抗战大后方义勇警察制度改革研究

李秉祥

摘 要：抗战大后方义勇警察制度是战时国民政府警政改革的重要组成部分，在改革中义勇警察的性质、地位、组织和职责更为细化和精准，在一定程度上实现了政府和民间力量的有机融合。作为国共二次合作时期抵御外辱的一支重要力量，义勇警察为抗战胜利做出了不可磨灭的贡献。目前，学界关于义勇警察制度的研究尚比较薄弱，全面梳理战时国民政府义勇警察制度是系统研究这一时期警察制度体系的重要补充，战时义勇警察制度改革的经验不仅为现代警务制度的创新发展提供借鉴，更是新时期宣传爱国主义教育的重要历史范本。

关键词：抗战时期；大后方；义勇；警察

ABSRTACT： the Volunteer Police system in the rear of the anti-japanese war is an important part of the reform of the National Government of the Republic of China Police Administration during the war， to a certain extent， the organic integration of government and non-governmental forces has been realized. As an important force to resist external humiliation during the second cooperation period between the Kuomintang and the Communist Party， the volunteer police made an indelible contribution to the victory of the anti-japanese war. At present， the research on the system of volunteer police in the academic circle is still relatively weak. A comprehensive review of the National Government of the Republic of China Volunteer Police system in wartime is an important supplement to the systematic study of the police system in this period， the experience of the reform of the volunteer police system in wartime not only provides reference for the innovation and development of the modern police system， but also serves as an important historical model for the propaganda of patriotism education in the new era.

Key Words： anti-japanese war period; rear area; volunteers; police;

抗日戰争全面爆发后，随着国民政府财政吃紧，义勇警察制度因时进行改革，从组织、业务培训、职权和监督奖励四个方面进行改革，不断提高义勇警察适应战时需求的业务能力，在节约财政开支的同时竭力弥补战时警察人员的不足。这一制度层面的调适从量的方面保证了对警察人员的需求，在质的方面提高了战时警察的业务能力，有效地维护了国统区的社会秩序稳定和抗战大后方的安全，为抗战胜利贡献了巨大力量。

一、义勇警察制度的产生原因

义勇警察制度何时出现目前尚无定论，根据现有文献能够最早证明义勇警察出现的资料见于1932年8月天津大公报社出版的《警察效用》，其将义勇警察定性为“补助机关之组织”，显然，义勇警察的产生主要基于协助警察执行勤务的目的。抗日战争时期，基于时局所需，为了更好发挥义勇警察的作用，国民政府对义勇警察的概念和性质作出了进一步解读，即：“义勇警察，原系择社会之优秀分子，授以警察之知识与技能之训练，使其能顾名思义，见义勇为，发挥警察之最大效能。是其所谓义者，即警察应作之事也，其所恃以发挥最大效能者，即警察所有知识技能也。以警察所有之知识技能，协助警察应作之事，义勇警察之职务尽之矣。”。由此可见，义勇警察是出于社会道义成立的警察辅助力量，其来源于民间，施以必要的警察技能训练，从而发挥维护社会秩序稳定的作用，其履职行为在性质上具有很强的公益性。

义勇警察何以产生，其主要包括和平时期与战争时期两个不同的历史背景：

南京国民政府成立，结束了连年的军阀混战，与此同时，政府财政经费难以弥补警务运转的开支，构建既能维护社会秩序稳定又节约经费开支的警察辅助机构刻不容缓。国民政府基于现实考察认为：“培养警察需款至巨，故其额数均以能敷维持该地方之治安为限，然一旦遇有非常事变发生，或非少数警察所能戡定者，虽可请调军队，然因事起仓卒，有时因驻军辽远不及赶到，每致贻误，是故于平日须有义勇警察之组织。其组织系选管界内健壮人民，而愿充义勇警察者，于不妨害其职业之期限内，酌期调集讲演警察常识，于每半年演习一次，择优奖励之，此种组织，不惟于平时减少民众之违犯警察法令......”。不难看出，义勇警察机构的成立不仅保证了国民政府对警察数量的需求，而且并没有因此加重其财政负担，与此同时，义勇警察在协助警察处置突发紧急事件方面发挥了一定作用。因此可以说，义勇警察在南京国民政府成立初期对减少民众违法、维护社会秩序稳定、节约政府开支、恢复经济发展起到一定的积极作用。

