国有企业何以可能——基于自然垄断行业的国际比较

郝宇彪 张继萍

一、引言

国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是中国特色社会主义事业建设的重要物质基础。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确指出，党毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，支持国有资本和国有企业做强做优做大，建立中国特色现代企业制度，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力；构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。①党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国有经济改革发展，习近平总书记站在党和国家事业发展全局的高度，多次发表重要讲话，形成关于国企国资改革发展系列重要论述，其内涵丰富、思想深邃，涵盖了国有企业地位作用、国有企业改革、国有企业发展、国有资产监管和国有企业党的建设五个方面。②党的十九大报告指出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。③党的十九届六中全会强调指出，必须坚持党的基本理论、基本路线、基本方略，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，全面深化改革开放，促进共同富裕。④然而，国际社会一些学者认为中国的国有企业附属于国内的政治与经济体制，一些国际人士甚至认为中国的国有企业是中国政府的代理者，或者是中国国家战略的指定执行者。⑤如何回应国际社会中的这些偏见，坚定做强做优国有资本的信心，要求我们科学地回答市场经济条件下国有企业存在的依据这个根本性问题。

现有的文献注重从国有企业的作用和意义角度论证其存在依据，缺乏对中西方国家国有企业的比较分析和基于典型行业的国有企业存在的必要性分析。本文的研究述评框架设计如下：首先，对当前学术界关于国有企业存在必要性的理论研究进行述评；其次，通过OECD 公布的《经合组织国家国有企业部门规模和部门构成数据集》以及其他资料，比较分析中国与OECD 国家国有企业在行业分布方面的异同；最后，从自然垄断行业的角度，为国有企业存在的必要性提供一般性的解释。

二、国有企业的功能评述

当前，学术界主要从以下四个方面解释国有企业存在的必要性及其动能。

第一，化解生产资料私有制与生产社会化之间的矛盾。经典的马克思主义政治经济学认为，资本主义的基本矛盾导致经济危机周期性发生，收入分配差距不断扩大，社会公正无法得到体现。社会主义国家建立公有制的目的就是要克服社会化大生产与生产资料资本主义私人占有制之间的基本矛盾，按照社会的需要组织生产，满足社会成员的共同需求，实现人的全面发展和社会的共同富裕。⑥国有企业的存在是社会主义制度的基本要求。国有企业的存在也是中国特色社会主义市场经济的核心特征，一定程度上决定着中国社会制度的基本性质。⑦公有制企业的生产和交换也是商品生产和交换，公有制经济也是商品经济或者市场经济，中国把公有制与市场经济相结合的必要性在于中国处于社会主义初级阶段，必须以公有制为基础，发展公有制经济。⑧而且，公有制与非公有制并非完全排斥，可以并存于市场经济体制，全社会所有制结构的决定因素是多元的，并非仅仅取决于企业的微观经济效率。⑨

第二，国家对经济进行宏观调控的重要工具。第二次世界大战之后，基于战后经济恢复的需要，凯恩斯提出的需求管理型宏观经济政策得到世界各国的支持，政府干预被中西方学者广泛认为是解决市场有效需求不足问题的有效手段，这为国有企业存在提供了一定的理论依据。凯恩斯认为，新古典经济学中充分信心预期的假设不符合现实，由于市场经济的不完全竞争性、信息不对称性以及市场的价格调整通常是黏性的等因素，资本主义市场经济的常态是失业和非均衡。⑩仅有微观经济效率的市场经济，并不能建立起一种公平的社会。从长期趋势看，基于私有制的自由市场内在机制，使资本回报率大于经济增长率，结果必然是收入和财富分配的两极分化。⑪市场配置资源有效率，但也存在缺陷，各国政府实施的宏观调控、市场监管以及对公平分配的促进等，正是对市场缺陷的重要补缺。⑫市场经济的稳定发展需要政府扮演积极有为的角色，而国有企业作为政府履行职责的工具⑬，并不局限于某种类型的技术或行政功能。⑭

第三，克服垄断、外部性、公共物品等市场失灵问题的需要。市场并非总是有效的，当市场失灵时，需要政府这只看不见的手来进行必要的调控。因此，当市场存在垄断问题、公共产品问题等无法由市场这只“无形之手”解决的问题时，以政府干预的“有形之手”为表现形式的国家就会发挥作用。⑮要想创造一个完全自发调节的市场经济，就必须把人类与自然环境转变成纯粹的商品，而这必然会造成社会和自然环境的毁灭，因此需要政府对市场进行干预。⑯国有企业干预经济及其存在的必要性在克服信息不对称和外部性问题方面尤为重要。⑰

