非经营性国有资产开放共享共用探讨

徐洪振 张志新 王荣彬

摘 要：随着云南省经济和社会事业迅速发展、政府公共服务职能进一步加强，寻求非经营性国有资产开放共享共用的内生与外部动力也在逐渐增强。云南省部分高校对大型仪器设备共享进行了尝试性探索，医疗卫生系统也成立医疗联合体专科联盟。在非经营性国有资产开放共享共用方面，云南省存在着开放共享共用意识薄弱，管理体制、机制、制度缺失或不健全，资源与需求差异造成操作困难，信息系统技术瓶颈，专业人才匮乏以及缺乏专业性和长远性规划等问题。根据非经营性国有资产开放共享共用之目标任务、基本原则、基础理论的框架，可采取加强宣传并制定相关法规、深化制度改革、搭建各类平台与中心、建设行政事业单位非经营性国有资产管理信息系统、加强专业人才培养与“专家库”建设、借鉴各地经验规划长远布局等措施，来推进云南省非经营性国有资产开放共享共用的具体实施。

关键词：非经营性国有资产;公共服务;开放共享共用

中图分类号：F123.7文献标识码：A文章编号：1005-6432（2022）15-0010-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.010

1 云南省非经营性国有资产开放共享共用的现状

近年来，随着云南省政府管理体制改革的不断深化，经济和社会事业发展迅速、政府公共服务职能进一步加强，在加快推进公共财政管理体制建设的同时，寻求非经营性国有资产开放共享共用的内生与外部动力也在逐渐增强。全省各地、各部门、各单位乃至社会公众，对非经营性国有资产开放共享共用产生了迫切的期望。据云南省财政厅统计，到2016年年底，云南省行政事业单位非营利性国有资产总额达到7924亿元。云南省正在逐步加强行政管理体制建设与经营性国有资产管理，在非经营性国有资产开放共享共用方面也开展了一些探索，但基本处于起步状态。

1.1 部分高校对大型仪器设备共享的尝试性探索

2006年云南大学对单价10万元以上的大型设备提供共享平台，但仅在本校范围内才能查阅设备信息、管理人并预约时间。2007年云南省科技厅委托昆明理工大学征集云南省所有高校单件20万元以上的大型仪器设备入网，研发建设了云南省大型科学仪器设备协作共用网络信息平台。西南林业大学随后也对建立大型仪器设备共享机制进行了一定的研究和探索。[1]

1.2 医疗卫生系统成立医疗联合体专科联盟

2017年4月，在全国省医院发展促进联盟暨第二届昆华医疗联合体院长论坛上云南省第一人民医院与30家州市专科医院签订专科联盟协议，云南省第一届医学会昆华医学会成立。云南省第一人民医院与云南省市、州级医院双向转诊，并且在医疗仪器设备资源共享、人才培养、技术指导等方面深入合作，让优质的医疗资源向基层纵向延伸发展，为联盟医院内确需转诊的患者提供双向接诊，从而可以让患者在危重病人稳定期、急性恢复期、术后恢复期均可转回当地医院进行进一步的治疗。同时，云南省第一人民医院拟在三年时间内把联盟医院相关学科打造成当地知名学科，并为联盟医院人员提供免费短期专项学习、手把手培训、定期进修等机会，从而提升医市、州医疗人员的业务水平。此外，云南省第一人民医院还拟开通预约挂号网络平台，让患者能提前两周预约挂号;拟开设特殊检查项目预约;拟委派知名专家到联盟医院挂牌专家工作站开展技术指导、咨询、坐诊等工作。[2]

2 存在的问题

云南省各地推进建设非经营性国有资产开放共享共用制度，其形式多样，但实践中也遇到许多障碍，存在诸多问题，主要表现在：意识薄弱、体制混乱、操作不规范、缺乏大局观等。[3]以下具体说明。

2.1 开放共享共用意识薄弱

（1）“谁管理使用就是誰拥有”的思想和观念根深蒂固，缺乏资源共享的意识。在配置非经营性国有资产时，过去习惯于自治，有的只想别人分享给自己，不想分享给别人，没有把非经营性国有资产开放共享共用作为自己应尽的义务和职责。

