安全生产治理现代化的内涵、特征及实现路径研究

赵一归教授级高级工程师 冯宇峰高级工程师

(应急管理部信息研究院，北京 100029)

0 引言

2016年，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》对实现安全生产治理体系和治理能力现代化提出明确要求[1]。2020年，国务院安委会印发《全国安全生产专项整治三年行动计划》，要求扎实推进安全生产治理体系和治理能力现代化[2]。2022年，国务院安委会印发《“十四五”国家安全生产规划》，提出到2035年基本实现安全生产治理体系和治理能力现代化[3]。安全生产治理体系和治理能力现代化可以简称为安全生产治理现代化。目前，学术界等对安全生产治理现代化的内涵、特征和实现路径研究不足，虽有个别学者提出观点和看法[4]，但由于缺乏科学性和权威性，难以得到广泛认同。本文拟运用文献分析、政策分析和归纳演绎等方法，基于治理理论和现代化理论，研究提出安全生产治理现代化的内涵和特征，构建实现路径框架，明确关键路径，以对有关部门推进和实现安全生产治理现代化提供参考。

1 相关理论基础

1.1 治理理论

世界银行在1989年概括当时非洲的情形时，首次使用“治理危机(Crisis in Governance)”的提法[5]。此后，“治理”一词开始流行。联合国开发计划署、联合国全球治理委员会、经济合作与发展组织和国外一些学者对治理概念及理论进行定义和阐释。最具代表性和权威性的是联合国全球治理委员会的定义和阐释：“治理是各种公共或私人的个体和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续性过程”。它有4个基本特征：“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”[6]。

治理理论一进入中国，就成为国内学者研究的热点。特别是党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”以后，国内学术界掀起治理理论的研究高潮。俞可平[7]从合作的视角对治理进行阐释，认为治理意味着“政府与社会的合作、强制与自愿的合作、公共部门与私人部门的合作、政治国家与公民社会的合作”；张润君[8]认为，治理是一种社会实践活动,是由治理理念、环境、目标、主体、客体、资源、方式、模式、结构等要素组成的一个有机整体；中国工程院院士李京文[9]指出，学习和借鉴国外先进的治理理论是必要的，但全盘照搬是行不通的，治理学是最具实践性的科学,虽然存在着普遍性规律,但其有效性的发挥,则必须从国情和实际状况出发；郭燕芬[10]认为，中国的治理应该注重党和政府在多元治理中的主导作用，在此基础上积极鼓励社会其他主体多元参与，共同维护社会秩序，满足公共需求的过程。

国内外学者对治理理论的理解和阐释不尽相同，但都不全面，综合他们的基本观点，笔者认为中国语境下的治理主要有以下含义：治理作为一个系统，包括治理理念、治理主体、治理制度、治理方式、治理手段、治理目标等要素；治理主体是多元的，是在党的集中统一领导下，政府、生产经营单位、中介机构、行业协会、社会公众等主体共同治理，同时党和政府在多元治理中发挥主导作用；治理主体的目标是共同的、一致的，是追求善治的理想目标；治理过程是双向互动的，是一种自上而下和自下而上进行有效互动的过程，而不是单向的；治理手段是综合的，除行政手段外，还需运用法治、市场、教育、科技等手段。

1.2 现代化理论

现代化作为一个科学概念最早是由美国经济学家西蒙·库兹涅茨提出和使用。1951年，他在讨论贫困、经济发展不平衡问题时，认为使用“现代化(Modernization)”一词来表明农业社会向工业社会转变是比较合适的，之后“现代化”一词便被广泛运用。国外学者对现代化理论有不同角度、不同层面、不同学科的理解和阐释，一些政治学家侧重于现代化的政治因素，社会学家则看重社会变迁和社会结构的变化，文化学者认为现代社会更多是文化进步。同时，国外对现代化标准也有研究，如20世纪60年代在日本箱根举行的“日本和现代化”国际学术会议上，提出一个现代化定性判断标准；20世纪80年代，美国学者贝迪阿·纳思·瓦尔马提出5条评判现代化的标准，美国社会学家英克尔斯提出一个量化的社会现代化指标等[11]。但国外学者对现代化的内涵和标准研究都有明显的时代局限性。

