简牍所见秦新地统治政策

陈光

DOI： 10.16758/j.cnki.1004-9371.2022.03.007

秦国作为一个曾经在政治、经济、文化方面都十分落后的诸侯国，逐步由弱到强，最终于公元前221年吞并六国，建立了中国历史上第一个高度集权的“大一统”帝国。然而，秦的统一局面仅仅维持15年就土崩瓦解，犹如划过天空的流星，在极尽璀璨之时，瞬间湮没于历史长河之中。关于秦朝骤亡的原因，从古至今多有讨论。漢代的贾谊认为是因其“仁义不施，而攻守之势异也”。董仲舒则归纳为“重禁文学，不得挟书，弃捐礼仪而恶闻之，其心欲尽灭先王之道，而专为自恣苟简之治”。现代学者亦对秦亡的原因提出了诸多见解。翦伯赞认为在于“地主阶级的压榨使社会经济濒于崩溃，生产力遭到严重破坏”。其他学者还提出了“制度性腐败说”、“六国余孽说”、“区域文化冲突说”、“强置郡县说”等等。各家之说从不同角度和层面就秦朝灭亡原因提出的见解都值得注重，在此基础上，对秦代社会状况做进一步具体的分析还会发现，秦在“故地”和“新地”实行了不同的统治政策，这可能是导致秦骤亡的重要结构性原因。

“新地”一词多见于出土文献，传世文献中也有记载。《史记·赵世家》称：“惠文王二年，主父行新地，遂出代，西遇楼烦王于西河而致其兵。”这里的“新地”，胡三省释为“赵新取中山之地也”。据此可以推断，“新地”在当时应是一个习用概念。而在出土秦简中，“新地”则被广泛运用于司法和行政文书，是具有特定含义的法律术语。迄今所见其出现最早的睡虎地4号秦墓6号木牍中有如下文字：

这是一个名为惊的兵卒写给母亲的家书。虽然仅是私人书信，但其中的“新地”概念已经引起了学界的关注。随着这一概念在新刊布的岳麓秦简中的大量出现，学界对于“新地”概念进行了深入的讨论，提出了时间划分、地域划分、动态变化3种界定方式。按时间划分者中，朱锦程认为至迟于秦王政五年（前242）及其后纳入秦统治的地区在法律上都被视为“新地”。张梦晗认为“新地”应指秦王政十六年（前231）、十七年（前230）之后所扩之地。张韶光则认为，“新地”是秦王政继位以来新占领的地区。按地域划分者中，欧扬将“新地”理解为一个地域性质的概念，指相对于“故徼”以外的“关外”之地。鲁家亮则提出了动态变化的观点，认为“新地”并不是固定的，而是随着时间推移而处于动态变化之中的。这些观点都很有启发性，但由于史料的限制，至今仍无定论。因此，更多学者沿用于振波先生的观点，笼统地将“新地”解释为新近征服之地。

然而“新地”这一概念既然曾被广泛用于行政、司法文书中，还是应该有相对明确的界定。张金光在《秦制研究》中提供了思路：“以时间论，入秦久者为‘故’，近者为‘新’;原秦民为‘故’，后入者为‘新’。以空间论，关中本部为‘故’，东方为‘新’。”就空间而言，将“新地”视为新近征服之地是毫无异议的，进一步需要明确的是时间的范围。根据岳麓秦简所载：