（2）全局意识薄弱。不能处理好总体利益和地方利益、长远利益和眼前利益的关系，不能突破单位、部门的界限，不同单位和部门无法统筹起来进行全局规划，故而产生低层次重复投入、分散建设、分散配置等问题，使规模化开放共享难以实现，不能形成规模效应和优势效应。

2.2 管理体制、机制、制度问题阻碍共享发展

（1）体制弊端。计划经济体制下形成的按行政区划分管理权的体制，以及改革开放新时期时形成的多元化管理模式，形成了资产管理、人事管理、事务管理分离的局面，从而使行政事业单位的管理错综复杂，形成了多元化、复杂化的管理体制。导致管理体制内的分裂、多元和自治的状态早已确立，使行政资产管理和开放共享共用存在诸多困难，对于实现非经营性国有资产在部门和单位之间的共享缺乏执行力。[4]

（2）机制缺失。在现行的管理体制下，对各行各业、各级政府、各部门运行中存在的各种硬件资源配置需求，仍需要对其分别进行评估、分级、考核，导致在大量的非经营性国有资产分配中存在重复购置、浪费严重、使用效率低下等问题。同时，在非经营性国有资产的建设和配置上缺乏规划统筹，没有实现真正意义上的统一管理，缺乏与非经营性国有资产开放共享共用相对应的运行、保障、监督、制约和激励机制，在行政资产的配置、使用、管理等环节中协调性差，宏观调控能力较为薄弱。[5]

（3）制度缺失。目前，非经营性国有资产开放共享共用制度的总体建设还很薄弱，多数为局限于某一范围、某一领域非经营性国有资产的某一部分，其制度缺乏综合性、系统性、层次性，缺乏一系列与之对应的完整的配套制度，并且相关法律法规约束不明确。

2.3 资源和需求的多样性与差异性增加实际操作难度

（1）不同行政事业单位的非经营性国有资产持有状况各异、需求状态不同，加大了对非经营性国有资产开放共享共用的匹配难度。

（2）非经营性国有资产种类繁多，几乎覆盖所有行业。我国2011年度颁布实施的《中华人民共和国国家标准固定资产分类与代码》显示，非经营性国有资产在固定资产管理机构中登记有近4000种。由于经济的快速发展和产品的不断丰富，即便是同类非经营性国有资产，也存在型号、规格上的较大差异。

（3）因为各行政事业单位对行政资产的技术标准、规范和业务不一致，个性需求差异大，因此寻求所需行政资产与提供行政资产的一致性即寻求行政资产的“公共性”成为行政资产开放共享共用的难题之一。然而为了消除差异，从而达到一致性，实现行政资产供需的完美匹配，这本身就是一个难题。

2.4 现行信息管理系统不完善使运行上存在技术瓶颈

（1）现行的行政资产管理信息系统尚处于初级运行阶段，存在行政资产信息的真实性、完整性和准确性不够等诸多问题，共享的基础信息不够完善。（2）现有的非经营性国有资产信息共享管理系统基本处于尝试阶段，系统的功能和构架都尚待完善。（3）非经营性国有资产运营信息系统在网络化、现代化、系统化方面完成程度不高。

2.5 专业化、复合型人才不足制约工作推进

在各项改革深入推进、经济社会事业快速发展的背景下，行政资产管理工作的专业性、技术性、综合性需求日益增强，对行政资产管理人员不仅要求要具备专业能力，了解预算管理、财务管理、网络技术，还要有较强的协调能力与操作经验，熟悉各类非营利性国有资产管理机构。目前此类专业化、复合型人才的培养与储备不足导致开放共享共用的推进进度受到影响。

2.6 规划长远性、全局性考虑不足导致建设成本增大

这主要表现为建设的过程中考虑不全面，缺少效能评价，存在隐性成本加大的可能。如一些地方盲目建设行政办公中心，只考虑了场所、设备设施共享方面的效率效益，而忽视了运行成本加大、行政资产总体效率效益下降等问题。

