“广州方案”：让建设用地“又好又快”实现再利用

张晓芒

广州市工业发展历史悠久，早期因缺乏合理规划，产业结构布局混乱，形成“城乡交互，工农交错，城中有村，村中有企”的城市布局，污染地块存量大，是全省污染地块最为集中的城市之一。由于城市土地资源日益紧张，这些污染地块随着城市改造工作的推进均存在着再度开发利用的迫切需求，与保障人居环境安全之间形成了矛盾。

面对错综复杂的土壤污染防治形势，广州市按照“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控”的总体思路，扎实推进土壤污染防治各项工作。近年来，广州市结合本地污染地块数量多、分布广、土壤污染类型多样、开发利用急迫等特点，不断进行土壤污染防治实践探索，多项工作开创全国先河，逐渐形成了独树一帜的“广州方案”，实现建设用地快速安全再利用，助推广州经济社会快速发展。

异地集中处置 为土地再利用提速

数个巨大的垃圾填埋坑覆盖着黑色的覆膜，在蓝天白云下熠熠生辉，却闻不到异味，也看不到任何“脏、乱、差”的情景……初进入兴丰生活垃圾卫生填埋场（以下简称“兴丰填埋场”），笔者就被眼前景象吸引了。填埋场的旁边，几栋厂房整齐矗立，中间有各种设备连接，看起来应该是一套“生产线”。这正是位于广州市白云区兴丰垃圾填埋场的广州市污染土壤集中治理与资源化利用处置中心（以下简称“处置中心”）一期厂房。

“选择亚洲最大的生活垃圾卫生填埋场之一的兴丰填埋场来建设处置中心，主要是考虑到这里的场地优势。”项目建设单位广州环保投资集团有限公司（以下简称“广州环投”）相关负责人介绍说，“目的是为了保证污染土壤在这里得到妥善治理并实现资源再利用最大化。”

据了解，兴丰填埋场距离中心城区近，交通便利，且综合配套完备，可利用现有资源快速投入运营;此外，修复达标后的土壤可直接用于兴丰填埋场封场时净土回填的需求，用于封场基层覆土，实现修复后土壤在填埋场内资源再利用。

《广东省土壤与地下水污染防治“十四五”规划》鼓励有条件的地市探索开展污染土壤异地处置新模式，提升污染土壤协同处置能力，广州市主动承担试点任务。作为国有企业，广州环投积极响应号召，于2020年接过重任，立即着手开展处置中心的筹建工作，对本市分散型、后续开发紧迫的污染土壤进行异地修复和资源化利用。

据悉，处置中心占地面积为19000平方米，主要采用固化稳定化、化学淋洗、热脱附等工艺接收处理重金属、有机及“重金属—有机”复合等污染类型的土壤，修复达标后的土壤，将在兴丰填埋场和应急填埋场进行作业用土、覆盖膜压载土和填埋场飞灰层间土等资源化利用。

异地集中处置，可以大大减少分散治理修复工程配套的重复性社会投资，节约资金成本;实现循环经济产业园区的增产减污，有利于打造低消耗、低排放、高效率的循环经济园区，符合节能、减碳的环保理念，是城市高质量发展的需求。

此外，笔者还了解到，利用处置中心这个平台，可以实现科研单位、高校等各界科技力量的统筹整合，有利于科研力量合力进行技术攻坚，对修复后土壤的资源化利用进行更深入的研究和规划，借此契机为广东省打造大湾区土壤修复产业研发基地。

值得一提的是，处置中心采用“污染土壤集中处理处置智慧环保信息化系统”，对污染土壤原址施工、修复土壤外运、处置中心综合处置利用进行全过程智能监管，为政府行政监管、业主责任监督和自我经营管理提供了实时视频和数据支持。

在污染物排放方面，处置中心一方面依托垃圾填埋场的污水治理设施，另一方面建设了多个负压车间，并配备高效的废气治理设施，二次污染防治效果更加有保障。并且，由于处置中心位于垃圾填埋场内，与居民区之间有一定的距离，从而避免了污染地块原地修复过程中可能引起的扰民影响，甚至还可以带动当地的就业市场和消费市场，化邻避为邻利。

“异地集中处置是国家和省鼓励探索的污染土壤修复模式，处置中心的建设是广州先行先试、探索经验的具体实践。从环境保护的角度来说，处置中心将污染排放变分散为集中、变临时为固定，更有利于采用先进的治污技术和实施监管。同时，由于无需在各个地块反复安装、调试修复设备，以及使用更大型的处理设施，缩短了污染土壤修复周期，能更好满足土地快速流转需求。我们将进一步探索如何把处置中心管好、用好，使其环境效益、社会效益得以有效体现。”广州市生态环境局相关工作负责人介绍说。

勇于担当 探索“环境修复+开发建设”新模式

2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，鼓励采用“环境修复+开发建设”模式治理修复工业污染地块，但因缺乏具体操作指引和配套细则，各地均感觉难以推动，大多处于观望状态。在此背景下，广州市发扬“敢为天下先”的担当精神，大胆探索“环境修复+开发建设”模式。

为此，广州市生态环境局组织开展了大量调查研究工作。如对相关部门进行走访座谈，对土壤污染责任人、土地使用权人进行需求分析，深入研究广州市工业污染地块“环境修复+开发建设”适用范围和管理要求。同时，理顺各部门监管职责，完善协同监管机制，并选取具有广州典型自然地理条件特征和污染特征的永泰客运站地块作为试点，探索建立工业污染地块“环境修复+开发建设”的“广州方案”。

