城市土地再开发过程中的利益冲突与规划调控

陈洋

（安徽友诚地理信息技术有限公司，安徽 合肥 230022）

0 引言

从目前情况来说，我国土地资源不断减少，严重影响城市规划和发展，对于当前城市土地现存情况，加强对城市土地再开发，成为政府部门处理土地资源短缺问题的有效方式，但是其中也会引发土地空间利益问题。城市规划是调控城市资源的重要途径，需要结合各方利益需求，科学调配与控制。在城市土地再开发中，需要及时找到规划中存在的问题，采取相关规划调控对策，从而实现城市社会的更好发展。对于城市规划来说，也就是结合城市各方利益要求，结合城市建设发展过程，展现出调控整体利益和个人利益的效能。随着城市化发展进程的加快，城市土地再开发中规划调控价值随之弱化，导致这种现象出现的原因有两个，一个是城市土地再开发土地资源比较少，属于稀缺资源，各种利益对土地诉求和产生的冲突不断加剧，并且城市规划属于一个技术发展成果，在面对新的问题情况下，自身技术合理性和规范性有待提高，对于这些问题，需要加强调控管理对策建设，这也是加强对城市土地再开发过程中的利益冲突与规划调控探究的意义所在。

1 城市土地再开发的概念

从目前情况来说，土地资源是城市发展空间基础的一部分，随着城市存量建设用地的土地在开发力度不断加大，已经成为当地政府部门处理土地资源匮乏的有效途径，但是其中也会引发土地空间利益冲突问题。城市规划是调控城市空间资源的重要因素，需要充分发挥各方利益关系，通过找到当前城市土地再开发中存在的问题，调整城市规划结构，给城市社会发展提供理论指导。

2 梳理国外关于城市土地开发的相关理念和研究现状

在工业化发展中，西方国家的城市再开发实践主要经历了3 个阶段：

（1）20 世纪50 年代政府福利主义影响下物质空间环境的更新。此时，规划控制表现为合理的系统规划，通过蓝图规划有效地控制土地利用和开发，规划的重点是研究规划方案要完成的任务以及实现这些任务的各种方式。

（2）20 世纪80 年代的城市更新运动主要是以自由市场分配为主导的房地产开发，旨在吸引私人投资。多元化规划模式逐渐摆脱了“价值中立”的假设，取代了政府主导、以公共投资为基础的城市发展框架，更加关注参与规划过程的多元化利益相关者以及利益相关者与规划实施的关系。

（3）20 世纪90 年代以来，基于当地社区的三方伙伴关系将以前处境不利的社区居民纳入城市规划决策的主流。与此同时，公共和私营部门之间的关系得到了加强[1]。社区组织已逐渐融入规划过程的重要组成部分，城市重建的目标也变得更加社会化。

3 城市土地再开发的利益主体及利益冲突形式

3.1 不同客体的再开发利益相关者分析

在不同城市土地资源再开发利用过程中，不同客体的实际情况和功能存在一定差异，土地使用权和建筑产权各不相同，利益主体形成和利益冲突比较明显。一般情况下，公共建筑区通常是行政规划主要采用的土地利用方式、建筑产权人大部分为集体单位，自身实力比较强；再开发利用的利益群体为政府、单位和群众，利益冲突形式展现在单位集体对国有资产使用、利益分配等方面，其利益冲突比较平缓。对于工厂区的土地使用，通常为国有土地出让为主，建筑产权人为企业法人，再开发利用的主体为政府、企业以及开发商，利益冲突具体展现在土地置换和土地出让利益分配方面，在公共建筑区域中，利益冲突比较明显。

3.2 不同主体导向的再开发利益相关者分析

对于城市再开发主体，也就是城市再开发的执行者，其中包含政府部门、开发商以及产权人等，由于开发主体不同，各个城市再开发一般划分为政府部门主导、市场主导以及自主更新等。由于城市再开发执行主体不同，在一定程度上将会给利益分配带来一定影响，无法保障利益分配的均衡性。这种不均衡具体展现在主导地位的利益主体和其他相关者之间的利益矛盾，并且也体现出政府对公共利益监管和分配中产生的矛盾[2]。

