国际南极旅游组织协会的发展进程探析及对我国的思考

李学峰 吴姗姗 岳奇

摘 要：经过30年稳定与快速发展，国际南极旅游组织协会（IAATO）已成为拥有116家运营商的非政府行业协会组织，在南极的国际治理、南极的旅游业发展领域具有巨大影响力与话语权。在IAATO成立后，南极旅游业总体呈现稳步增长态势，2019年南极游客数量达到创记录的74401人。通过与南极国际组织的密切合作，在为南极游客提供陆海空一体化服务与安全保障的基础上，IAATO也一直致力于制定南极旅游标准、规范与指南，为各国南极科学考察的顺利开展提供后勤支持，保护南极脆弱的生态环境，为南极旅游的可持续发展做出贡献。文章着重分析了我国南极旅游市场在管理法律法规体系、IAATO商业运行、市场规则制定方面存在的问题，并提出相应对策建议。

关键词：南极旅游;国际南极旅游组织协会;南极条约协商会议

中图分类号：F590.3文献标识码：A文章编号：1005-6432（2022）15-0079-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.079

1 国际南极旅游组织协会概述

1991年，由7家来自美国、澳大利亚、新西兰的南极探险活动经营团体，联合创立了国际南极旅游组织协会（International Association of Antarctica Tour Operators，IAATO），其宗旨为提倡、促进和实践安全、对环境负责的私营团体南极旅游。[1]目前，IAATO由来自全球48家会员、63家准会员与5家临时会员等116家运营商与9个专题委员会、7个工作小组、1个秘书处共同组成。[2]这些运营商成员在南极条约与IAATO指导下，共享飞机与船舶等设备、监管与导游等人力资源，共同开展针对工作人员与游客的培训，制定并遵守南极旅游相关规范，发展更高的环保标准，保障南极科学考察，保护南极生态环境，构建了可持续的南极商业旅游网络，每年为数万名来自全世界的游客提供陆、海、空全面游览服务。[3]经过30年稳定与快速发展，IAATO已成为一个全球性、非营利性的南极旅游联盟，同时也是在南极条约体系框架内唯一得到认可的非政府南极旅游管理组织，在南极的国际治理、南极的旅游业发展领域具有巨大影响力与话语权。[4]

IAATO 与南极条约协商会议（ATCM）、国家南极局局长理事会（COMNAP）、南极研究科学委员会（SCAR）、南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）等重要南极国际性政府间组织机构建立了紧密合作关系。自1994年以来，IAATO作为受邀专家参与南极条约协商会议，就与南极旅游有关问题提供专家咨询意见，并定期向ATCM报告南极旅游的最新数据与研究成果，向各成员国传达ATCM关于南极旅游所形成的措施决议，以促进关于南极人类活动管理的讨论，推动国家政府间与国际组织间、科学界与旅游界的南极旅游国际合作。[4]

2 南极旅游业发展现状

南极商业旅游兴起于20世纪50年代末，智利和阿根廷的海军舰艇在执行科考站补给任务时，每年运载约500名付费游客前往南设得兰群岛。1969年，世界第一艘专门运送游客的南极旅游船“Lindblad Explorer”建成，将南极探险、旅游、教育融为一体，真正意义上开启了南极旅游的发展之路。20世纪80年代末，已有4家公司开展南极船基旅游。1985年，首个南极商业旅游航班开通，将游客带往一个季节性的内陆野外营地，进行攀登、滑雪探险和其他冒险活动。1991年，南极旅游运营商达到7家，拥有10条旅游船，约有6400名游客访问南极。