据了解，永泰客运站地块具有珠三角地区典型的砷地质高背景特征，污染范围广、污染深度大，采用常规修复技术存在深基坑安全隐患、工程量和工程施工难度大、难以完全去除污染等问题，常规管理下无法将其先移除名录再进行开发建设，“环境修复+开发建设”模式是能盘活該地块的唯一方式。

在基于广州特色的“净土开发”模式下，该地块由建设单位负责土壤修复，为实施“环境修复+开发建设”奠定了基础。于是，采用清挖深度与建设项目设计、路政建设相结合，风险管控施工与建设项目施工相衔接的技术思路，通过“表面覆盖阻隔+长期监测”等方式进行风险管控，成为实践“环境修复+开发建设”模式的最佳方案。

具体说来，就是开发建设主体不修建地下室，减少开挖扰动，将建筑底板作为修复管控工程的一部分，覆盖阻隔板既满足修复管控要求，又满足建筑工程所需，充分考虑后期工程建设所涉及的承台、管网、电梯井等平面布局，两者一体化设计、一体化施工、一体化验收。试点地块污染管控修复和开发建设两者设计、施工、验收高度融合，既保证切断暴露途径，控制健康风险和环境风险，又能保障地块得以再开发利用，还能使管控工程为后续建设所利用，避免传统修复模式要求的修复后的土壤回填又在建设时期开挖造成的投资浪费。

“国内工业污染地块‘环境修复+开发建设’模式尚未有成功经验借鉴，我们只能是‘摸着石头过河’，对过程中出现的困难一项项研究处理。”据广州市生态环境局相关工作负责人介绍，永泰客运站的试点实践，有以下几个目的，一是打通适用范围的确定和风险评估、管控修复与开发建设工程同步设计、实施、验收的技术链条和全过程监督管理流程;二是突破既定模式阻碍，形成相应的技术体系，明确风险评估和修复方案备案审核、资格审批和相关许可证核发、施工过程监督、效果评估、后期监管等各个环节涉及的管理部门职责和管理流程;三是完善协同监管机制，形成有效的管理制度，实现污染地块“环境修复+开发建设”的全生命周期管理。

该负责人也表示，我国污染地块“环境修复+开发建設”模式尚处于探索阶段，实施过程仍存在诸多问题。通过试点先行，尽可能挖掘问题，让矛盾凸显，以逐步完善相关技术体系和管理办法，形成可复制、可推广的“环境修复+开发建设”模式，对全国的“环境修复+开发建设”模式的落地具有提供示范、突破和带动作用。

接下来，广州市将在原有基础上力争增加试点地块数量，逐步完善相关技术体系和管理制度，形成可操作的“环境修复+开发建设”模式，从而解决土壤风险管控修复与开发建设之间的矛盾，缓解土地资源紧张的压力，保障广州市社会经济的高质量发展。

深化“放管服”改革  便民利企求实效

据了解，广州市一直将服务发展作为地块环境管理宗旨，近年来，更是以“放管服”为引领，主动作为，大胆创新，率先实施全国首创的多项变革措施，推进解决广州土地资源紧张与工业企业原址场地再开发利用需求量大且迫切之间的矛盾，加快污染地块再开发利用进程。

以“放”为起点，为企业松绑减负。据了解，广州市生态环境局明确了免于评审管理的几项具体情况，从而简化了评审事项;将初步调查报告的评审下放至区，通过市区分工协作实现评审工作零排队;通过评审各串联改并联、土壤污染修复方案评审改备案等改革措施压缩了办理时间，使调查报告评审耗时缩短1/2以上，修复方案备案耗时缩短90%以上;对于简单项目，减少办理环节，力争即来即办等。

以“管”为配套，把好环境准入关。为此，广州市生态环境局构建了“事前预警+事中监管+事后保障+质量管控”管理体系。通过重点单位周边监测数据以及“详查”成果来建立“事前预警”体系，督促企业及时开展隐患排查和自行监测，防范新增污染;做好“低风险地块排除风险、中风险地块研判风险、高风险地块具化风险”的分级分类管理策略，补充了修复施工过程中“事中监管”的短板;在国内率先探索出台《广州市污染地块修复后环境监管工作要点（试行）》，填补了土壤污染风险管控和修复最终管理环节的空白，加强了“事后保障”，实现了污染地块全生命周期环境管理;编制发布各类相关技术规范、操作细则，引入第三方机构进行同步监督，把好“质量管控”关，极大提升了从业单位技术水平和监测工作质量。

以“服”为提升，求便民利企实效。据了解，2020年9月印发的《广州市加强出让储备用地土壤污染防治工作方案》，成为国内首个探索建设用地再开发利用高效、安全、合理的新模式的“净土开发”方案;同时，率先出台《广州市农用地转为建设用地土壤污染状况调查工作技术指引》，明确一般农用地可不进行采样检测，只需回答七个“是否”，加快了广州市农用地再开发进程;站在企业需求与利益角度，对企业提出的难点事项形成“一案一策”，有效解决了黄埔化工地块、华侨糖厂地块、广船地块等“老大难”问题，切实推动了一批重点项目的建设、重点区域的开发。

此外，笔者还了解到，为应对疫情影响，广州市生态环境局还在疫情期间实施“不见面”评审、现场踏勘环节“信任”评审、在线召开专家论证会等创新工作模式，同时对各区生态环境分局进行土壤污染防治能力提升，以提升全市建设用地土壤环境管理工作水平。接下来，广州市生态环境局将继续进行土壤污染防治工作的探索实践，进一步完善“广州方案”，全力保障城市建设用地安全利用，助力广州经济发展。