随着抗日战争全面爆发，社会秩序持续动荡，面对恶化的治安状况、日本帝国主义的连续轰炸和间谍、汉奸对国统区的渗透，国民政府警察人员严重不足，补充警察数量迫在眉睫。由抗战时期重庆市警察局《义勇警察组训概况报告书》可见一斑：“本市自国府迁驻后，即已成为全国军事政治经济之重心，机关林立，居民激增，治安责任自加倍于往昔。举凡党国要人、军政机关、及各国使领侨民之卫护、奸谍恶宄之肃清、异党宵加之防范、物价平抑之执行、空袭之管制等等，莫一划警察之职责。而处此战时经济极度拮据环境之下，欲术人力与该备之充实，又势所难能。爰特依据内政部所颁战时警察方案，厘定本局义勇警察组训纲要及实施办法各一种。并在全市市民中选择优秀适龄壮丁授以各项警察知能，以协助警察执行各产生呢告项勤务，---运用民间人力物力匡助政府之不足也。”，由此可见，义勇警察制度产生的根本原因是国民政府既欲有效利用民间力量而又不致增加财政负担。并且，这股力量在保卫乡土稳定和抗击日本侵略方面表现出较高的积极性，从而达到政府和民间力量的高度融合。

二、大后方义勇警察制度的组织架构

国民政府迁都重庆后，面对日本帝国主义对华侵略的步步加剧，战区和抗战大后方均面临着社会面稳定的压力，着力解决社会治安混乱、轰炸带来的人身伤亡和财产损害以及间谍汉奸渗透带来的国家安全压力。国民政府基于战时需求适时调整义勇警察制度的组织架构，并从机构设置、职权完善和奖惩抚恤三个方面重点推进。

首先，机构设置方面。义勇警察的机构设置，在地域上“...以警管区为基础，以市县所辖范围为其范围。”。抗战爆发初期，依据1937年9月内政部《战时警察方案》规定，义勇警察机构设置如下：

一、关于班之规定。每班设十二人至十八人，正副班长各一人，就曾受军训之壮丁中选充之。

二、关于分队之规定。合三班为一分队，设分队长分队副各一人，分队长由局员或巡官兼任，队副选聘在乡军人或退职警官兼任之。

三、关于中队之规定。合三分队为一中队，设中队长中队副各一人，中队长由各地分局长兼任。中队副选聘在乡军人或退职警官兼任之。

四、关于大队之规定。合全县市三中队为一大队，设大队长大队副各一人，大队长由警察局长兼任。大队副由警察局长派充之，不设局之县，义勇警察统率之权由警佐充之。

随着日本对华侵略的地域范围不断扩大，国民政府以重庆为战时首都，进一步优化义勇警察治理结构。在抗战初期义勇警察组织机构的基础上，进一步扩大义勇警察机构设置的范围，大队上面设总队：“...义勇警察总队设总队长一人、副总队一人，负责全市义勇警察的指挥监督与训导。总队部附设警察总局，警察总局包括总务、行政、组训三股，每股设主任干事一人、干事三人至五人分掌各项事务，其中总务股掌理会计庶务文书考核奖惩及其他不属各股事项，行政股掌理义勇警察之调遣与政令之协助等事项，组训股掌理义勇警察之组训事项。义勇警察总队长由警察局长兼任，副总队长及总队部各级干事由警察局长就警察局内现有人员中选派兼任之。”，义勇警察从上而下的组织架构完善，保证了行政命令上传下达的畅通有序。

其次，职权方面。义勇警察不是正式警察，只是民众组织的一种。其主要接受当地警察机关的命令，协助警察执行勤务，故而，不能直接處理违警案件。同时，为了保证义勇警察更好的履行战时处置突发紧急事件的职责，国民政府进一步明确其职权划分，并在战前义勇警察制度上增设“...三、关于协助办理防空防毒及一切灾变之防止、救护事项；...八、关于反间谍工作及情报之收集事项；”，从而适应协助战时警察履行防空和反间谍职能的需要。