0706简：绾请许而令郡有罪罚当戍者，泰原署四川郡;东郡、叁川、颍川署江胡郡;南阳、河内署九江郡。

0383简：河内署九江郡;南郡、上党、属邦道当戍东故徼者，署恒山郡。

0864简：罪人而当戍，请（清）河、河间、恒山者，尽遣戍取新地;清河、河间当戍者，各戍。

这是一则秦罚戍制度的补充规定。罚戍制度是一种戍役制度，指将有罪过者惩罚性地遣往“新地”。0706号简大意为，原本应罚往泰原郡、东郡、叁川郡、颍川郡、南阳郡、河内郡的罪人，要被罚戍至四川郡、江胡郡和九江郡等新地。也就是说，泰原郡、东郡、叁川郡、颍川郡、南阳郡、河内郡都不属于新地范畴。河内、南阳两郡设于秦昭襄王时期，泰原、叁川两郡设于秦庄襄王时期，东郡设于秦王政五年，颍川郡设于秦王政十七年。由此可以推知，秦王政十七年及之前纳入到秦统治之下的区域都不属于“新地”范围。

王彦辉先生曾经指出：“如果我们的研究仅仅停留在考据层面，是为了证明或证伪一个个具体概念问题，而缺少对秦汉基本问题及其在历史纵深上的价值的回答，那么除了获得事实上的澄清或解释外，这些碎片化的选题和个案的考察终究无法积累出一个系统的知识体系，也不能增进我们对秦汉史基本问题的认识。”这提示，对于“新地”的范围，应该在概念内涵考据的基础上再进一步，将之放到整个秦统一的历史过程中去考察。所谓“禽灭六王”的历史过程，在秦始皇“议帝号”诏书中有明确的记载：“异日韩王纳地效玺，请为藩臣，已而倍约，与赵、魏合从畔秦，故兴兵诛之，虏其王……今名号不更，无以称成功，传后世。其议帝号。”可见，秦最终实现统一的开端，是从公元前230年覆灭韩国、设立颍川郡开始。根据出土秦简，“新地”概念的出现以及围绕“新地”所实施的统治政策，对于秦国而言，正是推进统一的重要战略。因此，公元前230年秦灭韩、设立颍川郡，不仅标志着大规模统一战争的开启，也是“新地”政策正式确立的标志。

综上，大致可以对秦人观念里的“新地”做一个界定，秦王政十七年灭韩开始，新占领的区域都应该属于“新地”。所谓“新地”，是秦统一战争时期产生的概念，使用“新地”概念的目的，就是通过有别于秦故地的统治政策来加速领土扩张与融合的进程。

“新地”政策与书同文、车同轨等政策一样，都是秦王朝为了实现统一而实施的，其目的在于建立新的社会秩序，巩固自己的新政权。然而，领土的扩张与融合不可能是同步的。由于长时间的分裂，各地所呈现的政治文化、社会习俗以及法律制度都有相当大的差异。因此秦在兼并六国的过程中，采取了种种措施加速对“新地”的改造和融合，但这些政策往往是以对“新地”的征服和压迫为前提的。可以说“新地”政策在出台之时，就蕴含了不利于统一甚至是破坏统一的因素。

（一）强制性的移风易俗加剧了“新地”与秦王朝的冲突

秦虽然在政治上实现了统一，但“七国异族，诸侯制法，各殊习俗”的状况并没有随之发生根本改变，因而匡正新地的文化风俗是秦统一后最重要的政治任务之一。为了保证“新地”民众接受秦的文化和制度，稳定秦在“新地”的统治秩序，秦统治者除了通过人口迁出与迁入相结合的方式进行文化渗透外，更多是利用严刑峻法来移风易俗。

首先是在立法方面整飭陋俗。以楚地为例，《汉书·地理志》称其民“信巫鬼，重淫祀”，这与秦民“好稼穑，务本业”的风俗可谓格格不入。这种情况对于国家的统一和稳定显然是不利的。因此睡虎地秦简《法律答问》中有明确规定：“‘擅兴奇祠，赀二甲。’何如为‘奇’？王室所当祠固有矣，擅有鬼位也，为‘奇’，它不为。”就是说，只允许百姓祭祀秦所祭祀的神灵，其他的祭祀包括楚地民间原有的祭祀，都为“淫祀”。这正是秦统治者通过严峻秦法来改变“新地”原有民间信仰和匡正“新地”民众思想的体现。