第四，国家经济安全治理的需要。无论是资本主义国家还是社会主义国家，都强调确保政府控制国民经济的战略部门。列宁在共产国际第四次大会上发表讲话，实行新经济政策，允许恢复小规模的贸易和私人农业，但是国家将控制“制高点”——经济最重要的要素。在中国饱受外国资本和官僚资本压迫的背景下，孙中山提出了“节制资本”原则。孙中山认为，如果不用国家的力量来经营，任由中国私人或外国商人来经营，将来的结果也不过是私人的资本发达，也要生出大富阶级的不平均。⑱“节制资本”的目的一方面是节制私人大资本和外国资本垄断国家经济命脉，避免当时在发达资本主义国家中因私人垄断资本出现而引发的诸如贫富悬殊、两极分化、阶级斗争等社会问题，从而预防中国将来向私人垄断资本主义发展；另一方面是防止私人资本过分膨胀产生垄断资本而操纵国计民生。⑲新民主主义革命时期，中共中央提出，应大力发展国营经济以限制外国资本，并采取相应的措施，改善人民的实际生活水平。⑳反观美国，尽管政府不是通过所有制控制国家经济命脉，但也通过严格的经济管制对制高点实施控制，从而形成了一种特殊的美国式的管制资本主义。㉑

综合以上理论，无论是资本主义还是社会主义市场经济体制都需要国有企业的存在。萨缪尔森认为，“市场主体的最基本特征是自负盈亏，只要分清了企业的所有权和管理权，实现真正的自负盈亏，就可以形成一个正常的市场主体，而与其所有制性质并无直接关系，公有与私有都是没有区别的。科斯也承认：“我们现在能看到的市场经济的制度基础也只有私有制一种，但历史并没有对公有制基础上的市场经济做出证伪”。从当前的理论研究来看，具体从自然垄断的角度分析国有经济存在的必要性的相关文献较少，因此本文将在对国有企业进行国际比较的基础上，进一步从自然垄断的角度剖析国有经济存在的必要性。

三、国有企业改革与发展的国际比较

在第二次世界大战结束之后的一段时间，世界各国曾经掀起国有企业发展的浪潮，国有企业对战后经济恢复起到关键性的推动作用。20 世纪80 年代以后，国有企业发展的效率问题成为世界性的难题，由此国有企业私有化改革成为一些国家的政策选择，此后私有化与国有化交替出现。纵观国有企业的发展历史，国有企业在不同时期发挥着不同的重要作用，即使在私有化改革盛行时期，国有企业从未退出历史舞台。从世界范围内看，无论是社会主义国家还是资本主义国家，无论是发展中国家还是发达国家，都不同程度地存在国有企业。由于各个国家的意识形态、经济状况等的差异，各个国家的国有企业的数量、规模以及其所属的行业性质都有一定的差异性。笔者认为，国有企业在国际范围内普遍存在的事实说明，国有经济发展并非特殊经济与社会体制的产物，而是当代经济发展的普遍需要。

根据2015 年OECD 公布的《经合组织国家国有企业部门规模和部门构成数据集》，经合组织国家国有企业分布有以下三个特征：

第一，各国国有企业的行业分布特点相似。经合组织国家的国有企业普遍分布在第一产业、制造业、金融业、电信、电力和天然气、运输业、其他公用事业和房地产中。中国的国有企业与经合组织国家在国有企业的行业占比十分接近。中国在制造业中国有企业占比为20.38%，接近于经合组织国家国有企业所占比例19.88%。中国在电力与天然气行业中国有企业的占比为8.39%，接近于经合组织国家国有企业所占比例8.41%。从表1 中可以看出中国的国有企业占比和经合组织国家的国有企业的平均占比分布情况趋于相同。通过两配对样本t 检验多次对不同国家之间进行配对检验，发现不同国家之间国有企业的行业数量占比的分布特征的相关性相对较高，如智利和加拿大的国有企业的行业分布特征的相关性达到0.866，希腊和匈牙利的国有企业的行业分布特征的相关性高达0.964。

