广东省水库移民后期扶持资金绩效评价问题分析及建议

李 皓，王 珮，吴壮海

(中水珠江规划勘测设计有限公司，广东 广州 510630)

水库修建对于保证人民群众生产生活、实现水资源优化及减少洪涝灾害具有重要作用，水库移民为国家经济建设做出了重大贡献。但受到国民经济发展过程的制约和工程建设相关的影响[1]，库区和移民安置区移民相对原住居民经济社会发展较慢[2]。为此，党中央、国务院自2006年起，开始实施水库移民后期扶持政策[3]。广东省实施后期扶持政策以来，各移民村基础设施、生活和生产开发条件得到了较大程度的改善，农村移民人均可支配收入逐年提高。

绩效评价作为水库移民后期扶持政策实施情况监督检查中一项重要内容[4]，是促进各级政策贯彻落实，防止政策实施走样的重要手段，是通过设定的指标评价体系评价后期扶持政策实施情况。

1 概况

1.1 水库移民概况

根据水库移民后期扶持“十四五”规划[5]，广东省现有大中型水库移民后期扶持人口150余万人，安置在除深圳市以外的20个地级以上市、118个县(市、区)、2103个行政村和省农垦、省林业、雷州林业等3个部门的12个农(林)场，属于水库移民大省。[6]

1.2 绩效评价工作概况

2021年，广东省水利厅委托中水珠江规划勘测设计有限公司作为第三方技术单位组织开展了全省2020年度水库移民扶持资金绩效评价工作，对水库移民后期扶持资金支出的安全性、公平性、规范性、经济性、效率性、效益性等进行了绩效评价工作。

根据财办农〔2021〕15号文下达的关于2020年度中央水库移民扶持基金绩效评价通知(以下简称“通知”)、《2020年度中央水库移民扶持基金绩效评价工作细则》等有关文件要求，第三方技术单位在全省23个市级单位中央水库移民后期扶持基金自评的基础上，从每个市级单位各选取1个县(市区)分别开展绩效评价现场抽查和复核工作，根据现场各县级单位复核的结果，修正各市级单位绩效评价得分，最终得到全省各市级单位绩效评价得分。[7]

1.3 广东省2020年中央水库移民后期扶持基金绩效评价指标体系

广东省2020年中央水库移民后期扶持基金绩效评价指标体系主要包括一级、二级和三级共3级指标，其中，一级指标包括项目决策、项目管理、产出指标、效益指标和满意度指标5个，分别占6%、34%、36%、19%和5%的权重；一级指标下面共包括14个二级指标；二级指标下面分为36个三级指标。具体指标和权重详见表1。

表1 绩效评价指标体系和权重

2 绩效自评工作中问题及建议

2.1 绩效目标方面问题

广东省在中央水库移民扶持基金绩效目标设置过程中，采用“自下而上”的方式：县级绩效目标由县级移民管理机构设定，县级财政部门复核，逐级审核汇总后上报至财政部和水利部。

在复核过程中发现，部分地区绩效目标填报不完整，或者绩效目标设置不合理，导致部分指标评分失真。如部分地区申报的绩效目标表中移民收入水平等指标未填写或填写明显不合理的现象。

部分地区未能反映未使用年初绩效目标作为自评目标的原因，亦未能提供修改绩效目标的依据[8]，反映年初绩效目标设置合理性有待进一步做实。

建议绩效目标设定应当符合，与预算确定的投资额或资金量相匹配。在绩效目标制定之后，各地移民管理机构应该会同财政部门对绩效目标预期完成情况和资金完成情况开展及时有效的监控，及时对目标实现过程中存在的问题进行纠正，以全面实现绩效目标。如果有特殊情况，需要调整绩效目标的，及时按照财预〔2015〕163号有关规定执行。

2.2 自评材料方面问题

自评材料的精准性、规范性与完整性有待提高，尤其体现在以下几个方面①部分地市填报的部分表格数据存在前后不一致的现象；②按照填报通知要求，部分地市上报的表格或报告等内容缺失，有待完善；③部分地市填报的中央资金绩效评价三级指标中，未根据资金分项投资所占权重分配各指标分值，详见表1中，数量指标、质量指标和生态效益指标；④佐证材料提交内容略显不足，部分地市移民主管部门的佐证材料未能充分提供，以事实材料佐助评价得分证据仍然不够充分。

建议各县级移民管理机构认真按照填报要求进行自评，各市级移民管理机构认真复核各县级填报的表格数据，对不符合要求的自评材料要求重新填报。

3 绩效复核过程中发现的问题及建议

绩效评价作为水库移民后期扶持政策实施情况监督检查其中一项重要内容，是促进各级政策贯彻落实，防止政策实施走样的重要手段。[9]广东省水利厅在全省23个市级单位自评的基础上，从每个市级单位各选取1个县(市、区)分别开展绩效评价现场抽查和复核工作。对各市、县级单位2020年度中央水库移民扶持资金绩效自评和预算完成情况进行客观公正的评价，研判绩效目标实现程度，针对评价体系中各指标进行逐项分析，从进一步提高资金使用效益的角度查找、分析存在的问题，提出针对性措施和建议，为改进预算管理、安排年度预算资金以及完善相关政策提供技术依据。根据表1评分体系分类，在绩效复核中主要发现以下3方面问题。