其次，秦统治者在日常行政中，也以法令的方式来匡正地方风俗。睡虎地秦简《语书》是秦始皇二十年（前227）南郡守腾对下辖县、道颁布的地方性法令，其中明确提出了“匡饬异俗”的要求。内云：“古者，民各有乡俗，其所利及好恶不同，或不便于民，害于邦。是以圣王作为法度，以矫端民心，去其邪避（僻），除其恶俗，而使之之于为善。”所谓“邪僻”与“恶俗”，就是当地的风俗文化。班固曾对风俗加以解释：“凡民函五常之性，而其刚柔缓急，音声不同，系水土之风气，故谓之风;好恶取舍，动静亡常，随君上之情欲，故谓之俗。”正是由于风土的不同，民众的性格面貌也呈现出截然不同的特点，其实质就是文化心理和价值观的差异。而这也就导致了“法律令已具矣，而吏民莫用”局面的出现，不仅“不便于民”，更会“害于邦”，威胁到秦统治秩序的稳定。因此，南郡守腾在国家法令的基础上专门颁布了地方性法规，试图通过法律的强制作用来革除地方的旧有习俗。正如陈苏镇先生所言：“用秦朝法律去移易风俗、统一文化，并非只是秦廷少数高层人物的一种主张，而是实实在在地变成了基层官吏治民行政的指导思想。”

众所周知，统一之前，秦的文化风俗历来被东方六国所贬低和歧视，所谓“秦僻在雍州，不与中国诸侯之会盟，夷狄遇之”。司马迁甚至提到，“今秦杂戎狄之俗……论秦之德义不如鲁卫之暴戾者。”由此不难想到，秦朝地方官吏在新地移风易俗的过程中，必然会因为文化心理和价值观的差异而产生冲突。如南郡原是故楚郢都江陵，秦昭襄王二十九年（前278）白起“取郢为南郡”，至秦王政二十年发布《语书》之时已达半个世纪之久，但南郡楚人仍然“乡俗之心不变”，对于秦法更是“吏民莫用”，足见秦律与楚俗之间矛盾的激烈。南郡尚且如此，其他入秦更晚的“新地”民众对秦法的抵触情绪只能是更为严重。但秦统治者却全然不顾这种“文化心理和价值观的差异”，片面强调“政治上的统治和被统治关系的对立”，一味以强制手段将秦法雷厉风行地推行到“新地”以“匡饬异俗”。这种文化上的差异与冲突，带来的就是“新地”民众对秦政的反感，成为导致秦朝覆亡的重要原因之一。正如臧知非先生所言：“历史在这里和秦始皇开了一个真实的玩笑，这就是‘匡饬异俗’的目的是建立新的政治和社会秩序，结果则是导致了现实统治秩序的崩溃。”

（二）法律地位的不平等激化了新旧“黔首”间的矛盾

首先是以法律的形式固化新旧“黔首”之间的身份差异。秦政府对于“新地”民众的身份进行了法律界定，称之为“新黔首”。“黔首”一词并非秦统一后所创。根据张传玺、王子今等学者的考证，早在战国时期，“黔首”一称就已经开始使用。“新黔首”一词，最早见于张家山汉简：“利乡反，新黔首往毄（击），去北当捕治者多，皆未得，其事甚害难，恐为败。”后多见于岳麓秦简，如“新地吏及其舍人敢受新黔首钱财酒肉它物……故黔首见犯此令者，及虽弗见或告之而弗捕告者，以纵罪人论之”。前者是作为法律案例汇编的奏谳书，后者则是秦代的律令。众所周知，秦律中各类法律术语都是严肃而规范的，具有相当的法律效用。因此，“新黔首”这一概念显然是区别于“故黔首”的法律身份界定。