表1 中国与经合组织国家国有企业在行业中所占比例的比较

第二，经合组织国家在电力与天然气行业的国有企业数量较多。经合组织国家在制造业中平均国有企业数量最多——274 个，在电力与天然气行业中平均国有企业数量为116 个，位居第二。在经合组织国家中，仅有阿根廷、加拿大、智利、日本和瑞士五个国家在电力与天然气行业中没有国有企业。因此，大部分国家的电力行业都有国有资本的介入。虽然经合组织国家的政治制度、行政体制、国有经济的表现形式有较大差异，但国有企业在电力行业中普遍存在这一共性超越了意识形态与体制的差异。笔者认为这一共性是由行业特点所导致的。

第三，不同国家的国有企业数量有较大差异。经合组织国家中均有国有企业，但是其国有企业的总数在不同国家有较大差异。例如，澳大利亚仅有8 个国有企业，奥地利仅有10 个国有企业，而匈牙利有370 个国有企业，巴西有134 个国有企业。国有企业在同一行业以及不同行业中数量差距均较大。中国国有企业数量较多的分布特征是由中国的经济体制以及国有企业兼具营利性和公益性等多种因素综合影响的结果。

表2 经合组织国家不同行业平均国有企业数量

表3 经合组织国家国有企业数量统计

四、自然垄断与国有企业的存在的必要性

通过上述国际比较可以得知，电力行业是自然垄断行业中的一个典型代表，大多数国家在电力行业的国有企业数量以及规模都较大。因此，本文拟从电力行业的本身的特性——自然垄断来考察不同国家国有企业存在的必要性。

（一） 国有企业介入电力行业的必要性

1.自然垄断与国有企业

学术界关于自然垄断的理论是一个逐渐演进的过程。首先，从规模经济角度研究自然垄断。自然垄断行业的基本特点是生产函数呈规模报酬递增状态，也就是平均成本随着产量的增加而不断递减，在这种情况下，只由一家企业来提供产品会比两家或多家生产的成本更低，效率更高。㉒铁路、电力等公共设施就属于依靠规模报酬递增而形成的自然垄断，并且垄断是更稳定、效率更高的状态。在市场可以容纳的产量范围内，当一个企业的平均成本持续下降的时候，就出现了自然垄断。㉓自然垄断产业可分为三类：规模效益上升、规模效益不变和规模效益下降，通过政府对自然垄断行业的管制有利于实现帕累托最优。㉔

其次，从范围经济角度研究自然垄断。随着Baumol、Panzar、Sharkey 和Willig 等提出成本次可加性概念，学术界重新修正以规模经济为基础的自然垄断理论。自然垄断行业的共同特征是成本的次可加性，它意味着在这一行业中由一个厂商向市场提供全部产出的单位成本比由两个或两个以上的厂商分别向市场提供产出的成本更低。㉕具体来说，这些行业都面临着相对高的固定成本，即使生产很小数量的产品也需要很高的固定成本，因为它们一般都需要一个传输产品的物理网络（如电话网、输电网、自来水输水管道系统），对这些物理网络的重复投资一般被认为是典型的浪费行为。㉖

自然垄断行业中国有企业存在的必要性主要有以下三个方面：

第一，从反垄断与管制经济学角度来看，政府治理自然垄断的重要措施之一就是建立国有企业，这为国有企业在自然垄断行业存在的必要性提供了一定的理论依据。分配效率和生产效率的矛盾是自然垄断的主要问题。自然垄断行业中一般由一个企业生产时效率最高，但此时产品的价格往往高于边际成本，这会造成无谓损失，使得分配效率较低。㉗为提高分配效率，必须在自然垄断行业中引入竞争机制以促使价格降至边际成本，但这又会降低生产效率。因此，需要政府对自然垄断行业进行管制。㉘政府对自然垄断行业的管制手段主要有：政府管制、特许经营权竞标、公共企业。政府管制和特许经营权竞标主要是为了限制私人企业的较高的垄断权力，建立公共企业则是为了实现社会福利最大化。公共企业作为政府重要的管制工具己经被广泛地用于配电、供水等公共事业。㉙

第二，从公共企业的效率角度来看，由于公共企业通常兼具营利性与公益性的双重目标，很难将其与私有企业的效率进行比较，两者效率的实证分析的结果也有所不同。但是，一些公共企业的单位生产成本低于同类私有企业，而且企业的生产条件、市场的竞争环境等因素，比所有制对效率的影响更大。㉚

第三，从自然垄断行业中的国有企业作为政策工具的角度来看，垄断企业是政府干预宏观经济的重要工具。一方面，为促进宏观经济的稳定发展以及保障微观主体的经济利益，政府对涉及民生领域、提供公共物品的自然垄断企业采取直接调控方式。另一方面，通过在自然垄断的基础上实行国有企业的组织形式能够实现政府计划的有效落实和完成。㉛

