政府基金更宜培育战略性新兴产业

曲崇明

政府引导基金应坚持合理的目标定位，不能以盈利为唯一目的，而应偏重于公共政策目标和经济社会长期发展目标，应侧重于公益性绩效和社会绩效的考核。

设立政府投资基金是发达国家培育战略性新兴产业普遍的方式。美、英、日、德四国发展新兴产业的共同经验就是，政府发挥示范、引领作用。深圳福田引导基金在成立5年左右的时间里，撬动社会资本的比例超过了10倍，实现了基金保值增值、培育战略性新兴产业、以资招商的统一，其投资模式、管理经验值得我们学习。

社会风投基金和政府投资基金作用不同

许多人认为，投资新兴产业本是社会风投机构承担的角色，国有投资平台缺乏这方面的经验、人才、知识储备;而且新兴产业风险大， 投资很容易打水漂，一旦投资失败，涉及责任追究，在现有考核体制下，体制内的人无人敢冒此风险。实际这种观点有些偏颇。

政府投资基金与社会风投基金相比，具有很多优势。政府基金是耐心资本，允许长期回报，但是社会風险投资很难做到这一点。在风险极大、失败率极高的技术早期阶段，投资的失败率很高，社会风险投资基金不愿介入，只能靠政府投资基金来发挥作用。社会风险投资一般会耐心等待时机，选择合适的时间点介入。当然政府投入也会失败，如合肥市政府是中国最牛的政府类风险投资机构，在打造新兴产业投资成功案例的同时也不乏失败的教训。如果政府不愿意冒险，社会风险基金更不愿投入，新兴产业根本就没有发展、壮大的机会。所以说，在技术发展的早期阶段，社会风险投资的作用被扩大了。政府本身就是创新主体之一，创新在某种意义上说，取决于政府对新兴产业的远见和决心。美国的科技创新尤其如此，例如，谷歌的搜索引擎算法就是由美国国家科学基金会资助的，苹果公司早期资金也有部分来自美国政府的投资。

社会风投基金在培育战略性新兴产业方面具有先天缺陷和不足。第一，社会风投机构往往从减少风险、保证收益的角度，喜欢投资传统产业、低风险产品，有的甚至将投资重点偏移到一般经营性国有资产，对战略性新兴产业投资不足。第二，社会风投机构大多倾向于投资于新兴产业发展的后期阶段，对新兴产业早期环节如种子期和启动期资金投入不足。在新兴产业发展的早期阶段，社会风投机构不愿往里砸钱。

需要说明的是，政府风投基金如果单纯以追求保值增值、规避风险为目的，也可能喜欢短期和低风险的项目，热衷于投资扩张期和成熟期的企业。

实践证明，培育战略性新兴产业需共同发挥有为政府和有效市场的作用。政府投资基金不能以经济利益为唯一目的，而是以执行公共政策和获取长期收益为主要目标;社会风投机构具有丰富的投资经验、强大的关系网络，可为政府投资基金注入“市场化”的基因。

福田引导基金撬动社会资本比例超10倍

深圳市福田引导基金投资有限公司由深圳福田区政府于2015年出资134亿元设立，秉承“政府引导、市场运作、杠杆放大、防范风险”的原则，主要通过参股或合伙方式，与社会资本合作发起设立或增资各类投资基金（简称子基金），为战略性新兴产业提供了重要的融资渠道。截至2021年6月，福田引导基金己设立45只合作子基金，参股基金总规模达1562. 27亿元，撬动社会资本的比例超过10倍。其主要做法是：

第一，把握当下，与头部创投机构合作。这类投资机构具有行业地位高、投资能力强、市场声誉好、管理规范等特点。与其合作，既可预防道德风险，又能带来稳定的投资回报。

第二，投资未来，与新锐投资机构合作。这些新锐投资机构敢于创新、富有活力、善于弯道超车，能创造超额收益。

第三，产业引领，以产业背景雄厚的上市公司和行业知名企业为据点成立专项基金，围绕福田的特色优势产业和急需发展的产业开展基金投资。

第四，多级联动，与国家、省、市级基金协同联动，以便将其投资的国家级、省级、市级战略性项目落户福田。这些基金综合实力强、规模大，产业带动效应显著，能够壮大福田区新兴产业的发展。