国内学者对现代化也有较多研究。何传启[12]认为，现代化指18世纪工业革命以来人类社会所发生的深刻变化，它包括从传统经济向现代经济、传统社会向现代社会、传统政治向现代政治、传统文明向现代文明转变的历史过程及其变化；它既发生在先锋国家社会变迁里，也存在于后进国家追赶先进水平的过程中。经典现代化指从传统农业社会向现代工业社会的转变过程及其深刻变化，朱孔来[13]认为，所谓现代化是指自工业革命以来随着科学技术在经济和社会发展中的广泛应用而导致社会生产力的巨大发展、人类物质和文化水平的不断提高以及社会结构发生根本转变直至达到相对“理想状态”的历史过程，是人类从现实社会逐步向理想社会迈进的历史过程；俞思念等[14]认为，现代化没有一个完全固定的标准，否则现代化就停止了；王洪才[15]认为，现代化是一个不断趋于理想的过程，因为现代化是没有终结的，人们永远都无法达到完全理想的水平；张康之[16]认为，在中国的语境中，“现代化”意味着一个指向未来持续进步的过程，包含自我否定和不停留在任何一种状态的内涵，因而不从属于任何标准。

国内外学者对现代化的理解或定义不尽相同，没有一个公认的解释。综合来看，笔者认为现代化有以下含义：现代化作为动态过程，是向着更优方向不断发展进步的过程；现代化作为静态化目标，代表的是具有时代性、先进性的状态；现代化作为一定时间阈值内的静态化目标，并不从属于任何具体的固化标准；虽然现代化没有具体的固化标准，但现代化水平可以量化表达，可以进行横向或纵向比较；现代化进程是各种因素组成集合的一种量度，现代化是诸因素共振耦合的结果。

2 安全生产治理现代化内涵和特征

2.1 安全生产治理现代化的内涵

将“治理”和“现代化”结合起来，即“治理现代化”，这是党的十八届三中全会提出的新概念，是中国语境的概念，兼具治理和现代化的意蕴。安全生产治理现代化则是治理现代化在安全生产领域的具体化。目前，国外学者几乎没有将治理和现代化结合起来研究，国内学者对治理现代化或国家治理现代化作了较多研究，但对安全生产治理现代化研究很少。陈朋[17]认为，治理现代化既是一种追求现代性的过程，更是一种理性的过程，并从3个层面描述治理现代化的状态：一是治理主体更加多元、理性；二是治理结构更加开放、科学；三是治理方式更加民主、法治。张润君[8]认为，治理现代化应包括治理理念共赢化、治理环境复杂化、治理目标综合化、治理主体多元化、治理客体问题化、治理资源市场化、治理方式法治化、治理模式网络化等主要方面。许耀桐等[18]认为，治理现代化包括治理体系(系统结构)的现代化和治理能力(方法方式)的现代化2个方面，意味着国家治理要更加科学、更加民主、更加法治，同时也要制度化、规范化、程序化。卢洪友[19]认为，国家治理体系与治理能力的现代化包括以下几个方面：一是国家治理的制度化、法治化、规则化与规范化；二是治理主体的多元化；三是治理手段的网络化；四是国家治理的价值取向既关注效率，更关注社会公平正义。鄢一龙[20]认为，国家治理现代化的本质是实现中国式善治。王士国等[4]将安全生产治理现代化的内涵凝练为：在总体国家安全观指导下，生产经营活动相关的行动主体，为避免发生人员伤害和财产损失而采取的现代化的事故预防和控制措施。显然，这一关于安全生产治理现代化的定义没有很好体现治理理论的逻辑，也没有表达现代化的含义，但国内学者相关研究成果仍具有启发借鉴意义。

根据治理理论，兼顾现代化过程论和状态论视角，结合安全生产实际，笔者认为，中国语境下的安全生产治理现代化是指：在党的集中统一领导下，由政府主导，生产经营单位、中介机构、行业组织、社会公众等多元主体共同参与，推动安全生产治理理念、治理制度、治理手段、治理效果不断向更优方向发展进步的过程，旨在有效防范化解各种安全风险挑战，达到善治的理想状态，使人民群众获得显著的安全感。同时需要指出的是，从现代化的动态化过程和静态化目标2个视角来看，安全生产治理现代化是由动态过程与预期状态相叠加而形成的一个开放性、连续性系统，是不断流动的概念。随着经济社会发展进步，安全生产治理现代化相应也会有更高要求。