在IAATO成立后，南极旅游业总体呈现稳步增长态势，在有数据统计的1980年为780人，1999年第一次突破1万人，2003年达2万人，2005年快速超过3万人，2007年超过4万人，达到峰值46265人。之后，受全球金融危机的巨大冲击和国际海事组织（IMO）禁止在南极洲使用和运输重燃料油的影响，南极游客数量急剧下降，经历了漫长的停滞期。2011年后南极旅游业开始逐步恢复，2016年才重新恢复2007年的水平，并在2017年游客数量首次超过5万人。据IAATO最新统计数据，2019年南极游客数量达到创记录的74401人。[5]南极旅游人数的显著增长，与IAATO在其中发挥的推动作用密切相关，在保证旅游业蓬勃发展的同时，IAATO一直在维护游客的安全、保护南极的原始生态环境不受人为侵害。当然，由于2020年至今全球新冠肺炎疫情危机对出行的限制所导致的旅游业重创，在未来几年可以预见南极旅游人数将出现断崖式下滑。1980—2019年，全球南极旅游游客人数统计数据见图1。[6]

传统意义上，南极游客主要来自北美、澳大利亚、英国等英语系国家，但越来越多来自世界新兴市场的游客开始涌入南极，游客人口结构受到全球社會经济因素的显著影响。[2]2004年，南极游客数量排名前七的国家依次为美国、英国、德国、澳大利亚、加拿大、日本与荷兰，而2018年前七名分别为美国、中国、澳大利亚、英国、德国、加拿大与法国。由此可见，南极国家旅游的组成并没有发生过大的变化，美国依旧排在第一位，游客数量占到32%。而最显著的变化来自中国，我国南极旅游人数急剧增加，已跃升为世界第二位，我国2011年游客数量仅为1158人，而2018年则达到8219人，目前游客人数占到全球南极游客的15%。南极旅游方式以船基为主，南极旅游活动的登陆点主要集中在南极半岛地区，多是由阿根廷或智利乘船前往。

3 国际南极旅游组织协会的重要贡献

南极旅游是目前人类和平利用南极最主要的方式。随着南极旅游的快速发展，如何科学规范管理南极旅游、保护南极脆弱的生态环境、实现南极旅游的可持续发展成为国际社会的重要关切。[7]IAATO 正在努力通过制定广泛的业务程序和准则，以建立起系统的南极旅游标准体系，主要内容包括：南极旅游指南，上岸人员数量的规定和限制要求，最低员工与乘客比例要求，特定地点和活动指南，海洋野生动物观察指南，访问前后活动报告，乘客、机组人员和工作人员简报，预防外来物种入侵措施，船舶调度和船舶通信程序，紧急医疗疏散计划，应急计划等。[4]

通过开展与南极条约协商会议、南极研究科学委员会、国家南极局局长理事会等南极国际组织的密切合作，IAATO主要贡献还包括：评估南极旅游趋势，确定研究领域，主动应对挑战;在许多不同的国家和国际平台上与政府合作，支持负责任的南极旅游管理和监管;定期审查和制定指导方针、行为守则和程序，以保护南极及其野生动物，其中包括野生动物观察、保护特定地点、废物管理、禁止远程驾驶飞机系统娱乐用途、防止引入非本地物种等标准;对所有IAATO成员的操作实施强制性的定期观测方案;使用定制的基于网络的船舶调度数据库系统，帮助作业者在每个作业季节之前和期间规划行程;与南极研究科学委员会合作，开展南极半岛系统保护规划研究;推出IAATO极地指南，为所有南极专业人员和游客提供IAATO和南极条约体系相关信息的“一站式商店”服务;通过全面的简报和多语言的教学视频短片，提高游客对其在南极洲的义务的认识;使用基于网络的IAATO船舶跟踪系统，并与覆盖南大洋的五个海上救援协调中心共享，以提高搜索和救援能力;提供在线现场工作人员评估和认证计划;继续积极参与国际海事组织极地守则的持续实施;与国家南极局局长理事会合作，开展IAATO奖学金计划。[2]

4 我国南极旅游市场存在的问题

全球南极旅游业快速发展，我国作为南极旅游的新兴市场，近年访问南极人数已跃居世界第二，仅次于美国。我国俨然成了南极旅游的“消费大国”。然而，在南极旅游一片欣欣向荣的表面，还存在一系列的潜在问题，如南极旅游与南极环境保护之间的矛盾、南极游客环保意识的不足、IAATO规则体系受到非成员旅游运营商的挑战等。由于我国南极旅游发展基础薄弱，存在的问题更为显著，主要包括南极旅游管理法律法规体系亟须完善、被IAATO商业运行市场排除在外、南极旅游话语权缺失等。