4 城市土地再开发规划调控问题分析

4.1 规划技术调控不到位

城市规划技术体系不仅仅是城市规划发展的依据，更是城市开发建设中规范各方行为的关键。随着《中华人民共和国城乡规划法》的颁布，各种政策强制约束性有效提高了技术标准价值。虽然城市规划标准体系已经建设，但是技术标准缺少规范性和明确性，例如城市再开发利用过程中开发要求、城市再开发控制等。因为城市既有土地空间开发权的再开发利用，需要在城市规划中提供一定的空间开发权，在实际中，规划技术设定的开发指标等能够对城市再开发容量进行科学管控，会给空间利益额外增量带来一定影响。再加上投资主体、开发主体展现出多样化特点，产权多元化不断提高，规划技术处理要发挥规范城市主体效能的同时，也要维护被拆迁人的合法权益。

4.2 规划过程调控缺少透明性

在城市规划环节中，一般是行政主体管理的内容，比较强调工作的政治性和纲领性，相关利益主体在参与行政规划活动时，其参与机会和权限没有得到高度重视，无法对行政部门工作过程进行有效监管。因为规划缺少透明性和公开性，使得一些利益主体矛盾比较凸显，具体展现在利益矛盾上，让冲突更加严重，给利益协调工作开展增添了困难[3]。

4.3 规划制度调控不完善

从实质角度来说，规划过程也就是各个主体相关空间使用规章制度达成一致的过程，主体行为需要严格按照制度要求落实。对于规划制度来说，是对规划过程主体行为的有效约束，例如规划听证制度、规划复议制度等。当前，规划保障制度的缺失具体显现在缺少对公共参与城市规划活动的具体要求，缺少对规划方案编制的有效约束，只是在规划方案公示等方面进行一定安排，无法有效地保障被拆迁人的合法权益。作为促进城市建设发展的有效方式，听证程序开始逐渐进入城市规划范畴内，成为城市规划环节中利益博弈的主要依据。但是在整体方面，规划决策建设展现出滞后性。

5 城市土地再开发的规划调控途径

5.1 经济层面：追求综合效益最优

在经济效率价值取向背景，城市土地再开发需要以资本为重点，展现出实现效益最大化的基本特点。因为这种比较典型的存量空间利益，也就是在城市建设发展中不断形成土地增值利益，其规划调整让改造环节中利益主体关系变得交错复杂。规划利益调控需要从效益成本角度入手，结合城市规划要求，对城市土地再开发过程中产生的经济效益容量科学把控，将其当作纵横效益最佳的经济基础，为城市土地再开发工作有序进行提高必要条件。因为经济效益是城市土地再开发过程中内在因素，如果没有注重城市行为的有效控制，一味地强调经济效益，将无法满足城市资源规划与发展的基本要求，需要在城市规划过程中，采用各种技术方式进行调控管理，确定城市土地再开发的利润和开发强度，避免过于追求效益而造成城市土地资源的大量浪费。

5.2 权利结构层面：三方权利结构平衡

在城市土地再开发中，投资主体展现出多样化特点，通常会以独立权益主体形式出现。因为地方政府利益、开发商利益、个人利益等之间存在一定的关联性，应该综合分析各个利益主体之间的利益行为，建立相互制约和平衡发展的调控体系，为城市土地再开发提供有效依据。在实际中，需要调整政府以公共利益代表的模式，把规划调控由强调行政主体资格融入的赋予市场与社会主体维护其合法权益的利益博弈中，让城市规划环节中权利结构变得更加合理。通过程序公开方式提高城市规划调控的合理性和规范性，利益冲突如果没有采用公开方式处理，必然会通过非制度方式进行处理[4]。在城市规划调控过程中，需要根据城市规划决策要求，结合当前城市建设发展状况，对城市土地开发权益结构科学规划和调整，通过优化利益群体和渠道，保持空间更新，促进空间利益快速增长。