2.电力行业的自然垄断性

电力行业的技术特征被认为是决定电力行业的自然垄断特性的主要因素，一般认为电力行业具有以下三个特征：第一，网络依赖性。电力的发、输、配、用等环节都需要电网来连接与支撑(按电压等级分为输电网、配电网)。一方面，电力交易及电力消费必须以电网为基础。另一方面，如果电力传输负荷超出电网最大容量，电力将无法传送。第二，电力的不可大量贮存性。该特性要求发电、输电、配电和用户端的居民用电要保持同步性。第三，电力的高度协调性。电力交易需要整个电力系统高度协调，一旦电力系统的某一环节出现问题，很可能导致整个电力系统的瘫痪，进而影响居民的正常生活以及企业的正常运转，甚至会对经济造成不利的冲击。㉛

基于电力行业的技术特征，电力行业产品的单位成本随电力生产规模的增大而递减，因此，在电力行业采用垄断经营是有利于降低成本的。㉝在电网最大输电能力既定的情况下，当电力用户数量少、电量使用较低时，就远离输电网能力的极大值，形成较大的单位成本。趋近于管网的输电极大值时，有显著的非竞争特点，即便电力负荷增加，却不发生原用户额外的单位成本增加的情况。㉞

具体来看，电力行业中发电、输电、售电、配电的自然垄断程度是有所不同的：

首先，输电和配电业务具有较高的自然垄断性，这主要是为了实现规模经济的目标。电力行业的自然垄断特性使得全网的集中调度系统可以更高效地组织电力资源，同时使得输电和配电环节没有竞争环境，有利于发挥其显著的网络性和规模性特征，并实现输、配电环节的规模经济效益。输、配电环节的规模经济源于网络系统的存在。一方面，通过扩大网络覆盖区域以提高需求量来实现每单位售电量的固定成本的下降，从而获得规模经济效益㉟；另一方面，是通过扩大使用者数量使电力消费的需求量不断增加，此时网络覆盖区域没有改变，由于扩大使用者数量所带来的固定资本投资一般较小（许多情况下都通过现有设施的备用容量来实现），从而会使人均承担的电力商品的固定成本下降，使整个系统呈现规模经济。㊱

其次，发电、售电业务被认为是能够通过市场竞争实现资源有效配置的业务部门。从自然垄断的角度来看，由于发电机组具有自然垄断属性（这种自然垄断性主要来自相对高的沉淀成本与相对低的可变成本），对于单机组的发电企业，其一般很少大规模变动发电机组；多机组的发电企业一般不具有自然垄断性，在保证发电机组的完整性的基础上实现多个发电企业的垄断竞争，从自然垄断的角度来看是可行的。㊲售电业务由于不存在基于网络的规模经济以及巨大的沉淀成本等市场进入壁垒，其被视为是在电力行业中最具有竞争潜力的产业。在发电产业引入竞争机制的基础上，在售电环节完全开放竞争后，社会成本才能在电力行业内显现出最低值。㊳

基于电力行业的自然垄断特性，电力行业中需要国有资本的介入。Sally Hunt 认为电力产品是人类生活中不可缺少的必需品，商品需求弹性极小，因此，电力商品的公共利益不能通过私人电力企业来体现。㊴

（二） 电力行业中国有企业的比较分析

国外电力市场的业务结构模式主要有以下六种：（l） 发、输、配、售电一体化模式；（2） 输电独立，发、配、售电一体化模式； （3） 发、输电独立，配、售电一体化模式； （4） 输、配电独立，发、售电一体化模式； （5） 发、售电分开，输、配电一体化模式； （6） 发、输、配、售电完全分开模式。㊵

（1） —（5） 是大多数国家的电力市场采用的业务结构模式。采用发、输、配、售电一体化模式的主要有：法国电力公司、日本的十大电力公司、意大利电力公司，美国的一些州以及一些发展中国家；采用输电独立，发、配、售电一体化模式的主要有：英国、美国一些州；采用发、输电独立，配、售电一体化模式的主要有：瑞典、捷克、美国的加州、智利、丹麦、印度、巴西；采用输、配电独立，发、售电一体化模式的主要有：新西兰；采用发、售电分开，输、配电一体化模式的主要有：加拿大。仅有一小部分国家采用发、输、配、售电完全分开模式，如阿根廷。