青岛要发挥政府基金示范引导作用

首先，制定科学的投资策略，实现投资短、中、长期效益平衡。

社会风投基金投资的90%以上项目是亏损的，政府风险投资也难逃此命运。如何确保投出去的钱不打水漂，首先应坚持底线思维，实现基金的保值增值、增强基金自我造血能力。

福田引导基金成立之初，福田区委、区政府就要求尽快回笼资本再投资。福田引导基金为此确立了鲜明的投资策略，兼顾了短期、长期效益。福田引导基金自2016年开始投资，2017年就产生投资回报5192.1万元。我们可以借鉴福田经验，将投资领域大体分为四部分，实现投资效益短中长期平衡。

主要以清科集团和投中集团每年评定的创投行业各项排行榜中全国排名前50名的机构作为优先合作对象，以此减少投资风险，确保基金保值增值;与符合青岛市发展战略定位的新锐投资机构合作，这类基金风险大，但收益高，长期合作可获取不错的收益;围绕青岛市战略性支柱产业和新兴产业，建立产业发展基金，重点扶持工业互联网、新一代信息技术、新能源等产业;多级联动。与国家级、省级基金协同联动，通过“以资招商”“以商招商”等形式，争取将投资的国家级、省级战略大项目落户青岛市。

其次，建立科学合理的政府引导基金管理体制和考评机制。

在政府出资设立的风险投资公司中，投资经理多由政府任命，任职期限一般4～5年。根据以往经验，风险投资要取得收益至少要3年以上，管理者可能在任期内见不到效益，即使有了成绩也是继任者的;如果投资亏损，责任则完全归自己。管理者因此缺乏风险投资的原动力。

建议制定科学合理的基金管理体制和考评机制。坚持合理的目标定位。政府引导基金应坚持合理的目标定位，不能以盈利为唯一目的，而应偏重于公共政策目标和经济社会长期发展目标，应侧重于公益性绩效和社会绩效的考核。兼顾长期收益与短期收益，如福田引导基金投资做到了短期效益和长期效益的统一。要建立“尽职免责”的容错机制，避免管理者因害怕担责而不作为。风险投资本身就面临巨大风险。政府对风险投资不要监管过度、过严，要允许投资失败。探索国有风险投资机构决策、执行相分离，激励、约束相统一的管理机制，建立必要的内部风险控制机制。探索建立引导基金的第三方评估机制。

第三，发挥国有基金的整合能力，对战略性新兴产业兼并重组。政府引导基金除了通过社会风投基金间接投资外，还可直接投资新兴产业。新兴产业具有明显规模经济属性，兼并重组是提高其市场竞争力的有效手段。目前新兴产业普遍存在“小、散、弱”的状况，这不利于新兴产业市场规模的扩大和竞争力的提升。利用国有投资基金积极推进新兴战略性产业兼并重组，以混改的方式支持企业加快发展，适度提高其市场集中度，是提高青岛市战略性新型产业整体竞争力的有效途径。

第四，设立天使期、早期投资子基金，鼓励社会资金投早投小。政府引导基金如果对新兴产业介入阶段较晚，热衷于投资扩张期和成熟期企业而不是种子期和初创期的企业，不仅不能发挥社会资本的引导作用，还有“与民争利”的嫌疑，对社会资本会产生排挤效应。应优化、完善政府引导基金的激励、约束机制，使其真正介入初创企业成长的早期阶段。建议市政府设立新兴产业天使期、早中期子基金，培育和扶持处于初创期、起步期的企业，引导其他社会资金后续跟进;设立优惠条件鼓励社会出资人购买引导基金所持的基金股权或份额;政府出台优惠政策，对社会风投机构投资战略性新兴产业获取的收益，按照投资阶段的不同给予相应的税收减免等优惠。

（作者系青岛市委党校副教授）