新形势下东北地区产业结构调整的路径与建议

高宏伟

〔内容提要〕如何调整产业结构是推进东北全面、全方位振兴的关键问题。本文在归纳总结东北地区产业结构存在问题的基础上，基于东北区域经济特征，从技术结构、人口结构、能源结构和投资结构四个维度，分析了东北地区产业结构调整存在的问题与面临的挑战，并提出基础能力提升、优化国企国资布局、强化城市群和产业群互动的转型路径和对策建议。

〔关键词〕东北地区 产业结构调整 转型路径

注：本文受2018年度中央高校基本科研业务费项目“东北产业结构与区域经济特点匹配性及产业结构选择研究（项目编号：N172410003-8）”资助。

当前，受国际地缘政治军事冲突和新冠疫情蔓延的影响，中国发展所面对的国际国内环境产生一些新变化，国民经济平稳运行面临一些新挑战，如何在不确定性中寻找确定性、如何统筹安全与发展成为当前和未来一段时间内我国经济高质量发展的重中之重。作为拥有14亿人口和4亿中产阶级的发展中大国，超大规模内需市场潜力和消费结构升级为中国经济发展带来更大“闪转腾挪”空间，也为全球经济复苏注入强大动力。党和政府早已确立内需大循环、外需大循环相互促进的新发展格局，内需将极大增强中国经济高质量发展的“韧性”。东北地区是新中国重要工业基地之一，经过多年建设，拥有数控机床、重型装备、钢铁冶金、石油化工等一批打造“国之重器”的产业和重点企业以及较为丰富的科技、教育资源和人力资本，对维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全具有重要的战略意义。

产业结构是衡量国家或区域经济发展的重要结构性指标，产业结构问题历来是政界和学界关注东北问题的焦点，围绕东北地区产业结构调整问题，学者们开展了大量研究。长期以来，东北地区依托煤炭、石油等非可再生资源衍生的重化工业一直占据主导地位，新兴产业成长虽快但规模不大，且缺乏大规模消费品工业支撑。这样的产业结构不仅加剧东北产业全球价值链的“低端锁定”，也对区域人力资本产生极大的“挤出效应”。一方面，将廉价资源对外输出却将污染和能耗留在本地；另一方面，随着资源日渐枯竭，一些城市经历转型阵痛，资本和人口等生产要素逐渐外流。东北三省科技教育资源在全国仍然具有比较优势，由于经济失速以及体制机制等众多原因，近些年科技成果“墙里开花墙外香”，“科技人才外流”情况愈发严重。因此，研究东北地区产业结构调整，是服务国家战略安全的需要，对东北老工业基地重新焕发活力，加快振兴发展进程具有重要现实意义。

东北地区产业结构问题也与区域经济特征紧密相关，为此本文从技术结构、人口结构、能源结构和投资结构四个维度，对东北地区产业结构存在的问题与面临的挑战进行分析。

（一）关键核心技术缺失与产业链和供应链安全

新一轮科技和产业革命的纵深推进正对世界各国的经济结构和全球价值链分布产生深刻影响，以大数据、互联网、移动终端和机器学习等引领的新一代信息技术开始融入社会生活的各个方面，智能制造成为全球推进制造业转型升级的重要方向，智能制造通过资源的标准化、流程化、数据化和互联化，从形态、性质、价值和结构四个方面改变了企业和产业资源基础特征，推动战略变革进而推动产业转型升级。但是，东北地区智能制造发展上面临着“卡脖子”问题。以辽宁为例，辽宁智能制造发展态势较好，但仍然存在关键核心部件及高端零部件受制于人、产业链本地配套率较低、产品质量和品牌建设仍然较差等诸多问题，沈阳市的新松工业机器人本地配套率仅为为27%，低于该企业的外埠配套率39%及国外配套率34%，机器人产业链上减速器、电机、伺服驱动、激光器系统、先进制造基础零部件、高档机床用轴承钢多数依赖国外进口；在高端数控机床领域，国产化率不足5%，即使是普通数控机床，也有80%以上的数控系统使用国外产品，其中日本FANUC的数控系统就占据了我国50%以上的市场份额。自2008年全球金融危机爆发，尤其是2020年以来新冠疫情在全球蔓延和反复，一些国家和地区意识到产业链条中关键环节和阶段的缺失可能带来严重的产业、经济乃至社会安全问题。在关注效率的同时，安全逐步成为在布局全球价值链时需要考虑的重要因素。美国2011年奥巴马政府提出的“再工业化”战略，2018年特朗普政府发起的“贸易保护”等，日本拨出巨额贷款用于“供应链改革”等鼓励产业回流的政策举措，都将加速全球价值链朝着本土化方向发展。东北地区各个产业无论是资源的开发利用，还是物流和国际贸易的展开，都深受全球环境和国际关系的影响，是全球产业链、价值链深度参与者和贡献者，因新冠疫情和地缘政治军事冲突导致的全球供应链中断、全球价值链收缩，使部分企业需要的关键零部件、核心零部件无法得到及时供应，“断供”风险极大，严重威胁本地产业链和供应链安全。

