抓住关键环节 实打实推进乡村建设

徐丙奇/江苏省乡村振兴局

中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发了《乡村建设行动实施方案》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，标志乡村建设作为全面推进乡村振兴的重点任务，摆在社会主义现代化建设的重要位置全面推开。《乡村建设行动实施方案》明确了1个总体要求，6个工作原则、4个行动目标，12个方面重点任务，5个要素支撑和4个组织推进措施，“实”字贯通始终，是我们党人民至上执政施政核心要义的充分体现，是坚定不移落实以人民为中心发展思想的生动写照。实打实，方能落实。推动《乡村建设行动实施方案》落地生根、开花结果，需要树立系统观念，厘清缓急事项，抓住重点、统筹各方，坚持不懈地推进，一步一个脚印地落实，以实实在在的成效增强亿万农民的获得感、幸福感和安全感。相关研究表明，要重点加强五个关键环节的制度安排。

《乡村建设行动实施方案》要求强化规划引领，统筹资源要素，并把“加强乡村规划建设管理”放在重点任务之首，对编制什么、怎么编制、如何管理等，提出明确要求，突出规划的基础和前提作用。目前，各省级基本都出台了镇村布局规划指南和村庄规划编制指南，按照集聚提升类、特色保护类、城郊融合类、搬迁撤并类、一般村庄等进行了分门别类，但实用性村庄规划编制较慢，一定程度上影响了乡村振兴工作。按照《乡村建设行动实施方案》要求，尽快建立健全政府组织领导、村民发挥主体作用、专业人员开展技术指导的村庄规划编制机制，加快解决乡村规划的“最后一公里”问题，同步推进各类涉农规划与其融通，形成“多规合一”的实用性村庄规划。注重规划的权威性和连续性，一代接着一代干，决不能“书记调动，规划重弄”。

乡村建设是一项复杂的系统工程，需要提纲挈领、纲举目张式的“总抓手”。当前，各省都因地制宜开展美丽乡村、农村人居环境、绿美乡村、康居乡村、农房改善等建设行动或示范创建工作，多则五六项、少则三四项。虽然取得明显成效，但这些建设行动或示范创建，体系内容相互交叉，存在大而全、小而全的问题，既分散了有限的财力、物力和人力，也导致各自为阵、重复浪费的现象。从长远来说，这些多头的、单一的建设行动或示范创建，亟须强化“统”的层面。浙江以“千万工程”统领乡村发展、建设和治理的成功经验值得学习借鉴。习近平总书记主政浙江期间，从谋划设计“八八战略”之初，即把“千万工程”定位为农村全面小康建设的“基础工程”，统筹城乡发展的“龙头工程”，优化农村环境的“生态工程”，造福农民群众的“民心工程”。浙江上下孜孜以求、久久为功，持续推进20年，取得了举世瞩目的成就。面对乡村振兴新形势新任务，浙江决定打造“千万工程”升级版，作为实施乡村振兴战略、建设美丽浙江“主抓手”，继续大力推进。因此，各地可结合实际，选择系统性强、关联度高、普惠性广的建设行动作为乡村建设的“总抓手”，甚至直接将乡村建设作为乡村振兴的“总抓手”，将其他专项行动或示范创建作为“总抓手”的分项内容，形成“1+N”的乡村建设或乡村振兴格局。同时，将“总抓手”作为“一把手工程”，全面健全党委领导、政府负责、职能部门实施、多方共同参与的工作机制，持续加以推进。

中央强调乡村振兴战略“全面性”，要求全面推进、全面实施。《乡村建设行动实施方案》要求“以普惠性、基础性、兜底性民生建设为重点”，“既尽力而为又量力而行”等。这些要求，是综合基本国情、现代化规律等因素考虑的。中国乡村具有村庄数量多、分布散、面貌较为老旧的特点，从类型看，大致分为五种。一是由创建形成的现代化建设、社会主义新农村建设、美丽乡村建设、康居建设之类的示范村和先进村；二是由农村公共空间治理、扶贫开发、易地搬迁、农民住房改善等新建的农民集中居住小区；三是由城镇扩展、农村融入城镇建设规划区形成的城郊型新村；四是因依山傍水、风景秀丽、名胜古迹较多而兴起的旅游生态新村；五是面广量大、有待改造的一般村，这类村是乡村建设的难点所在、重点所在。过去，由于经济、自然、历史等原因，一些创建活动优先考虑了条件较好的乡村，以致部分乡村集“万千美丽”于一身。推进乡村建设行动，研究制定切实可行的当地方案、指标体系和建设标准，把面广量大的“一般村”作为重中之重，统筹谋划、整村实施，有计划、分批次持续推进。

关于人才、土地、科技、资金等要素支持，各地根据党中央、国务院的决策部署，结合巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、接续推进乡村全面振兴等，出台了一系列政策举措，关键是抓好落实。将重大支持事项纳入考核体系，列为监督、巡视、审计的重要内容，跟踪推进、确保落实。深化健全要素协同联动机制，推动要素同向发力、同频共振和集成创新。乡村振兴关键在人，乡村建设也不例外。结合组织振兴，通过“头雁工程”、定制村干部、派驻“第一书记”等，选优配强乡村干部；结合产业振兴，抓好乡土人才、产业人才、农民合作组织负责人的培育，新农人、新人才的招引；结合乡村治理，推进新乡贤、退休教师、退休干部等选聘；借助各类社会组织和成立新乡贤、新农人协会等，引导和带动人才回乡；建立各类人才激励机制、协同机制，形成乡村建设强大合力。

《乡村建设行动实施方案》明确的重点任务，由传统的水电路气网、科教文卫保，转向了路、水、能、储（储仓）、数（数字乡村），公（公共设施）、房（农房）、环（人居环境）、服（公共服务）、组（组织建设），既兼顾传统基建、公务服务和新基建、新的公共产品，又衔接农业农村现代化需求，体现了新形势新趋向的时代要求。这些重点任务的每一项，都需要大量的资金投入。既要看到，农村基础设施和社会事业的很多方面，属于公共产品和公共服务的范畴，正确理解乡村建设农民主体、政府主导和全社会支持的关系；也要看到，农民是乡村建设的决策主体、建设主体和受益主体，但不是投入主体；还要看到，现在大多数农民还不富裕，集体经济相对薄弱，拿不出钱来投入乡村建设。土地是最稀缺资源，也是乡村建设资金的重要来源。推进乡村建设既要充分调动各方面积极性，多渠道筹集建设资金，建立起依靠农民辛勤劳动、国家大力扶持和全社会广泛参与的长效机制；更要充分发挥政府主导和市场机制作用，其核心之核心、关键之关键是处理好农村集体建设用地、农民承包地和宅基地的收益与分配关系，依法依规并尽可能多地将“三块地”的收益用于支持乡村建设，促进农业农村现代化。