其次是在特殊案件的处置中，对于“新黔首”的处罚远重于“故黔首”。张家山汉简中的《南郡卒史盖庐、挚田，叚（假）卒史瞗复攸㢑等狱簿》中明确记载了关于“新黔首”临阵脱逃的案件。大致在始皇二十七年（前220），苍梧郡攸县利乡发生叛乱，征发了3批“新黔首”才平定了叛乱。秦朝对前两批临阵逃脱的“新黔首”按照“儋乏不斗律”直接判处死刑。但在岳麓秦简《绾等畏耎还走案》中，对于临阵脱逃的量刑标准却与此不同，以逃跑距离和时间的先后为标准：

有（又）取卒畏耎㝡（最）先去、先者次（？）十二人，完以为城旦、鬼薪。有（又）取其次（？）十四人，耐以为隶臣。其余皆夺爵以为士五（伍），其故上造以上，有（又）令戍四岁，公士六岁，公卒以下八岁。

其中罪行最为严重的“最先去”“先者次”两类也仅判为“完为城旦、鬼薪”，与前面“新黔首”的死刑相差甚远。

总之，面对本就心怀怨怼的“新黔首”，刚刚完成统一的秦政府不仅没有消弭新旧“黔首”的地位差异，反而用法律的形式加以固化。这无疑会进一步放大新旧“黔首”间的矛盾，激化新旧“黔首”间的对立。正如《史记·项羽本纪》所言：“诸侯吏卒异时故徭使屯戍过秦中，秦中吏卒遇之多无状，及秦军降诸侯，诸侯吏卒乘胜多奴虏使之，轻折辱秦吏卒。”可见，直到秦亡前夕，“新地”民众与故秦之民的矛盾依然突出。这种政策不仅加剧了新故“黔首”间的冲突，更是进一步将“新地”民众推向了秦政的对立面。

（三）“新地吏”的任用引发了“新地”的反抗情绪

众所周知，“新地吏”的任用与原有的官吏选用方式是不同的，其根源就在于迅速扩张疆土的过程中，新占领区的政权建设很难跟上统一的进度，配置数量足够熟悉秦国法律制度的地方基层吏员不会一蹴而就。这一点在里耶秦简中就多有体现：

吏凡百四人，缺卅五人。·今见五十人。

迁陵吏志：吏员百三人。令史廿八人，【其十】人繇（徭）使，【今见】十八人。官啬夫十人。其二人缺，三人繇（徭）使，今见五人。校长六人，其四人缺，今见二人。官佐五十三人，其七人缺，廿二人繇（徭）使，今见廿四人。牢监一人。长吏三人，其二人缺，今见一人。凡见吏五十一人。

材料中反映出迁陵县存在大量缺吏的情况，这显然不利于秦政府对于“新地”的统治。因此，从外地调任官吏，降低选拔标准就成为秦在“新地”不得已而采用的办法。尽管“新地吏”的任用缓解了“新地”缺吏的境况，但也带来了消极的一面。“新地吏”是秦统治“新地”的代言人和管理者，是秦制、秦法的推行者。为了维护秦的统治，他们在日常行政中多以严峻的秦法来推行秦制，即所谓“刑罚深酷，吏行残贼”。如《史记·张耳陈馀列传》中范阳人蒯通曾对范阳令说：“秦法重，足下为范阳令十年矣，杀人之父，孤人之子，断人之足，黥人之首，不可胜数。”而这就造成了“新地”民众对秦王朝统治的怨愤，使得“新地”之于秦统治的离心力越来越强。

当然，除了推行秦制的强制手段外，“新地吏”自身的素质也带来问题。“新地吏”的重要来源之一是故秦地的罪吏。如岳麓秦简中记载，南郡司马庆诈课，本应被判罚为“废”，但律令中有明确规定，“诸当废而为新地吏勿废者，即非废。”庆最终“以故秩为新地吏四岁”，以代替“废”的处罚。这是用制度的形式，来明确罪吏为“新地吏”的来源。除了“废官”以外，官吏因“诈避事”“有谪过”“课殿”等违法行为，也会被“免为新地吏”。可见，成为“新地吏”是对有罪之吏的处罚方式之一。这种做法虽然在一定程度上缓解了“新地”官吏缺乏的状况，但却造成了“新地吏”群体素质的参差不齐，指望他们一夜之间由“恶吏”变为“良吏”也是不现实的。加上其“被贬黜的挫折感，以及来自故秦地的优越感，也很可能左右他们的行为”，他们对“新地”与秦统治冲突局面的加剧必然会产生较大影响。