3 建议

3.1 通过加强宣传、制定相关法规形成开放共享观念

首先，要加强宣传，更新理念，克服各种模糊认识，改变长期以来固有的管理观念。要在财政部门、主管部门、监管部门和社会各界牢固树立和广泛宣传以下新理念：树立公共财政理念，增强讲效率、讲节约、讲服务、讲大局的意识，克服单位本位主义思想;树立市场经济理念，吸纳经营性非经营性国有资产管理的改革经验，推进所有权与使用权分离，推进市场化、社会化管理方式的引入;树立与时俱进改革创新的理念，增强行政事业单位对非经营性国有资产开放共享共用的义务观念和责任意识。其次，加快推进非经营性国有资产管理制度立法，明确相关法律要求及行政事业单位和财政部门等在非经营性国有资产管理中的责任与义务，并进一步明确行政事业单位的非经营性资产归属，从而彻底破除“单位所有制”的过时观念。[6]

3.2 通过深化制度改革促进开放共享共用管理规范化

构建规范化的非经营性国有资产的开放共享共用管理体系，首先要针对目前非经营性国有资产管理的不足深化各项配套改革，打破非经营性国有资产开放共享共用的壁垒，开辟新渠道，进一步改革包括事业单位分类、政府绩效管理、财务会计制度、政府采购、非税收入征收、产权制度、行政管理、干部人事制度等在内的各项制度体系，理顺管人、管事与控制行政资产之间的关系，杜绝行政规章制度划分对非经营性国有资产配置的不合理、不科学的要求。为非经营性国有资产的开放共享共用争取良好的外部支持和实施环境。其次落实到国有资产购置、管理和使用的具体部门，通过制定非经营性国有资产开放共享共用的专项管理制度，使整个开放共享共用体系正式化和规范化。

3.3 通过搭建各类平台、中心推动开放共享共用的具体实施

①加快“政府（金融）公共产权库”的建立。吸取省内外“政府公物仓”的管理经验，积极推进建立省级“公物倉”行政资产管理体制的建设，[7]建立实物或虚拟的公共产权仓库、加强大型活动场馆非经营性国有资产的有效利用和管理，促进开放共享共用，逐步推进对房屋、车辆等非经营性国有资产的集中统一管理和调剂使用。②规范和完善科学、教育、文化、卫生等公共服务领域的各类行政机构，重点推进大型仪器设备开放共享共用和非经营性国有资产开放共享共用平台制度建设。一是对已建立平台实现非经营性国有资产开放共享共用的现状，分析情况、总结经验、发现问题，明确有关责任，建立完善相关制度机制并反馈实施效果;二是鼓励和推进结合实际拓展非经营性国有资产开放共享共用的新形式;三是财政部门要加强专项调研，统筹协调，加强各类平台与非经营性国有资产共享平台的衔接与协同。③以创建“信息网络共享平台”为抓手，促进资源共享的跨越式发展。强化共享观念，注重顶层设计，加强综合建设。[8]镇江市政府的“云神工程”、省经信委的“灾备中心”等方式值得借鉴。④建立非经营性国有资产管理中心，实现行政资产管理和共享的职能化、专业化、长期化。中心作为具体操作机构，将公务仓管理、“专家库”管理等作为该中心的一项重要职能。[9]

3.4 通过加强建设行政事业单位非经营性国有资产管理信息系统保障开放共享共用体系的运行

构建云南省非经营性国有资产管理信息系统，能为全省各级行政事业单位非经营性国有资产开放共享共用提供丰富的信息资源。加强非经营性国有资产信息系统功能的扩展与提升，可以为开放共享共用提供更好的基础信息保障，同时也是非经营性国有资产开放共享共用的管理、服务、监督职能，并且应着重于职能转变和优化的契机。[10]①增加行政事业单位非经营性国有资产共享模块，拓展和丰富行政资产共享内容。如设立共享非经营性国有资产“目录库”等。②增强联动功能，发挥“大平台”的作用。通过实现各种行政资产公开分享项目信息平台与全省行政事业单位非经营性国有资产信息系统的连接以及上下级共享行政资产信息的连接，加强“信息平台”资源的总集合和一体化建设。一方面，有利于财政及各职能部门对行政资产开放共享共用的管理监督;另一方面，亦可通过这一平台获得可共享行政资产信息，乃至为实现跨类别、跨行业、跨级次、跨地区各类行政资产共享提供信息资源。[11]