在南极旅游法律制度建设方面，国际社会已形成了以《南极条约》《关于环境保护的南极条约议定书》与南极条约协商会议各项措施为核心，以南极条约协商会议各项决议、IAATO行业规则、国际海事组织船舶规则为辅助的相对完善的南极旅游活动管理的国际法规与规章制度。[8]我国一直在努力建立南极旅游管理制度，以加强对南极旅游活动的规范管理，此外我国相关极地管理部门也出台一系列关于南极旅游的指导文件，然而，我国目前尚未完成国内南极立法，造成南极旅游活动依然缺乏法律层面的保障和依据。在南极旅游商业运行层面，中国仅有一家企业加入IAATO会员，南极旅游的核心资源被国外游轮和航空公司牢牢掌握，中国旅游企业在南极旅游市场商业份额中所占甚微，这源于后来者的身份，也源于对南极旅游规则的不熟悉，这就需要我国极地管理部门与旅游企业共同努力，与IAATO积极开展合作以尽快適应南极旅游规则，提高我国旅游企业核心竞争力与市场参与度，真正融入南极旅游商业联盟，保护我国南极旅游商业利益。[9]在南极旅游话语权方面，这其实是我国南极治理的整体问题，不仅仅在南极旅游这个方面，西方牢牢把控南极事务的局面很难在短时间内得到解决，我国只能继续加强南极科学考察与基础科学研究，更好地“认识南极”，更多的发出“保护南极”的声音，争取我国自身“利用南极”的合理权益不受侵害。南极旅游作为一个相对新兴的行业，其实是一个非常好的“利用南极”的突破口，但是前提依旧是完善我国自身的法律体系，增加旅游企业的市场角色，逐步提升我国在南极旅游规则制定的话语权。[10]

综上所述，我国正努力着手规范南极旅游市场，加强南极旅游制度建设，致力于成为南极旅游重要的“管理大国”，以有效参与南极旅游规则制定，增强南极事务话语权，切实维护我国南极权益，保证南极的和平与稳定。

参考文献：

[1] IAATO. Our Mission [EB/OL].[2021-07-29].https：//iaato.org/about-iaato/our-mission/.

[2] IAATO. Tourism in Antarctica 2019[R].South Kingstown： IAATO， 2019.

[3]陈丹红.南极旅游业的发展与中国应采取的对策的思考[J].极地研究，2012，24（1）：73-79.

[4] 李春雷.南极旅游治理政策研究[J].中国旅游评论，2021（1）：109-117.

[5] IAATO. IAATO Antarctic visitor figures 2019—2020 [R].South Kingstown： IAATO， 2019.

[6] IAATO. Data & Statistics [EB/OL].[2021-07-29].https：//iaato.org/information-resources/data-statistics/.

[7] 熊娜.国外南极旅游研究综述[J].海洋开发与管理，2020，37（5）：63-71.

[8] 刘昕畅，邹克渊.国际法框架下中国南极旅游规制的立法研究[J].太平洋学报，2016，24（2）：17-26.

[9] 张振振，陈晨，冯涛.南极旅游的发展和对我国的建议[J].海洋开发与管理，2019，36（6）：59-62.

[10] 熊娜.全球治理视域下的中国南极旅游治理思考[J].中国旅游评论，2019（3）：130-135.

[基金项目]国家海洋局极地考察办公室南北极环境综合考察评估与管理项目“南北极国际治理与新秩序构建的中国路径”（项目编号：Y2210JD02）;天津市留学人员科技活动启动项目择优资助计划“南极海洋空间规划编制”（项目编号：Y2200OF01）;国家海洋技术中心科技创新基金项目“南极菲尔德斯半岛空间规划分区体系研究”（项目编号：Y2200Z001）。

[作者简介]李学峰（1987—），男，汉族，内蒙古包头人，博士研究生，助理研究员，研究方向：南北极政策与规划。