（二）老龄化与少子化并存与人口资本缺口

第七次全国人口普查数据显示，2010—2020年期间东北地区总人口数减少了1100.58万人，减少比例为11.17%，占全国总人口比重下降了1.2个百分点。人口老龄化程度进一步加深，65岁及以上人口的比重16.39%，与2010年第六次全国人口普查相比，提高了7.26个百分点，高于全国平均水平。人口结構老龄化将从劳动力供给和消费结构两方面影响东北地区产业结构调整。一方面，劳动力供给降低，使中国过去依赖人口红利提供廉价劳动力的发展模式难以为继，人口结构通过消费结构影响产业结构升级转换的问题显而易见。一方面，劳动人口比重下降，且年龄结构不断提高，不利于产业未来的发展。同时，老年人口偏向储蓄，消费能力不足，同样不利于经济增长。另一方面，老龄化加剧，将导致养老、医疗等相关公共财政支出比重上升，使公共财政支出的总体压力增大。不过，老龄化加剧或将倒逼技术升级，提高人力资本投资，则能够减轻潜在增速下降的压力，促进产业升级。

（三）双碳减排带来的能源结构转型压力

气候变化是人类面临的最严峻挑战，共同应对气候变化是全人类共同的责任。为积极应对气候变化，世界主要国家纷纷结合自身发展现状，提出碳达峰和碳中和（简称“双碳”）战略目标并制定路线图。“双碳”行动有助于推动形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，是助推经济社会绿色转型和系统性深刻变革的重要途径。东北地区是我国典型的老工业基地，重化工业主导的产业结构与资源环境之间矛盾日益突出，不仅产生了一批资源枯竭型城市，也给东北地区带来较大的能耗与污染。2005—2020年期间，东北地区制造业主要分布在“哈尔滨—长春—沈阳—鞍山—大连”轴线地区，东北地区产业结构的清洁度呈下降趋势，呈现出“南低北高”的空间格局，高污染企业主要集中在东北中部、南部地区，东北东部地区和北部地区产业污染程度较少。长期以来，东北地区能源消费以煤炭为主，2013—2019年煤炭消费在东北地区能源消费结构中的比重超过60%，以煤炭和石油为主的非清洁能源占比则超过85%。2013—2019年东北工业的能源消耗产生碳排放量占所有产业比重超过70%。在我国环境保护法律日渐严苛的大背景下，东北地区工业企业势必加大环境保护投入从而增加企业生产运营成本，同时如此巨大的能源消耗碳排放也对产业绿色低碳发展以及实现转型升级提出了挑战。

（四）投资固化制约增量增长

投资规模及其结构在很大程度上主导区域经济未来的发展方向，也决定经济发展的质量和后劲。改革开放40多年的历史证明，民营经济是中国经济发展的“最大增量”，个体和民营企业已经占到市场主体总数的94.9%，贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的新增就业。以国有资本、外商投资、民营投资结构为分析维度，东北地区产业结构中国有资本仍然占据主导地位。从资本存量看，2018年东北三省工业企业中国有及国有控股工业企业资产达到35934.6亿元，辽宁、吉林、黑龙江三省国有资产占工业总资产比重分别达到48.3%、54.0%和59.9%，远远超过全国平均水平的38.8%，同期的江苏和广东国有资本占比仅为18.4%和21.8%；东北三省民营企业资产总额为7973.3亿元，辽宁、吉林、黑龙江三省民营企业资产占工业总资产比重分别达到16.4%、11.6%和10.3%，低于全国平均水平的21.1%，与江苏和广东的28.8%和18.1%也存在很大差距。从国有资本的行业分布看，东北地区国有资本集中在食品制造、石油和天然气开采、汽车制造、铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造、通用设备制造、黑色金属冶炼和压延加工、专用设备制造、金属制品、机械和设备修理、石油、煤炭及其他燃料加工等行业，这些国有资产的全国比重都超过10%，在工业资产结构中占比合计超过70%，说明东北地区投资结构存在一定程度的“固化”倾向，资本主要流向国有及国有控股企业，民营企业投资相对不足，从而挤压了民营资本生存空间。究其原因，重工业大多是关系国民经济命脉和国家安全的战略性产业，出于生产的规模经济和范围经济要求，一些国有企业集中在东北重工业领域。国有企业对东北地区经济发展带动效应极大，各级政府高度重视，国企成为政府完成绩效目标的主要抓手，两者已经成为整个区域资源分配的顶层设计者，共同决定了东北区域经济发展的方向和前景，人才等生产要素进一步向政府和国有企业集聚，民营企业发展也严重依赖政府和国有企业。

新形势下东北地区产业结构调整需要以“高端、智能、绿色”为核心方向，着力提升产业基础能力、推动产业链现代化升级、重点培育创新集群，做好结构调整“三篇大文章”，进而在服务国家双循环新发展格局建设进程中，加快实现全面振兴、全方位振兴。