通过前面的分析，“新地”政策中的确蕴含了不利于秦帝国统一的因素。但仅仅这些因素，显然不足以说明秦的骤亡。进一步的考察，应通过对秦亡前夕政治、社会等各种情况的全面考量和分析来做出进一步的说明。

秦的征伐并没有随着“六王咸伏其辜，天下大定”而停止，反而是在灭六国之后随即发起新的战事，采取了南北两线出击的战略。一方面，“乃使蒙恬北筑长城而守藩篱，却匈奴七百余里”，消除了自先秦以来北方游牧势力对中原农耕文明的威胁，使得“胡人不敢南下而牧马，士不敢弯弓而抱怨”;另一方面，“南取百越之地，以为桂林、象郡”，使得“百越之君俛首系颈，委命下吏”。这极大地拓展了秦帝国的疆域，王子今将之称为“规模更为宏大，意义更为深远的统一”。

可是令人唏嘘的是，这样的历史性突破，却由于“内兴功作，外攘夷狄”，竟致“海内愁怨，遂用溃畔”，秦朝二世而亡。因此，后世将秦亡的原因描述为“内忧”源于“外患”，即“秦祸北构于胡，南挂于越”。秦王朝的猝然崩塌当然不能用一句简单的“内忧”源于“外患”来解释，但是维持岭南与北地等新征服地区的统治，对于秦的骤亡确实产生了直接的影响。

众所周知，秦一直奉行“移民实边”的统治策略。《华阳国志·蜀志》记载：“戎伯尚强，乃移秦民万家实之。”秦朝正是通过这种移民政策，削弱了蜀地的反秦情绪，巩固了秦的统治，为后续的兼并统一奠定了基础。正如《战国策·秦策》所载：“蜀既属，秦益强富厚，轻诸侯。”秦统治者正是有鉴于此，在北伐匈奴和南征百越胜利之后，继续沿用了移民于新征服地区的策略：

前时秦徙中县之民南方三郡，使与百粤杂处。

秦逐匈奴以收河南地，徙民以实之，谓之新秦。

（始皇三十六年）于是始皇卜之，卦得游徙吉。迁河北、榆中三万家，拜爵一级。

这就是要充分利用故秦人加强对新征服地区的控制。《史记·秦始皇本纪》载：“三十三年，发诸尝逋亡人、赘婿、贾人略取陆梁地，为桂林、象郡、南海，以适遣戍。”裴駰《集解》注：“徐广曰‘五十万人守五岭。’”从“以适遣戍”可以看到，岭南之地的移民是随着军事行动同时开展的，这50万人除了承担军事征服的任务外，还有戍守的责任。王子今根据“求女无夫家者三万人，以为士卒衣补。秦皇帝可其万五千人”的记载，认为“求中原独身女子‘以为士卒衣补’事，暗示远征军成员定居岭南的史实”。不仅岭南如此，北地也是如此。《史记·秦始皇本纪》载：

（始皇三十四年）西北斥逐匈奴。自榆中并河以东，属之阴山，以为三十四县，城河上为塞。又使蒙恬渡河取高阙、陶山、北假中，筑亭障以逐戎人。徙谪，实之初县。

（始皇三十六年）迁北河、榆中三万家，拜爵一级。

关于这两次针对北地的移民的记载中虽没有提到具体的移民数量，但要充实新设的30多个县，其人数想必十分可观。根据葛剑雄的推算，在这两次移民过程中，至少有近30万人迁入了河套地区。也就是说，从始皇三十三年（前214）到三十六年（前211），短短3年间，秦朝就组织了近百万人的移民活动。这对于刚刚完成统一的秦帝国而言，无论在政治、经济还是文化、社会等各方面，都是一种艰巨的考验。