1.发、输、配、售一体化结构模式

发、输、配、售电一体化模式的基本特点是：

第一，高度纵向一体化。一般由一个国有性质的电力企业负责发电、输电、配电、售电的全过程，实行垂直一体化模式。或者实行区域性的一体化垄断模式，区域内部实行一体化垄断模式，而各区域之间仍保持相对竞争关系。

第二，具有较强的承担社会义务的能力。一般作为政府指导大型输电网、发电厂建设以及实施能源政策的工具。法国、意大利采用了发、输、配、售电一体化模式，但是两者采用该模式的原因以及对电力工业的管理模式有所不同：

首先，从原因角度来看，意大利采用垂直一体化模式是为了促进可再生能源发展，而法国则是为了保护核能安全和发挥核能优势。

意大利采用垂直一体化模式的原因，是由于意大利可供发电的能源十分匮乏导致意大利电力公司必须承担意大利能源政策的执行者的角色。意大利在1986 年切尔诺贝利核电站失事后将核电站全部关闭，成为西方工业化国家中唯一没有核电站的国家。此后，意大利发电能源依赖国内有限的煤炭资源和进口供应极不稳定的天然气资源，这导致意大利电力成本极高。因此，意大利十分重视可再生能源的开发以弥补发电能源的不足，并采取了能源配给制激励可再生能源的发展。由于意大利电力成本已处于较高水平，如果给予民营电力公司相应补贴，而民营公司无法从配额制的可再生能源生产电力中获取相应利润或获得的利润很少时，就会造成政府的大量沉没成本。而且，如果政府要维持相对廉价的稳定的电力供应，就需要对居民进行另外的电价补贴，这会给政府带来沉重的财政负担。而采用垂直一体化模式的意大利电力公司作为意大利能源配给制的执行者大大降低了交易成本，并且能通过吸收政府集中的投资而促进可再生能源的技术创新和进步，从而直接降低国内的电力成本。

法国核能发电资源丰富，法国采用垂直一体化模式的原因主要是增强对核能的保护以及提高法国电力公司在国际市场上的竞争力。法国注重保护核能安全，采用该模式有助于国家对核能的监管以及防控私人资本非法利用核能的风险。该模式有利于提高法国电力公司在核电建设方面的投资效率以及促进法国电力公司在核电领域的技术创新，进而提高法国电力公司在国际市场上的竞争力。这一模式最终使得法国电力公司不仅能够实现本国相对低廉的电力价格和满足本国对电力的需求，还能从国际市场上获得较为丰厚的利润，进而又能反哺于本国的国内市场，促进本国的经济发展和提高国民的生活水平。

其次，从对电力工业的管理模式来看，意大利采用国家、市场运行者公司、单一购买者公司三方协调管理的模式，而法国采用国家层面的宏观调控与地方层面的微观监督结合的模式。

意大利电力工业主要由意大利国家电力调度中心、市场运行者公司和单一购买者公司协调管理。意大利国家电力调度中心通过管理输电及根据电网制定检修和发展计划、与电网拥有者签订合同等方式实现对电网的宏观统一调控。市场运行者公司通过管理电力市场、建立竞争性的供电市场来确保电力的供需平衡以及电力价格的稳定合理。单一购买者公司通过对电力公司、供电公司的监督来确保其对代销用户的电力供应。

法国政府分两个层次对电力工业进行管理。第一个层次是国家对法国电力公司的宏观调控；第二个层次是地方政府对配电中心的监督。㊶法国通过国家和电力公司签订的“计划合同”来实现国家对电力的调控。另外，还对核电安全、服务质量、电网建设、环境保护、国际业务、商业政策、社会政策等方面做了规定。㊷地方政府通过拟定相关的合同书、明确供电公司的职责来对其进行监督。若供电公司未能履行合同书中的要求，地方政府有权收回供电公司在本地区提供配电业务的权利，同时，地方政府可以自组公司经营，但是其不能转让给第三者。

2.输电独立，发、配、售电一体化模式

输电独立，发、配、售电一体化模式的基本特点是：输电服务由输电公司垄断经营，发电、配电与售电业务可由一家企业所有并由多家企业经营。该模式有利于保护电力企业的竞争性，英国是主要采取该模式的国家。