2.2 安全生产治理现代化的特征

安全生产治理现代化作为一个动态化过程与静态化目标的统一体，既要符合安全生产工作实际，也要符合治理现代化要求的基本特征。根据国内学者对治理现代化研究成果[8,17- 20]，结合安全生产实际，笔者认为，安全生产治理现代化应具有以下6方面特征。

(1)治理理念的人本化、时代化。治理理念是治理现代化的价值引领。安全生产治理的基本价值是保护生产经营过程中的人身安全，任何时候不能偏离人本理念。在此基础上，要体现时代性、先进性。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，“人民至上、生命至上”“坚持发展绝不能以牺牲人的安全为代价，这是一条不可逾越的红线”“统筹发展与安全”等理念，充分体现人本思想，体现时代性、先进性，成为新时代推进安全生产治理现代化的重要价值引领。

(2)治理主体的多元化、协同化。治理的基本特征是主体的多元化。安全生产治理现代化的过程是多元主体共同参与的过程。2021年新修订的《安全生产法》明确安全生产工作要坚持中国共产党的领导，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。目前，在党的集中统一领导下，政府主导，生产经营单位、行业组织、中介机构、社会公众共同参与的安全生产多元治理格局基本形成，还需不断完善主体间互补、互助、互动的机制，做到多主体间形式协同和实质协同的统一。

(3)治理制度的系统化、完备化。制度是治理的根本依据。构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系是安全生产治理现代化的基础性工作。通过强化安全生产法规标准制修订，加强政策供给，形成结构清晰、成熟定型的法规标准政策体系。不断健全完善安全监管监察体制，实现部门监管职责权限清晰，“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”责任体系有效落实。

(4)治理方式的法治化、专业化。法治是社会文明的标志，法治化也是治理现代化的内在要求。安全生产治理现代化的过程也是将安全生产纳入法治化、不断强化法治能力、提升法治化水平的过程。同时，安全生产是专业性很强的工作，推动和实现安全生产治理现代化，需要专业化人才、专业化能力，实现安全监管监察的专业化、安全生产管理的专业化、安全生产咨询服务的专业化。

(5)治理手段的综合化、智能化。一个国家或地区的安全生产工作是复杂的系统工作，涉及面广、影响因素复杂，需要综合运用法律、经济、科技、文化、市场、信用等手段进行治理。现代化的安全生产治理还要能够运用先进的信息化、智能化手段开展治理，实现安全监管执法信息化、智能化，实现生产过程信息化、自动化、智能化，实现无人则安、少人则安。

(6)治理效果的向好化、最优化。推进治理现代化最终要体现在治理效果上。从过程论视角，安全生产治理现代化既是推进安全生产形势持续稳定好转的过程，也是推进安全生产与经济社会协调发展的过程；从状态论视角，安全生产治理现代化则是在一定时间阈值内安全生产状况达到的最优状态。

3 安全生产治理现代化的实现路径

3.1 实现路径框架

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》作出重大决策部署，提出到2035年基本实现国家治理现代化，到新中国成立一百年全面实现国家治理现代化的目标任务[21]。安全生产治理现代化作为国家治理现代化的重要组成部分，应纳入国家治理现代化的总体进程中加以推进。以现代化过程论和治理系统论为视角，构建安全生产治理现代化的实现路径框架，如图1。作为一个复杂的系统工程，安全生产治理系统要以多元治理主体为核心，充分发挥治理主体的能动性，通过大力培塑安全生产先进治理理念、健全完善安全生产治理体系、不断提升安全生产治理能力，创新应用安全生产治理手段(工具)，从而持续改进安全生产治理水平，以达到2035年基本实现现代化、2050年全面实现现代化的目标。

3.2 实现安全生产治理现代化的关键路径

(1)大力培塑安全生产先进治理理念，凝聚推进安全生产治理现代化的动力。一是通过各种形式在全社会大力宣传贯彻“以人为本”“人民至上、生命至上”“安全发展”等具有时代性、先进性的安全生产治理理念，营造关注安全、关爱生命的浓厚舆论氛围，形成抓好安全生产工作的广泛共识。二是推动地方各级党委政府深刻认识“统筹发展和安全”的极端重要性，切实做到从源头上防范化解重大安全风险，从根本上消除事故隐患。三是推动生产经营单位将“零死亡”作为一种理念和追求目标，激发建立自我约束、持续改进的内生机制。

