公共机构合同能源管理问题与对策研究

摘 要：推行合同能源管理是创建节约型公共机构的重要手段。以四川省为例，“十三五”期间，公共机构合同能源管理的试点示范工作取得初步成效，但仍存在公共机构认知不足、行业标准缺乏等问题。为推动公共机构合同能源管理进一步发展，针对目前存在的问题提出五点建议：增大公共机构节能潜力、加强合同能源管理宣传力度、制定节能服务行业标准、拓宽节能服务公司融资渠道、加大政策扶持力度。

关键词：合同能源管理;公共机构;公共机构节能潜力

中图分类号：F715.4文献标识码：A文章编号：1005-6432（2022）15-0018-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.018

1 引言

近年来，运用合同能源管理实施节能改造项目逐渐成为中国政府创建节约型公共机构的重要手段。[1]合同能源管理是指根据契约双方签订的节能服务合同，由节能服务公司为用能单位提供能源审计、方案设计、设备安装等一揽子服务，用能单位利用节能效益向节能服务公司分享服务费的一种节能机制。[2]合同能源管理起源于20世纪70年代的石油危机，并于90年代末作为一种基于市场的节能新机制引入我国，能够有效推动我国节能减排工作。[3]大量实践表明，合理利用合同能源管理机制，能够克服公共机构缺少项目启动资金和节能技术的弊端，在降低公共机构能源消耗的同時为其带来节能效益，是推进公共机构节能降耗的有效措施。同时，公共机构通过合同能源管理模式，能够实现从自我管理到企业专业化管理的转变，在项目分享期结束后还能无偿获得节能设备，因而具备长远的经济效益和环境效益。[4]此外，公共机构作为经济社会活动的管理者，承担着引领全社会参与节能减排工作的重任，在实施合同能源管理进行节能改造方面发挥示范和导向作用，因此创建公共机构合同能源管理典型示范工程极为重要。

我国政府充分认识到公共机构具有能源消耗量高、节能潜力大、示范引领作用强的特点，也充分意识到合同能源管理作为基于市场的节能机制具有广阔的发展前景，2016年，国务院印发《“十三五”节能减排综合工作方案》，要求推进公共机构采用合同能源管理模式实施节能改造。为此，“十三五”期间，各地方政府统筹推进公共机构节能减排工作，积极实施公共机构合同能源管理试点示范工作，争先创建节约型公共机构，并取得初步成效。然而，公共机构合同能源管理推行工作也存在发展不平衡、发展水平不高等问题，需要采取一系列应对措施以促进其进一步发展。文章以四川省为例，在调查“十三五”时期四川省公共机构合同能源管理实施现状的基础上，深入分析目前存在的问题，并提出相关对策，以促进公共机构合同能源管理进一步发展。

2 四川省公共机构合同能源管理现状

根据四川省公共机构普查统计，全省公共机构共有6.5万余家，其中机关单位2.6万余家，事业单位3.7万余家，其他各类公共机构2000余家。自2016年全面开展公共机构节能工作以来，全省通过节能技改、示范创建以及节能试点方式提升公共机构能源资源利用率并取得了显著成效。例如：2020年，四川省公共机构总能耗161.72万吨标准煤，建筑能耗134.24万吨标准煤，与2015年相比，人均综合能耗下降了16.31%，单位建筑面积能耗下降了14.22%;“十三五”期间，四川省创建国家级节约型公共机构示范单位121家、节水型单位2365家，超额完成“十三五”节能工作目标任务。

其中，在公共机构合同能源管理实施方面，以政府机关、医院、学校为重点对象进行试点示范与批量推广工作，节能改造主要针对既有建筑围护结构、空调通风系统、照明系统等区域。例如，2016年，绵阳市委市政府集中办公区进行中央空调水泵变频系统和照明系统的节能改造工作，并完成能耗监测系统的创建，节电率达到21.7%;2019年，绵阳市梓潼县市政灯具和控制系统改造项目成功实施，节电率超过60%;2018年，成都市新都区人民医院实施空调、节水、节电改造，实现年节约标煤量268.60吨，年二氧化碳减排量725.22吨。现有实践表明，四川省公共机构合同能源管理试点示范工作取得有效进展。