英国建立了统一的电力交易和输电制度（BETTA），以促进整个不列颠地区的竞争性电力市场进一步发展以及建立统一的不列颠电力市场。

英国对输电业务实行垄断，在其他业务中逐步引入竞争机制以加强电力行业的竞争程度。通过BETTA，某一地区的电力市场参与者可以便捷地与其他地区的电力市场参与者进行自由的电力交易。苏格兰的供电商将能够进入一个更大、更具流动性和竞争性的电力批发市场，并代表他们的用户购买所需的电力电量。㊸但是，英国的国家电网公司仍然既是英格兰和威尔士输电系统的所有者，又是其电力系统运行的机构，它仍具有较高垄断程度。

3.发、输电独立，配、售电一体化模式

发、输电独立，配、售电一体化模式的基本特点是：允许独立发电厂竞争、输电网向用户放开，允许配售电公司进行竞争或区域性垄断经营。该模式有利于吸引市场投资，但可能会引起电网协调运行问题。

美国的加州和巴西均采用发、输电独立，配、售电一体化的模式，但两者在输电和售电上的模式有所不同：

第一，从输电角度看，美国加州建立独立的输电代理机构进行监管，而巴西通过特许经营权协议进行管控。加州设立独立的非赢利机构——独立电网调度员（CAISO）。一方面，其是来保证发电企业出售的电力都能够公平地通过高压输电网络输送，以提高发电市场的竞争程度；另一方面，其还负责电网运行控制和实时电力市场管理以及输电系统的规划、控制和安全运行等。㊹巴西则规定，提供公用事业服务的输电特许权公司需要与政府签订公用事业特许经营权协议。这些协议由国家电力监管局代表行业授权机构来签订，并由其监管协议的执行情况。依据行业授权机构、用户和国家电力调度中心的输电系统管理要求，协议中规定了特许权公司的权利和义务。

第二，从售电角度看，美国加州与巴西对售电价格的干预程度不同。美国加州对售电价格的干预程度相对较大。加州取消对趸售价格的限制，实行竞价上网，并由加州政府确定零售价格上限，该零售价格上限是电力企业与政府博弈的结果。而巴西主要根据不同类型的电力交易主体和交易方式采取不同的干预程度。巴西电力买卖市场以管制性市场和自由交易市场为主。管制性市场主要用于满足普通居民以及中小企业的用电需求，以签订中长期合同为主，价格受到政府的管制；自由交易市场则主要满足工业用户，需要的电压等级也较高，合同由大用户与发电商进行协商，价格也比较自由。㊺

五、结论与政策建议

（一） 研究结论

本文首先采用文本分析法从化解生产资料私有制与生产社会化之间的矛盾、国家宏观调控的需要、市场失灵论、节制资本原则四个方面梳理了国内外关于国有企业存在依据的理论；接着从国际比较的角度实证分析了OECD 国家国有企业的分布具有相似性以及在自然垄断行业中各国国有企业的规模都普遍较高的特点；然后从自然垄断理论出发，从管制经济学理论角度、公共企业的效率角度、自然垄断行业中的国有企业作为政策工具的角度三个方面论述在自然垄断行业中国有企业存在的必要性；接着选取电力行业作为研究对象，系统地分析了电力行业的技术特征及其自然垄断性；最后选取电力行业中典型国家的国有电力企业，从其电力市场的业务结构模式以及形成原因、管理模式等方面进行比较分析。

首先，从世界范围内看，国有企业并非是社会主义国家所独有的，资本主义国家也广泛存在国有企业，并且不同国家国有企业的行业分布特征也具有相似性。即使是崇尚经济自由主义的经济学家，如亚当·斯密也并不否定政府在市场经济中的作用，而强调政府干预的经济学家凯恩斯也没有否定市场对配置资源的作用。资本主义国家没有完全依靠市场来调节经济，在一些特殊的时期也会实行政府干预，如利用凯恩斯的需求管理政策来刺激经济增长。社会主义国家则建立了以市场经济为基础的公有制经济，充分利用政府的有形之手来克服市场经济中存在的市场失灵、分配不公等问题。无论是资本主义国家还是社会主义国家，都需要一定程度的政府干预以保证经济的正常运行，因此，国有企业作为政府干预的重要的政策工具，其存在是十分必要的。