3.1 项目决策方面

根据《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)规定，绩效评价指标体系中涵盖预算执行率，用于反映或考核预算资金是否按照计划执行。

中央下达广东省2020年度大中型水库移民后期扶持基金，共计201138万元，如珠海、汕头和佛山等地出现下达预算金额没有全部安排项目计划，导致部分预算资金闲置。

3.2 项目管理方面

3.2.1资金管理方面

根据《广东省水利厅关于印发水库移民工作监督检查实施细则(试行)问题清单(2021年版)的通知》(粤水移民[2021]18号)，对现场复核的单位进行资金管理方面存在问题检查。资金管理存在如下问题。

(1)未按合同约定预留质保金或约定质保金不符合规定

部分地区后期扶持项目工程款支付时未按合同约定预留质量保证金，或合同约定质保金比例不符合相关规定。后期扶持项目应按照有关规定预留保证金，保证金预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。

(2)后期扶持资金未实行辅助账管理

部分后期扶持资金未实行辅助账管理。建议按照《广东省水利厅关于印发<广东省水库移民后期扶持资金辅助账编制办法(试行)>的通知》(粤水移民〔2013〕14号)有关规定设置后期扶持资金辅助账。

(3)会计基础工作不规范、报账原始凭证不符合规定

部分水库移民管理机构一是没有配备专职的财务会计人员；二是配备的财务会计人员对后期扶持政策不熟悉，业务水平有待提高。如未规范设置明细科目，无法及时、完整、准确地反映后期扶持资金的收入、支出及结余信息等。报账原始凭证如发票、单据等不符合相关规定。

应加强会计基础工作管理，规范设置明细科目，正确进行会计核算，及时、完整、准确地反映后期扶持资金的收入、支出及结余信息。加强原始报账凭证管理以审核无误的原始凭证为依据，填制记账凭据，进行财务核算。

3.2.2项目管理方面

干田村稻田泥鳅养殖已积累了技术、经验，加上拥有良好水源的广阔稻田，开拓了广阔的销售途径，良好的效益使农民有了参与养殖和发展农旅的积极性，加上政策支持，种养殖业结合有较好的发展前景。经济、生态、社会效益凸显，柒号种养殖专业合作社将采取“公司+农户”方式，低价提供种苗，免费提供技术，并负责向市场推销，带领村民抱团发展，共同打造科学种养殖泥鳅和稻米品牌。

根据《广东省水利厅关于印发水库移民工作监督检查实施细则(试行)问题清单(2021年版)的通知》(粤水移民[2021]18号)，对现场复核单位进行项目管理方面问题检查。项目管理存在如下问题：

(1)项目合同签订不规范

一是部分招投标项目的招标单位未严格按照中标通知书或《中华人民共和国招标投标法》的规定及时与中标单位签订合同；二是部分项目合同未参照合同示范文本订立，合同主要条款要素不全(无具体建设内容、建设规模、建设地点、计价方式、合同额、质量验收及保修条款，以及未约定质保金等)，以及签章手续不完善等。

建议后期扶持项目应严格按相关规定，参照相关合同的示范文本和行业规定或标准及时订立书面合同，并加强项目实施的合同管理。

(2)监理工作不符合规定

部分项目监理单位未提供监理实施细则、监理工作过程报告和监理工作日志、竣工验收监理工作报告等相关资料，工程量签证手续缺失；对项目竣工验收资料审核把关不严等。

建议县级移民管理机构应加强对后期扶持项目监理机构的监督管理，督促按照《建设工程监理规范》及项目委托合同规定严格履职，并加强对监理机构履职情况的绩效考评，对考评不合格的应督促项目建设单位更换监理机构或由行业管理部门纳入黑名单管理。

部分投入后期扶持资金的生产开发项目未明确制定项目收益分配机制。

建议水库移民后期扶持资金可侧重投向产业发展项目，并形成经营性的资产，经营性资产的产权应通过订立协议等形式明确产权归属。进一步加强对后期扶持生产开发项目的指导，建立健全收益分配和保障机制，保障移民群众的权益不受损害。

3.3 产出指标方面

部分后期扶持项目实施进度较慢，项目建设单位组织协调不到位，对于影响项目进度的各种因素没有及时研判、协调处理；部分县级财政困难，未及时拨付工程进度款导致项目进度滞后。

建议项目建设单位应加强合同履约管理，督促施工单位严格履约，加强对影响工程进度因素的分析研判和组织协调，保证项目实施进度。移民管理机构应会同同级财政部门加大督查力度，限期整改落实。

4 结语

绩效评价能较直观的反映后期扶持工作中资金管理和项目管理方面存在的部分问题，同时也能对各地移民后期扶持工作近期和远期目标实现程度进行考量，从而指导未来水库移民后期扶持工作如何开展。通过本文对2020年度广东省水库移民后期扶持绩效工作开展情况和存在问题等方面进行分析并针对自评和复核工作中存在的问题问题提出建议，为接下来促进广东省水库移民后期扶持资金绩效评价工作规范高效开展有一定的指导作用，也为各级水库移民管理机构开展监督检查工作提供一定的参考。