3.5 通过加强专业人才的培养与“专家库”的建设增强开放共享体系发展的后劲

随着经济社会事业快速发展，非经营性国有资产的开放共享共用的管理由于涉及多个不同领域，对行政资产管理人员的素质要求也越来越高，不仅要具备专业能力，还要具备财务、管理、网络等各方面操作经验。因此为了保障非经营性国有资产的开放共享共用体系的管理运行，一方面要重视专业人才培养，加强对管理、财政等部门相关资产管理人员的培训，组织学习国内外先进管理理论、实践经验及行政资产管理专业知识，提高综合素质;另一方面重视和加强行政资产专家队伍建设，建立财政行政资产管理“专家库”，为开放共享体系的完善提供“智力”保障，为非经营性国有资产开放共享共用提供后备人才保障和发展后劲。

3.6 吸取各地发展经验，规划非经营性国有资产开放共享共用体系的长期布局

非经营性国有资产的开放共享共用问题，社会关注度高，涉及各级政府、部门、单位，非经营性国有资产种类众多并且龐杂，因此，对制度、机制、基础等各方面的管理要求和层次都较高。在非经营性国有资产开放共享共用体系总体规划的构建中要不断加强理论研究和探索，结合各地实施的非经营性国有资产共享的情况，总结国内外非经营性国有资产开放共享共用的实践经验，

并对其进行理论研究和总结。对总体规划的制定要立足高远，不仅有前瞻性，还要结合目前非经营性国有资产开放共享共用的实际情况具有可实施性，为云南省非经营性国有资产开放共享共用提供切实的指导作用。

参考文献：

[1]曾宏.对高校大型仪器设备共享机制及其管理模式的探讨[J].现代教育科学：高教研究，2006（6）：109-111.

[2]林娟娟，陈小嫦.构建医疗联合体的关键问题分析及其对策建议[J].南京医科大学学报：社会科学版， 2014（2）：104-108.

[3]秦鑫.事业单位资产共享共用机制研究[J].现代经济信息，2011（22）：116.

[4]鲍晨辉.财政体制简化之路慎行——“省直管县”财政体制弊端分析[J].地方财政研究，2007 （1）： 27-31.

[5]董宏波.做好行政事业单位资产配置的几点思考[J].山西财税，2008（8）：11-12.

[6]季虹.建立政府公物仓开创行政事业资产管理新局面[J].行政事业资产与财务，2014（10）：75-77.

[7]周玮.地方政府绩效管理现状分析及对策[D].呼和浩特：内蒙古大学，2011.

[8]何保东.完善行政事业单位固定资产管理的措施[J].经营管理者，2009（5）：44-45.

[9]徐峰.基于信息化的政府机关绩效管理改善研究[D].上海：上海交通大学，2008.

[10]成宇晖.行政事业单位预算管理存在的问题分析与对策研究[J].财经界，2010（18）：134-135.

[11]李丽萍.浅析企业成本管理[J].财会通讯，2010（20）：119-120.

[基金项目]云南省发改委项目“推动社会事业资源开放共享机制研究”（项目编号：KKSF20181300）;昆明理工大学人文社科研究院2020年度校人陪基金项目“云南省高校大型设备共享机制研究”（项目编号：KKZ3202070007）;云南省教育厅项目“高校后勤保障体系创新研究”（项目编号：YNJHZD2019001）。

[作者简介]徐洪振（1979—），男，汉族，山东人，助理研究员，硕士，研究方向：教育管理;通讯作者：张志新，副研究员，研究方向：资产管理。