其次，由于自然垄断行业一般存在较高的沉淀成本、较高的技术要求、较密集的资本投入等，一般民营企业是很难打破这些进入壁垒的。并且由于其存在规模经济的特征，在该行业内形成垄断经营是最为有效的。因此，一般在自然垄断行业中由国有企业经营，这有利于发挥国有资本的优势。从电力行业的特性——自然垄断性、网络依赖性、电力不可大量储存性、电力的高度协调性也要求国有企业的存在。随着科学技术的发展，虽然电力行业的自然垄断性逐步减弱——电力行业中的发电和售电业务一般是可以由市场的竞争机制进行资源的有效配置的。而配电和输电仍具有较强的自然垄断性。各个国家由于其政治、经济、安全等因素的不同，其在发电、输电、配电、输电实行的垄断或竞争的机制有所不同，但它们都普遍通过建立国有企业来实现电力行业的高效发展。

最后，从国家能源安全的角度分析，由于民营企业主要考虑企业利益，这很可能导致企业与国家目标不一致，可能不利于国家对能源的有效保护和合理利用，这也需要由国家通过国有企业来执行合理的能源战略。同时，国有企业也承担了一定的社会责任，有利于保护消费者的合理权益，维护社会的和平稳定。

（二） 政策建议

中国的国有企业数量多、规模大，涉及许多重要的基础性行业，国有企业的发展对于中国的经济发展、社会安定、国家安全等诸多方面有重要作用，坚定做大做强做优国有企业的信心，坚持科学合理的国有企业改革策略对于促进中国特色社会主义的发展具有重大意义。

第一，对自然垄断行业的管制采取放调结合的原则。从自然垄断行业的理论和实践发展来看，随着科学技术的进步，自然垄断行业的垄断强度是不断减弱的，可以引入合理的竞争机制来实现资源的最优配置。电力行业的发电和售电业务的垄断性明显减弱，已有的理论和实践都证明在发电和售电产业引入竞争机制有利于提高效率，此时，需要政府对这些产业进行放松管制，由市场进行资源的配置。而对于输电和配电业务，由于其仍具有很高的自然垄断特性，因此，需要政府通过国有企业来对这些产业进行合理管制，需要国有企业发挥国有资本的优势，需要国有企业来实现资源的最优配置，需要国有企业来制定行业标准、规范行业竞争行为。中国近年来强调逐步实现电力市场中的发电、售电业务的市场竞争机制，进一步发挥国有企业在输电、配电业务的主导优势。这也符合政府与市场充分发挥作用的要求：能够由市场调节的应由市场自发调节实现资源最优配置，而无法由市场调节的才应该由政府进行有效干预以实现资源的最优配置。

第二，加强国有经济在国家安全领域的主导作用。国家安全包括许多领域，如经济安全、能源安全、信息安全等。由于中国的金融市场的发达程度仍处于较低的水平，金融市场的风险仍旧很高，而一旦发生金融风险会对中国的经济发展、社会生活、国家安定等各方面产生不利的影响。因此，国家需要国有企业作为政策手段来平衡市场风险，避免经济的剧烈动荡以实现经济的平稳增长。能源安全是保障国家安全的重要基础。尤其是近年来伴随世界性的能源短缺，能源问题日益严重，如何合理地利用能源成为世界性难题。在能源领域应该加强国有企业的主导地位，避免因私人企业为自身利益而损害国家利益的情况出现。意大利主要使用核能发电，考虑到能源安全问题，意大利采用全国垂直垄断性经营的模式建立了意大利电力公司，以国有企业的形式保证国家的能源安全。

注释：

①《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021 年11 月17 日。

②国务院国资委党委：《坚定不移做强做优做大国有企业——党的十八大以来国有企业改革发展的理论与实践》，《国资报告》2017 年第7 期。

③肖亚庆：《深化国有企业改革》， 《当代电力文化》2017 年第10 期。

④《中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议公报》，《中国纪检监察》2021 年第22 期。

⑤罗来军： 《国企是否承担国家对外战略责任》，《国企管理》2017 年第9 期。

⑥张宇：《论公有制与市场经济的有机结合》，《经济研究》2016 年第6 期。

⑦钱津： 《当前推进国有企业改革的基本理论问题》，《中国特色社会主义研究》2007 年第3 期。

⑧简新华、余江：《市场经济只能建立在私有制基础上吗？——兼评公有制与市场经济不相容论》，《经济研究》2016 年第12 期。

⑨杨春学、杨新铭：《所有制适度结构：理论分析、推断与经验事实》，《中国社会科学》2020 年第4 期。

⑩［英］约翰·梅纳德·凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，高鸿业译，麦克米伦出版社1936 年版，第329—331 页。

