主义”国家的帽子，对巴基斯坦进行“外交孤立”。据外媒报道，2021年莫迪在与美国总统拜登的会谈中，以及在“四国机制”峰会上都明里暗里批评巴基斯坦“支恐”;2019年，印度曾寻求将巴基斯坦划入打击恐怖融资活动的金融行动特别工作组（FATF）“黑名单”;印度还抵制原定2016年在巴基斯坦召开的南亚区域合作联盟（SAARC，南盟）峰会，随后巴多方寻求重启峰会却无果。在军事上，印度对巴基斯坦保持高压态势。2016年9月，印控克什米尔地区的乌里军事基地遭遇袭击后，莫迪政府对巴进行了外科手术式打击;2019年2月，印中央预备警察部队在印控克什米尔地区遭遇袭击，印度随即对巴控克什米尔地区境内目标进行空袭，这也是自1971年第三次印巴战争后印空军首次越过克什米尔地区控制线发起空袭。

虽然2021年印巴关系出现了一定的缓和迹象，2021年底巴基斯坦发布的该国史上首个《国家安全政策（2022-2026）》也强调要改善与印度的关系，然而，考虑到莫迪及其领衔的印度人民党具有的印度教民族主义色彩与冒险性对外政策倾向，以及印度在综合实力和国际地位上的对巴优势，可以判断印度很难彻底改变其对巴的既有政策。

对阿富汗，印度积极应对阿塔重新上台后的新形势。2001年阿塔政权被推翻后，印度积极发展与此后历届阿富汗政府的关系，是仅次于美国、日本、英国、德国的第五大对阿援助国。但考虑到与阿塔关系不睦，2021年8月15日的阿富汗变局发生后，印度一度担心自己会成为“最大输家”。但总体上看，印度政府应变妥当，较好地维护了自身利益。

一是拒绝向阿塔提供外交承认，但同时寻求与阿塔建立联系，确保印度在阿项目和人员的安全。二是向阿富汗提供粮食、药品、新冠疫苗等人道主义援助，维持对阿富汗各派的影响力。根据印度外交部2022年3月数据，自2021年8月15日以来，印度已向阿富汗提供两万吨小麦、13吨药品、50万剂新冠疫苗等人道主义救援。三是加强国际合作，应对阿富汗变局的外溢冲击。2021年底，印度国家安全顾问多瓦尔牵头举办“阿富汗问题地区安全对话”，俄罗斯、伊朗和中亚五国的代表与会，就加强阿富汗问题政策协调、强化反恐合作达成共识。

2021年1月，印度以向南亚邻国提供疫苗援助为契机启动“疫苗友谊”行动。图为居住在尼泊尔首都加德满都的老年公民正在接种疫苗。

对巴基斯坦、阿富汗之外的其他南亚邻国，印度有着强烈的主导意愿。这一方面是因为印度受到英属印度在南亚次大陆北部建立“缓冲区”、在印度洋打造“帝国内湖”战略设计的遗毒影响;另一方面则是因为南亚次大陆“印度中心”的地缘特征，使印度产生了主导地区事务的“战略冲动”。历史上，印度对南亚邻国的经营乏善可陈，控制与反控制的矛盾一直存在。但近年来，随着自身综合实力的增强及区域内外环境的变化，印度不断作为試图巩固其作为地区“净安全提供者”的地位。以下仅举几例。

一是积极开展“抗疫外交”。2020年新冠疫情暴发后，印度于当年3月15日牵头举办南盟国家疫情防控视频会议，倡议成立“南盟应对疫情紧急基金”，推动设立“南盟新冠肺炎疫情信息交换平台”，并组建医疗卫生快速反应小组、提供医疗物资援助等，帮助南亚邻国应对新冠疫情。2021年1月，印度以向南亚邻国提供疫苗援助为契机启动“疫苗友谊”行动。根据印度外交部的数据，南亚国家是接受印度疫苗捐赠最多的国家。截至2022年5月9日，印度向孟加拉国、尼泊尔、不丹、马尔代夫、斯里兰卡与阿富汗捐赠的疫苗共计666.2万剂。