3 四川省公共机构合同能源管理存在的问题

目前，四川省公共机构合同能源管理处于起步阶段，在先行试点、树立典型工作方面取得了有效进展，但在引导和推行合同能源管理方面发展缓慢，原因主要归结为以下五点。

3.1 公共机构节能潜力参差不齐

截至2020年年底，四川省6.5万余家公共机构中，重点用能单位仅315家，主要包括机关、学校、医院三种类型。“十三五”期间，四川省公共机构合同能源管理试点工程以机关、学校、医院等具有高节能效益的“大项目”为主。然而，四川省大部分地区公共机构建筑规模较小且相对分散，节能效益偏低，节能服务公司选择这类“小项目”将面临盈利小甚至亏损的情况，难以吸引社会资金投入。此外，部分地区老旧用能设施设备多、节能改造难度大，节能改造需要投入较大的资金，致使节能服务公司参与改造的意愿进一步降低。

3.2 公共机构缺乏认识

“十三五”以来，四川省各市、县通过组织开展“光盘打卡”行动、垃圾分类工作、节能宣传周等活动推进节约型机关创建工作，但在实施合同能源管理进行公共机构建筑节能改造方面却进展迟缓。原因在于部分公共机构对开展节能工作的认识不够全面，还停留在行为管理的阶段，尚未考虑采用既有建筑节能改造方式提高能源利用率。还有一些机构虽然考虑到建筑节能改造方式，但由于不了解合同能源管理这一市场化节能机制，缺乏对合同能源管理的清晰认识，对其运作模式认知不够，对节能服务公司的信任不足，对机构需要常年分享节能效益存在顾虑，进而阻碍了公共机构合同能源管理的发展。

3.3 节能服务产业尚不成熟

目前，四川省节能服务产业仍处于起步阶段。首先，缺乏统一的合同能源管理服务标准、能源审计程序、节能量监测方法等行业标准，在合同执行过程中容易使公共机构与节能服务公司产生争议。其次，节能服务公司存在规模普遍偏小，风险防范能力、市场开拓能力、项目融资能力不足等问题，没有足够资质承接节能效益高的合同能源管理项目，难以承受项目失败带来的财务冲击。此外，由于许多节能服务公司成立之初，缺乏专业的技术人员和先进的节能技术、设备，节能服务行业又尚未出台规范的节能技术标准，致使公共机构对拟建项目能否达到预期效果产生怀疑。

3.4 节能服务公司融资困难

截至2020年年底，四川省节能服务公司数量为194家，仅占全国总数的2.75%，且大多数节能服务公司规模较小，注册资金低于500万元，需要以向第三方机构融资的方式获取项目投资。虽然四川省出台了一系列税收优惠和融资政策扶持节能服务公司，但由于小型节能服务公司信用等级低，无法满足获得融资的基本条件。同时，由于融资机构主要考察节能服务公司的信誉而不是项目本身，使得一部分具有良好效益的合同能源管理项目不能获得融资。

3.5 财政奖励力度不够

2015年，四川省出台《四川省公共机构合同能源管理暂行办法》（以下简称《办法》）对投资超过70%的节能服务公司予以财政奖励，奖励条件要求节能服务公司注册资金在500万元以上且采用节能效益分享型模式。在实践中，由于财政奖励门槛过高，达到奖励标准的项目较少，且采用其他创新模式的合同能源管理项目不能获得财政奖励，因此该《办法》无法充分发挥对节能服务公司的激励作用。同时，《办法》的财政奖励对象仅针对节能服务公司，对于实施合同能源管理的公共机构和主要负责人员没有直接补贴和奖励，难以调动公共机构实施合同能源管理的积极性。

4 建议

随着碳达峰、碳中和目标的提出，四川省公共机构节能降碳工作进入攻坚期和窗口期。为顺利完成“十四五”时期公共机构节约能源资源目标，吸引更多社会资金投入节能减排工作，充分发挥合同能源管理市场机制作用，应当正视现有问题并采取有力措施，以推动公共机构合同能源管理高质量发展。