首先是导致了关中地区防御的空虚。近百万的强制性移民，虽然加强了对新占领地区的控制，拓展了秦帝国的疆域和声威，但却直接造成了关中地区防御力量的空虚。《史记·秦始皇本纪》载：（秦二世）“二年冬，陈涉所遣周章等将西至戏，兵数十万。二世大惊，与群臣谋曰：‘奈何？’少府章邯曰：‘盗已至，众强，今发近县不及矣。骊山徒多，请赦之，授兵以击之。’”从中可以看到，号称“金城千里”的关中在面对农民起义军时，却陷入了无兵可用的尴尬局面。只能临时组织骊山服役的刑徒来进行防御。在这支军队被项羽击溃后，秦帝国再也无法组织正规军队用以防御，直接导致了秦的败亡。其中，南北两面同时作战且战线过长，在面对秦末农民起义的浪潮時，秦军主力无法及时回援正是重要的原因之一。

其次是削弱了对关东地区的控制。由于作为迁徙目的地的“新地”条件艰苦，形势不稳，百姓多不愿去，只能采取强制手段，因此移民的整个过程需要大量的地方基层官吏。同时，岭南设置的桂林、象郡、南海3郡和北地九原郡新设的34个县，也需要大量基层官吏来充实。这使“新地”缺吏的情况更为严峻，导致本应派遣去关东官吏数量的缩减，从而削弱了对关东地区的控制。这一点在秦末农民起义中多有体现，忠于秦帝国的秦吏仅局限在县长吏这一层级，在面对农民起义时往往陷入孤立无援的窘迫境地。如：“诸郡县苦秦吏者，皆刑其长吏，杀之以应陈涉。”“武臣说其豪杰曰：‘家自为怒，人自为斗，各极其怨而攻其仇，县杀其令丞，郡杀其守尉。’”

第三是直接点燃了反秦的烽火。秦统治者加强对新征服地区的控制，除了军事征服和移民外，还包括行政区域的设置、直道的修筑和长城的建造等。这些都需要大量人力、物力的支持，因此徭役就成为了当时民众感受到的最沉重的压迫。《汉书·严安传》中描述当时的情形：“丁男被甲，丁女转输，苦不聊生，自经于道树，死者相望。”其中固然有夸张的成分，但秦代徭役之重却是不争的事实。《汉书·食货志》称，秦代“力役三十倍于古”，足见秦时徭役之繁重。这带来的直接影响就是“百姓离心瓦解，欲为乱者十家而七”。“于是陈胜起于大泽，奋臂大呼，天下席卷而至于戏。刘、项兴义兵随，而定若折槁振落，遂失天下。”

秦王嬴政奋先王余烈，一举吞并六国，在中国历史上第一次实现了行政一元化统治的“大一统”。秦在统一战争进程中，为有效控制新占领地区，采取了与过往既有传承也有变化的“新地”政策。然而，秦的“新地”政策却是一把双刃剑，在以秦政压服“新黔首”的同时，由于法律地位的不同，“新地吏”的暴力统治等因素，激化了“新黔首”的反秦情绪。同时，秦始皇灭亡六国后，没有与民休息，停下武力征伐的脚步，而是乘胜征服百越，出击匈奴，征发50万人戍岭南，以30万人守北边。兵役与徭役负担的沉重，不仅激发了“新黔首”的复仇心理，也使“故秦人”不堪重负。加之秦“新地”政策所导致的故秦地防御力量的空虚，至陈胜振臂一呼、天下响应之际，秦的速亡也就在所难免了。

[收稿日期：2022年3月9日]

（责任编辑：赵轶峰）