（一）以提升产业基础能力为核心构建“产学研用政”创新联合体

产业基础主要是指基础零部件、基础材料、基础工艺、基础技术，是在价值链和产业链上游对产业发展具有决定性影响和控制力的领域。提升产业基础能力，需要加大战略性基础研究投入，在原创技术开发上发力，同时需要基础研究、应用研究、试验发展等创新链各个环节协同配合，这意味着产业基础能力提升需要产、学、研、用、政协同发力。创新联合体是基于资源相互依赖，围绕共同目标，由政府、企业、上下游关联企业、高校和科研机构以及中介组织等主体构成的动态联盟网络。美国制造业技术创新研究所、日本超大规模集成电路计划（VISL）、美国半导体联盟以及欧洲IMEC等案例表明，创新联合体在突破产业关键核心技术，实现关键技术和部件国产化替代上起到至关重要的核心关键作用，西方学界关于区域创新体系和产业创新体系的研究结论也表明，产、学、研、用、政各方合作是推动区域和产业创新能力提升的重要制度要素。需要围绕“数字智能化”“绿色低碳化”、“高端合理化”，推动地方政府、重点高校、科研院所、重点企业之间组建创新联合体开展产学研合作，有效激发东北地区科教资源潜力，着力提升产业基础能力，弥补关键核心技术短板，服务国家战略意图和适应振兴发展需求。

（二）以国企国资布局调整为重点推动产业链现代化升级

布局不合理是制约东北国资国企改革的重要因素。东北国有经济在传统竞争性领域比重偏大，功能性、保障性领域国有资本配置相对不足。按照“强链、补链、延链”的基本要求，基于国资国资的战略性、基础性和安全性的基本导向，促进国企国资聚焦主责主业、提升产业链供应链支撑和带动能力。一是在传统产业领域，发挥好大型国企的产业链“链长”职能。围绕“绿色低碳、数字智能和高端合理”的基本方向，实施一批“目录引导、揭榜挂帅、联合研发体”等强链延链、建链补链重点项目，通过引进企业或培育本地创新型企业补齐产业链短板，引导整机企业与本地零部件企业在研发、采购等层面开展深度合作，建立就近、可控的零部件配套体系，共同打造区域内产业链网竞争优势。二是在新兴产业等领域适时组建新的国企集团。面向氢能等新能源、新材料、新型煤化工、工业互联网等领域，依托国有企业的子企业打造一批“专精特新”小巨人和单项冠军；依托各省市国有资本投资运营公司，对新兴领域国企进行交叉持股，在此基础上形成新兴产业领域国资国企布局和打造新国企集团。三是构建利益共享、合作共赢的长效合作机制，保障产业链自主安全可控。建设资源与信息共享平台，推动物流、生产、研发等领域协同配合，充分发挥技术优势、规模优势和市场优势等资源优势，建立规范的现代产业链任务分工协调机制，健全完善的现代产业链合作机制，建立合理的现代产业链共享机制，推动现代产业链上下游贯通、左右协调，努力实现现代产业链自主可控。

（三）以强化城市群和产业群互动为方向优化产业区域布局

为了有效利用新技术知识的外溢效应和竞争合作产生的规模经济推动新兴产业发展，美国硅谷、中国北京中关村、上海张江、武汉光谷等地区都采用了集群化的发展模式。这些集群以高水平大学和科研机构为依托，以新兴技术研发和产业化应用为发展主线，极大带动了区域创新创业和产业转型升级的进程。一是突出沈阳、大连、长春、哈尔滨四个副省级城市对产业发展的智能化、绿色化和高端化的带头引领作用，促进各类要素合理流动和高效集聚，形成以“沈阳—大连”和“哈尔滨—长春”城市群为牵引的城市发展格局，推动各城市产业发展的区域互补、融合联动，构建高质量发展的板块支撑和动力系統。特别是以沈大城市群和哈长城市群中的沈阳—大连—长春—哈尔滨四个城市为核心，大力发展智能制造产业集群。二是发挥城市群扩大内需、促进消费的引领作用。要积极培育新型消费，大力运用物联网、大数据、人工智能等新一代技术融合产业发展，鼓励发展定制、体验、智能消费等新业态、新模式。应用“数字智能+”优化公共服务供给体系，提供优质的医疗和教育等公共服务，把集聚高素质人才、创新型人才、国际人才以及技术型劳动力作为重点和突破点，制定相对宽松的人才落户政策并提供优惠的福利补贴措施。三是营造开放包容的城市氛围，通过开放包容的文化氛围吸引人口集聚，提高外来人口的身份认同感与归属感，形成思想和文化的汇聚与碰撞，打造开放包容的城市形象。因地制宜，结合城市群和都市圈自身发展环境，营建创新环境优良、创新主体汇聚、创新能力强硬的自主创新文化环境，提高城市群和都市圈的创新驱动能力，增强城市发展的活力和韧性。

（作者单位：辽宁大学经济学院）