4.1 打包立项，增大公共机构节能潜力

组织第三方机构开展能源审计工作，对四川省公共机构的设备设施进行能耗情况调查论证，完成节能潜力报告。针对节能潜力相对较低且无法获得足够节能效益的公共机构和分散办公的机构，以就近原则打包立项，将同类单位合并形成新的合同能源管理项目，以此提高项目整体能耗和节能潜力，吸引更多节能服务公司参与投标。同时，对于节能改造难度大的项目，投入财政资金支持节能改造项目的实施，降低节能服务公司财务风险，增大节能服务公司参与公共机构合同能源管理的积极性。

4.2 大力推广，提高公共机构认知度

加大合同能源管理宣传力度，通过举办专家讲座、节能宣传周、线下知识问答等形式多样的活动，向全省各级公共机构普及合同能源管理基本知识，提高干部职工对合同能源管理市场化节能机制、运作模式、基本程序的认知水平。同时，强化试点项目的示范推广作用，除公众号、官方网站、微博等线上宣传方式外，举办典型示范项目线下交流活动，组织缺乏合同能源管理经验的公共机构赴实地考察典型项目实施状况，学习先进经验，提升广大公共机构对合同能源管理的观念和认知。此外，将节能实施绩效纳入公共机构评价体系和领导绩效评价体系，提高公共机构采用参与合同能源管理的积极性。

4.3 制定标准，促进节能服务产业发展

首先，制定标准的合同能源管理服务合同，规范能源审计程序和能源监测程序，对合同能源管理组织实施过程、项目监管范围、运维管理程序、资金支付方式等环节进行规范。其次，建立官方资质认证制度，从公司规模、技术人员数量、融资能力、节能改造能力、经营状况、信用记录等方面对节能服务公司进行资质评级，筛选优质的节能服务公司，确保节能服务公司能够提供良好的节能改造服务，在行业中树立良好形象。最后，出台规范的节能技术标准，制定和实施合同能源管理人才培训计划，鼓励节能服务公司积极学习先进节能技术、引进高效节能设备、聘用专职技术人员，提升合同能源管理行业的综合能力。

4.4 拓宽渠道，降低节能服务公司融资难度

设立合同能源管理专项担保基金，降低节能服务公司向银行贷款的难度;在融资机构设立专项合同能源管理融资窗口，制定多样化的金融产品和融资模式以促进节能服务公司的扩张;开拓风险投资公司、股票基金、租赁公司、设备制造商等融资方式，以丰富节能服务公司的融资来源。此外，发展第三方服务平台，对节能服务公司进行企业信用等级评价，为金融机构评估节能服务公司偿还贷款能力提供有效证明，同时也为公共机构筛选节能改造项目合作对象提供参考。

4.5 放宽政策，加大财政资金扶持力度

修订《四川省公共机构合同能源管理实施办法》，适当放宽财政资金奖励范围和标准，鼓励创新合同能源管理模式，按照项目实际年节能能力分等级予以财政资金奖励;对实施合同能源管理项目的公共机构和主要负责人予以补助和奖励，调动公共机构采用合同能源管理实施节能改造的积极性。同时，调整税收优惠方案，通过暂免征收营业税、免征增值税、减免企业所得税等方式扶持节能服务公司，促进节能服务产业长足发展。

5 结论

我国公共机构数量近167万家，年排放量约3.99亿吨，是巨大的能耗综合体。实施公共机构合同能源管理能够产生良好的节能效益，是实现经济发展与改善环境双赢的有力措施。因此，要充分结合公共机构的示范引领作用和合同能源管理的市场节能机制作用，增大公共机构节能潜力，加强宣传推广力度，规范节能服务标准，拓宽融资渠道，加大财政扶持力度，为公共机构合同能源管理创造良好的市场环境，进一步推动我国公共机构绿色低碳发展。

参考文献：

[1]陈超超.合同能源管理在高校既有建筑中的运用[J].当代经济，2018（10）：114-115.

[2]ZHOU W， HUANG W， ZHOU S. Energy performance contracting in a competitive environment[J].Decision Sciences， 2017， 48（4）： 723-765.

[3]中華人民共和国中央人民政府.国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2010-04/05/content_4879.htm，2010-04-05.

[4]邓清华.重庆公共机构合同能源管理的问题及对策研究[J].重庆行政，2020，21（6）：39-41.

[作者简介]肖雅琳（1995—），女，四川成都人，西南石油大学硕士在读研究生，研究方向：管理科学。