5.3 制度层面：诱致性制度变迁

首先，在城市规划制度建设中，需要参考其他国家现有制度和实施成果，如新加坡概念规划制度战略规划方案等，根据各个国家成功经验，结合本国实际情况，对规划制度进行调整，让更好的满足本国发展要求。通过调查得知，一些制度虽然已经实施，但是容易出现和外在制度环节相互影响的状况，这是因为制度变化容易受到制度成本因素影响，从而造成利益分配结构的改变。其次，利益均衡核心内容在于给利益主体提供一个有效的激励或者约束体系，把非效率性的利益矛盾控制在合理范畴内。因为制度创新并不是一个无成本的过程，在现有制度中，规划的制度性调控需要综合思考其在运行过程中的制度环境和成本，通过优化规范激励体系、约束体系和救济体系，实现利益均衡，给相关利益主体参与城市土地再开发活动更加具体和明确，实现空间利益均衡分配。

5.4 规划决策过程：确保规划程序的透明公开

规划决策中的利益调控也就是给各个利益主体建立一个利益表达的空间与平台，要求城市规划人员具备较强的专业素养，把利益博弈重点转移到城市决策规划中。例如哈贝马斯（Jürgen Habermas）提出的交往行为理论，也就是按照由下至上的要求让公共群众参与到规划制定中，其重点强调的是达成相互了解的决策过程，不会受到各种限制因素影响，能够自由表达自己的想法和意见，形成一个合理的影响决策[5]。我国各个地区有自治组织发展不完善，由上至下的规划决策在短时间内无法消除，需要通过渐进参与博弈方式将这种状况进行调整，完善共赢发展方案。在利益协商中，需要在各级人员配合下提出满足各方利益需求的决策方案，和之前公众参与的协调方式有着明显不同，对协商人员的主观意识、工作能力和专业技能提出严格要求，协商过程和结果也会出现一定变化。因为规划方案在实际执行过程中可能会产生不同情况的利益冲突，和规划决策中利益冲突有着明显差异，其涉及的行为主体以执行部门和目标群体为主，所以在共赢方案执行和实施过程中，需要对内容进行优化，并加强对执行主体和目标主体行为的科学判断，综合思考其对方案执行过程带来的影响。一般情况下，方案执行博弈产生的结果有两个，一个是共赢方案的调整，另一个是执行过程中需要接受的考验比较多，需要重新调整开发政策。如果是后者，应该及时探索新的共赢方案，这种共识方式和传统把政府作为主体的指导性方式形成有效互补，意见表达和博弈过程也会引发人们的思考和分析，有效地提高城市规划方案的合理性和透明性。

6 结语

通过对城市土地再开发过程中的利益冲突的深入探究，笔者从利益博弈、城市政体、公共选择等多个方面入手，对城市土地再开发环节中出现的利益冲突问题进一步分析，在各方冲突主体分析情况下，形成了三方博弈互动发展的过程，并以此为依据，对我国当前城市土地再开发中规划调控实际情况深入分析，得出相应的调控对策。通过规划技术调控、过程调控以及制度调控等方式，优化城市规划调控组织结构，从而实现城市土地再开发多元利益的协调发展，有效地减少利益冲突问题的出现，具体研究结果展现在以下3 个方面。

（1）现阶段，我国在实施城市土地再开发工作时可能会面临空间利益调控不到位的状况，具体展现在拆迁矛盾比较严重、持续社会居住分异、公共利益不断减少等方面，导致该现象出现的原因就是在城市土地再开发过程中开发机制不完善、相关流程不规范以及相关权益结构失衡。

（2）我国在城市土地再开发方面展现出了土地比较紧张的状况，不仅反映出有外部扩张向内需增长方向改变，同时也渗透在地方政府、开发商、被拆迁人等群众之间的不均衡博弈方面。在这种情况下，需要完善利益均衡机制，缓解土地空间利益冲突，避免给城市土地再开发过程中经济效益、社会效益以及生态效益带来影响，从而无法获得理想的城市规划成果。

（3）城市规划调控本质上在于形成不同社会主体相关的空间利益交易行为体系，需要将城市规划空间利益调控价值全面发挥，从根源上借助相关政策和制度要求将城市规划工作落实到位，获得理想的规划结果。而制度创新并非是一个无成本的过程，需要结合城市土地再开发要求形成相应的规划机制，引导空间利益均衡分配目标的顺利完成。