⑪ ［法］托马斯·皮凯蒂：《21 世纪资本论》，巴曙松等译，中信出版社2014 年版，第386 页。

⑫张守文：《政府与市场关系的法律调整》，《中国法学》2014 年第5 期。

⑬宁向东、吴晓亮：《国有企业存在的原因、规模和范围的决定因素——一个关于企业产权类型的模型研究》，《财经研究》2010 年第7 期。

⑭ ［美］威廉·格雷德：《美联储》，耿丹译，西蒙苏斯特出版社1987 年版，第492—494 页。

⑮金太军： 《市场失灵、政府失灵与政府干预》，《中共福建省委党校学报》2002 年第5 期。

⑯［英］卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯刚、刘阳译，当代世界出版社2020 年版，第72—73 页。

⑰陈振明：《非市场缺陷的政治经济学分析——公共选择和政策分析学者的政府失败论》，《中国社会科学》1998 年第6 期。

⑱⑲ 《孙中山选集》，人民出版社2011 年版，第841、840 页。

⑳中共中央党校教材审定委员会：《中共党史文献选编（社会主义革命和建设时期）》，中共中央党校出版社1992 年版，第46 页。

㉑ ［美］丹尼尔·耶金、［英］约瑟夫·斯坦尼斯罗：《制高点：重建现代世界的政府与市场之争》，段宏、邢玉春、赵青海译，外文出版社2000 年版，第61 页。

㉒门建辉：《自然垄断行业：政府管制与放松管制》，《经济评论》1999 年第1 期。

㉓ ［美］斯蒂格利茨：《经济学》，梁小民、黄险峰译，中国人民大学出版社1997 年版，第325 页。

㉔北京大学中国经济研究中心：《经济学与中国经济改革》，上海人民出版社1995 年版，第157 页。

㉕郑鹏程、张重实：《论我国自然垄断行业的垄断特征与法律规制》，《当代法学》2001 年第8 期。

㉖ 孙建国、李文溥： 《从依靠管制转向依靠市场——自然垄断行业引入竞争机制的趋势分析》，《东南学术》2002 年第4 期。

㉗黄新华：《政府管制、公共企业与特许经营权竞标——政府治理自然垄断问题的政策选择分析》，《东南学术》2006 年第1 期。

㉘㉙ ［美］吉帕·维斯库斯、［美］约翰·M·弗农、［美］小约瑟夫·E·哈林顿：《反垄断与管制经济学》，陈甬军译，机械工业出版社2004 年版，第182、231 页。

㉚ ［澳］ 休·史卓顿、 ［澳］ 莱昂内尔·奥查德：《公共物品，公共企业和公共选择：对政府功能的批评与反批评的理论纷争》，费昭辉、徐济旺、易定红译，经济科学出版社2000 年版，第72 页。

㉛于良春：《论自然垄断与自然垄断产业的政府规制》，《中国工业经济》2004 年第2 期。

㉛刘阳平、叶元煦：《电力产业的自然垄断特征分析》，《哈尔滨工程大学学报》1999 年第5 期。

㉝魏琼：《电力监管权力配置研究》，中国电力出版社2015 年版，第153 页。

㉞唐敏：《普遍服务的法理基础与制度建构——以电力产业为例》，《电力需求侧管理》2010 年第12 期。

㉟单业才：《自然垄断产业的管制与放松管制——以电力产业为例》，武汉大学2003 年硕士学位论文。

㊱满广馨：《农村电网改造项目管理问题研究》，山东农业大学2007 年硕士学位论文。

㊲张新华：《电力市场中发电市场结构与企业竞价行为研究》，重庆大学2004 年博士学位论文。

㊳施朵夫：《电力系统经济：电力市场设计》，中国电力出版社2006 年版，第304 页。

㊴ ［美］萨莉·亨特：《电力市场竞争》，易立云、杨海波、乔涛译，中信出版社2004 年版，第64—65 页。

㊵张鹏飞、许唐云： 《 国外电力市场发展概况综述》，《上海电力》2016 年第2 期。

㊶甘露：《法国电力建设对我国的借鉴意义》，对外经济贸易大学2006 年硕士学位论文。

㊷马莉等：《法国售电侧市场放开的经验及启示》，《南方电网技术》2015 年第9 期。

㊸陈磊：《电力产业管制改革的国际比较研究》，福建师范大学2012 年博士学位论文。

㊹胡红伟：《中国电力市场化改革研究》，武汉大学2005 年硕士学位论文。

㊺朱永娟、陈挺：《巴西电力市场交易机制研究及对我国的启示》，《中国电力企业管理》2020 年第6 期。