深圳立体公交综合车场开发策略及建设模式研究

胡家琦 周 军 梁对对

（深圳市规划国土发展研究中心，深圳 518040）

引言

城市公交场站受用地紧缺、经济价值不高等多种因素影响，落地建设越来越困难。目前，国内相关研究主要针对公交场站设施综合开发理念思路[1-2]、 立体公交综合车场（以下简称“立体车场”）规划设计调度运营[3-7]、投融资模式[8]以及相关城市试点案例具体介绍[9-10]，缺少立体车场实施层面开发策略、建设模式的深入分析。

深圳全市共规划26座立体车场，由于前期开发策略和建设模式不明确，实施进度并不理想。本文分析了相关城市立体车场的发展经验，结合深圳近年来的规划建设实践，总结形成了土地资源紧约束背景下立体车场的开发策略、建设模式和适用 条件。

1 立体车场发展经验比较：开发策略、建设模式

香港、上海和成都结合各自城市发展背景、土地政策、公交行业发展差异性，形成了不同的立体车场开发策略和建设模式。

1.1 香港——企业主导土地资源紧约束背景下的集约化发展模式

香港采用企业主导、多层立体建设模式，由公交企业（如九龙巴士）负责综合车场的设计、投资、建设。现有4个多层立体中央车场，用地来源主要为公交企业早期向政府购买或用地置换获得土地使用权，均采用多层立体建设形式（建2停3），配套少量办公场所供公交企业自用。投资建设和运营管理均由公交企业负责。

1.2 上海——政府主导优先保障公交功能前提下的多元化发展模式

上海采用政府主导投资建设模式，将用地无偿划拨给国有独资企业上海交通投资集团有限公司，由其负责公交停保场的投资、建设、管理。采用多层立体建设形式（建2停3至建4停5），部分区位好、占地大（面积在4-5hm2以上）的公交停保场进行一定程度的综合开发（采用邻近建设形式，非上盖），相关物业只租不售，以站养站。

1.3 成都——企业主导经济效益可持续目标下的公交场站综合发展模式

成都市政府采用作价出资方式支持国有独资企业公交集团主导车场捆绑经营性物业综合开发。其中，土地以协议出让按每亩作价100万元注资到公交集团，相关部门以净地方式无偿移交给公交集团。市规划局按商业兼具公交场站功能（实际执行时，兼容商业金融、住宅部分可大于50%）给出用地规划条件。公交集团自用、自管，自行承担运营维保费用。

上述几个城市立体车场建设模式及特点见表1。

2 深圳立体车场开发策略

2.1 深圳立体车场规划选址特点

深圳立体车场规划用地条件普遍较差，用地规模较小，土地权属复杂（图1）。深圳公交场站建设严重滞后，大量车辆利用临时场地停放。同时，公交场站综合开发缺少明确的规范指引、综合开发功能和指标确定办法、土地政策限制等，基本采取一事一议方式，周期较长。深圳立体车场选址中有4处为公交企业早期划拨用地，公交企业有意愿对土地进行综合开发配建经营性物业，但需突破现行土地政策（通过划拨获得土地使用权，若需配建经营性物业，需收回用地重新招拍挂出让）。

2.2 深圳立体车场综合开发策略

结合上述特点，通过对建设形式、土地政策、产权限制等方面深入比较研究，最终形成了具有集约高效、多元灵活特点的开发策略如下。

（1）提高立体车场用地集约利用效率。深圳高密度城市开发导致单个车场公交停车需求巨大（服务范围按5km），在用地规模紧约束下，必须提高集约利用效率，利用有限的立体车场解决全市1.4万辆公交车辆夜间停车需求。通过把多层立体建筑层数提升到“建6停7”（表2、图2），实现“多层”到“高层”转变。

表1 主要城市立体车场建设模式及特点

图1 深圳立体车场选址典型案例

表2 单车占地指标统计

图2 配套用房局部上盖的一体化设计案例（大运新城立体车场）

（3）政府主导，多元化的投资主体。现行国内公交场站主要为政府划拨用地，由公交企业自行建设，政府提供财政支持。香港立体车场多为1980年代建设，主要是巴士公司在“利润管制协议”下，有动机购入土地和建设多层车场。1990年代“利润管制协议”撤销后，巴士公司建设永久车场的动机减弱，开始主要依赖短租土地，场站稳定性变差，不利于公交运营。由于用地条件限制，深圳立体车场可配建物业开发规模有限，综合开发企业投资财务基本不可行，必须探索多元化的投资模式，减轻政府投资压力。

3 深圳立体车场建设模式类型及适用条件

基于前文开发策略，结合深圳立体车场近几年建设实施经验，从投资主体、是否综合开发以及建设形式等方面总结提出具有“政府主导、多元主体、集约高效，新技术应用”等深圳特色的四类建设模式（图3），具体特点如下。

图3 深圳立体车场建设模式类型及典型案例

（2）协调用地条件、土地政策与综合开发关系。

“政府投资、多层立体”：政府财政直接投资，成都针对大地块（3-10万m2）捆绑综合开发经营性物业模式进行了探索。功能主要为枢纽站（包含乘客乘车、线路运营调度和停车功能），一定程度发挥了公交场站的正外部效益。建设形式上采用分离式布局，减小公交场站功能与开发物业品质效益的干扰。刘永欣等在研究成都公交场站立体复合开发相关案例后提出，受土地政策影响，公交场站用地供给方式仍是复合开发的主要障碍[9]。 深圳立体车场用地条件普遍较差，经营性物业开发价值不高。综合开发配建保障性住房能够增加保障房建设用地来源，同时保障房建设也可采用与立体车场相同的土地供应方式（划拨或协议出让），但需协调土地政策。建设多层立体车场，仅配套必要的业务管理用房，不进行综合开发；“政府投资、综合开发”：政府财政直接投资，在优先满足立体车场功能与停车规模前提下，结合周边规划条件配套一定规模保障性住房；“企业投资、综合开发”：公交企业自行投资，在优先满足公交需求前提下，鼓励其综合开发配套保障性住房，建成后立体车场移交给市交通部门，保障性住房按照相关政策处置；“公私合营、立体机械”：采用政府与社会资本合作模式（PPP），建设机械式立体车场，社会资本运营收入包括充电服务费、洗车及财政运营补贴（大部分）。

表3 各类建设模式适用条件分析

结合各类建设模式特点，通过比较各自优势和劣势，并从用地条件（规模大小、地块形状）、城市区位、周边公共配套、用地产权等方面总结出适用条件见表3，也可为其他城市选择立体车场建设模式时提供借鉴。

4 结语

不同城市立体车场开发策略与实施路径差异很大，香港、上海、成都等城市结合各自城市发展背景、土地政策、公交行业发展差异分别形成了自己的发展模式。存量发展背景下，深圳立体车场面临用地条件差、需求紧迫和用地产权复杂等自身特征，通过深入实践，最终探索形成了具有“政府主导、多元主体、集约高效、新技术应用”等特色的四类建设模式。希望本文对深圳实践经验的总结归纳可为其他城市立体车场建设提供新的思路和方向。