二是乘势推进“危机外交”。受新冠疫情、俄乌冲突等冲击，南亚多国面临严峻经济形势，并蔓延到政治社会层面。以斯里兰卡为例，受国内外因素叠加冲击，2022年以来，斯里兰卡不断出现债务高企、外汇见底、通胀飙升、货币贬值等严重问题，陷入自1948年独立以来最严峻的发展危机，并引发政局动荡、社会骚乱，甚至被有些舆论称为“俄乌冲突后最先倒下的多米诺骨牌”。2022年4月12日，斯里兰卡政府宣布暂时中止偿还外债;5月9日，斯里兰卡总理马欣达宣布辞职;5月12日，斯统一国民党领袖维克勒马辛哈就任新总理，并警告未来数月经济形势还将更加严峻。

印度对斯里兰卡危机反应迅速。根据印度外交部数据，2022年以来，印度政府已向斯里兰卡提供总额达35亿美元的援助。此外，印度还向国际货币基金组织等国际组织，呼吁国际社会向斯里兰卡提供必要的纾困援助。从目前态势看，印度的“危机外交”收效明显。2022年1月，斯里兰卡与印度签署协议共同开发曾在第二次世界大战期间作为战略油库存在的亭可马里储油设施，印度还在随后拿下多个斯能源合作项目，斯里兰卡泰米尔人政党甚至联名呼吁印介入斯内部事务等。

2022年3月，第五届环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议（BIMSTEC）峰会在斯里兰卡首都科伦坡举行。

南亚是地区一体化程度较低的地区，区域内贸易占各国对外贸易总额的比例仅为5%。近年来，主要大国纷纷将互联互通作为对外战略的重要内容，印度也寻求引领（排除巴基斯坦的）地区一体化进程。

在双边层面，印度稳步推进与南亚邻国的互联互通建设。其中以尼泊尔最为典型。尼泊尔是陆锁国，对外互联互通近乎完全依靠印度。莫迪政府上台后，印度和尼泊尔在跨境电网、内陆水道联通、公路交通等多个层面的合作取得突破。例如，双方在2014年签署《尼印关于电力贸易、跨境传输和电网联通的协定》，在2018年签署《以内陆水道开启新的互联互通的声明》，在2022年4月签署《印度—尼泊尔电力合作联合愿景声明》等。需强调的是，印度推行的地区互联互通网络带有很强的战略属性。早在2016年，印度就出台《跨境电力贸易指导原则》，强调“只有印度政府、印度公营企业拥有或资助的项目，或印度实体股权超过51%的私营企业的项目，才有资格向印度出口电力”。

在多边层面，印度主导塑造地区机制。南盟本是促进南亚地区一体化的最重要平台，但长期受制于印巴矛盾而进展缓慢，2016年之后更是近乎停摆。在此情况下，莫迪政府积极推进环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议（BIMSTEC，环孟倡议）。该倡议于1997年成立，是促进环孟加拉湾地区一体化的重要机制，但亦长期发展滞缓。莫迪政府上台后，着力将之打造成取代南盟的地区一体化平台。2022年3月，第五届环孟倡议峰会在斯里兰卡举行。此次峰会正式通过《环孟倡议宪章》，各方签署了《环孟倡议交通互联互通总体规划》《外交培训相互合作谅解备忘录》《技术转移机制章程备忘录》等文件，明确每两年举行一次峰会，这标志着该机制的发展进入新阶段。

此外，科伦坡安全会议也是印度整合周边的重要抓手。该机制前身是2011年成立的印度—斯里兰卡—马尔代夫海上安全合作机制。莫迪政府在2015年曾提出针对印度洋地区的“萨迦倡议”（SAGAR），但此后一度冷淡该机制。2020年11月，印度推动重新激活该机制，合作领域从海上安全拓展至反恐、打击跨国犯罪、网络安全等领域，并更名为“科伦坡安全会议”。2022年3月9日，第五屆科伦坡安全会议在马尔代夫举行，毛里求斯以正式成员身份首次参加会议，孟加拉国和塞舌尔作为观察员参会，并达成未来合作路线图。考虑到印度在不断强化与美国、日本、澳大利亚、法国等国的海上安全合作，该机制或将进一步强化印度对“印太”海上通道的扼控力。

中国和南亚国家互为友好邻邦和发展伙伴，是休戚与共的命运共同体。历史表明，无论是面对地震、海啸等自然灾害，还是金融危机、新冠疫情等全球性挑战，中国始终同南亚国家坚定地站在一起，守望相助，共克时艰。中国并不寻求与印度在南亚地区开展竞争，在当前形势下，帮助南亚国家渡过经济难关是当务之急。中方将同有关国家一道携手应对风险挑战，高质量共建“一带一路”，共同维护本地区安全稳定合作发展的良好势头，为本地区人民谋求更多福祉。