(2)健全完善安全生产治理体系，筑牢推进安全生产治理现代化的制度基础。一是理顺安全监管监察体制，不断优化安全监管监察机构设置，健全“权责一致、分工明确、协调高效”的机制。二是压紧压实安全生产责任，推动地方各级党委政府细化“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的配套制度。按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，明确负有安全监管职责部门权责名称、权责类型、设定依据、履责方式、追责情形。三是坚持问题导向，完善安全生产法制体系，加快制定危险化学品安全相关法律，修订矿山安全法等法律法规，做好配套衔接，避免交叉矛盾问题。加强国家标准、行业标准、地方标准制修订，形成完善的安全生产标准体系。四是加强政策供给，发挥政策推动作用。

图1 安全生产治理现代化实现路径框架Fig.1 The path framework for the modernization of the work safety governance

(3)不断提升安全生产治理能力，增强推进安全生产治理现代化的效能。一是提升政府部门安全监管能力，配齐配强执法人员，保证执法经费、装备等满足实际工作需要；创新安全监管监察方式，提高执法效能。二是提升生产经营单位自主保安能力，完善并落实现场自主保安机制，推动自主管理班组建设，健全岗位作业人员自保、互保、联保制度并签订责任书，形成团队监督效应；推进安全生产生产标准化建设，夯实安全基础保障。三是提升行业安全自律约束能力，制定和执行行业安全行为规范，规范行业行为，协调业内利益关系，促进安全发展。四是提升中介机构安全咨询服务能力，加强中介机构培育，既要保证数量，更要注重质量。实行服务公开和报告公开制度，使其服务职能法治化、社会化、市场化，充分发挥其在安全治理中的桥梁和纽带作用。五是提升社会公众安全监督能力，建立完善生产经营单位内部“吹哨人”制度，加大举报奖励力度，畅通举报渠道；健全安全生产违法失信记录，完善联合惩戒机制。

(4)创新应用安全生产治理工具(手段)，提高推进安全生产治理现代化的水平。一是科学监管执法，大力推行“互联网+监管监察”，分级分类精准开展专项检查，依法依规严厉打击违法违规行为。严格规范事故调查，更加注重事故致因调查，以事故教训推动工作。二是坚持科技强安，完善安全生产科技支撑机制，加强安全生产先进技术装备攻关和推广应用，大力推广机械化、信息化、智能化建设。三是加强安全文化建设，创新内容和形式，着力提升全民安全文化素养，实现“要我安全”到“我要安全”的转变。四是运用经济手段，充分发挥市场调节作用，强化重大灾害超前治理，推动落后生产力淘汰退出，加快安全不放心生产经营单位整合重组和升级改造，有效防范化解安全生产风险。五是加强安全培训，创新从业人员培养方式，强化现场实操培训，全面提升从业人员安全素质。

4 结论

(1)根据治理理论，兼顾现代化过程论和状态论视角，结合安全生产实际，提出中国语境下安全生产治理现代化的内涵，即在党的集中统一领导下，由政府主导，生产经营单位、中介机构、行业组织、社会公众等多元主体共同参与，推动安全生产治理效果不断向更优方向发展进步的过程，旨在有效防范化解各种安全风险挑战，达到善治的理想状态，使人民群众获得显著的安全感。

(2)借鉴治理现代化研究成果，结合安全生产实际，提出安全生产治理现代化的6个特征，即治理理念的人本化、时代化；治理主体的多元化、协同化；治理制度的系统化、完备化；治理方式的法治化、专业化；治理手段的综合化、智能化；治理效果的向好化、最优化。

(3)以现代化过程论和治理系统论为视角，构建安全生产治理现代化的实现路径框架，提出要以多元治理主体为核心，发挥多元治理主体的能动作用，通过大力培塑安全生产先进治理理念、健全完善安全生产治理体系、不断提升安全生产治理能力、创新应用安全生产治理手段(工具)4方面关键路径，持续改进安全生产治理水平，以达到2035年基本实现现代化、2050年全面实现现代化的目标。