最后，奖惩抚恤方面。为了将义勇警察的勤务工作落到实处，国民政府内政部对义勇警察采取两种方式分类考核：“一、直系。以班长、分队长、中队长、大队长递级监督考核之。二、旁系。以警察局之督察人员督导并考核之。”，在制度层面实现对义勇警察的有效监管。另外，为了提高义勇警察入职的积极性，对选拔为义勇警察的人员，可免除义勇壮丁队的训练义务，不仅如此，国民政府还兼顾义勇警察考核政策的灵活性，在实地考核中，各个地方针对义勇警察工作勤惰、品学优劣各制定相应的奖惩规则。特别是针对战争情形下义勇警察的伤亡状况，如义勇警察因功伤亡（或攻袭敌人、或被敌人或敌机攻袭时勇敢尽职而伤亡者）可依照国民政府1938年3月25日公布之《战时守土奖励条例》和行政院1938年10月14日公布之《人民守土伤亡抚恤实施办法》进行抚恤，义勇警察参照军人待遇的抚恤标准，其不仅保证了义勇警察抚恤工作有章可循，而且极大地调动了战时义勇警察履行职责的积极性。

然而，战势推进下匆忙调适的义勇警察制度在实际业务工作运行中不断出现组织结构中的短板。有鉴于此，国民政府不断进行战时义勇警察制度修正，以战时陪都重庆为例，1940年12月23日，重庆市警察局局长唐毅在给重庆市政府的呈中写道：“查本局义勇警察业已积极组训，惟查该组训纲要第二章第二条运用欠零，兹就实际需要酌予修正，除分令外，理合善呈该修正条款一份，贲请钧府鉴核备查。”，修正后的义勇警察制度，突出强调侦缉和治安管控职能，即使作为基层执法力量的队长、副队长都必须由行政科侦缉队派人担任。

战时义勇警察制度的因时调适进一步完善了国民政府警察组织机构的设置，在改革过程中面对传统警察职能基础上衍生的防空和防谍职能，国民政府内政部适时进行了职能改革，通过对奖惩抚恤制度的再修正，保证了战时义勇警察队伍的稳定。

三、大后方义勇警察的业务能力养成

战时义勇警察制度调适的最终目的在于优化警察业务工作，而义勇警察人员训练是推进业务工作的重要前提，国民政府对战时义勇警察在制度层面设计完善后着手进行整训工作，并将服务战时需要作为整训工作的中心要务，以期进一步提升义勇警察履行战时业务工作的能力。为了保证此项工作的顺利推进，国民政府内政部着力从三个方面培养义勇警察的业务能力。

其一，优化义勇警察整训办法。战时义勇警察制度调适初期，由于缺乏通盘考量导致义勇警察制度弊端横生，警务工作效能低下，针对此种消极现状，国民政府警务部门对此堪忧并提出：“查本局第一期整训之义勇警察，训练日久，异动甚大，编制及精神均甚涣散，亟应加以整饬。兹订发第一期义勇警察整训办法一份，除分令外合照令仰该分局长兼大队长遵照办理具报为要。”。鉴于第一期义勇警察训练中制度保障失灵的问题，国民政府为切实推进义勇警察整训工作顺时颁布《第一期义勇警察整训办法》，从制度层面对战时义勇警察的课程设置、训练模式、人事构成和材料报送分别进行细化，为保证义勇警察警战时业务工作的开展提供了基础保障。

其二，强化训练内容的战时导向。以战时重庆市警察局整训一期义勇警察学科课程表为例，其课程设置包含：新生活要义、精神讲话、党义、防护常识、侦探常识等。新生活要义、精神讲话、党义三个方面突出强调政治立场，保证义勇警察思想政治的纯粹性。防护常识、侦探常识则侧重強化侦缉职能，另外，针对战争局势，义勇警察训练中还增加术科（单人教练、陆军礼、军姿、擒拿术、班教练和会操）的培训课程，据重庆市警察局义勇警察总队第六大队整训科目进度表显示，义勇警察术科在占比上达所有课程的近一半以上，一方面这与抗战时期警务领域强化防谍肃奸职能不无相关，另外一个方面则突出强调国民政府中央警官学校“平时为警官、战时为军官”的训练宗旨。

其三，严格落实结业考核标准，及时解决队伍涣散问题。战士义勇警察结业考核的主要方式有术科和学科。术科强调实战动作演练和具体操作，以应对战争为考核基点。而学科则注重理论考试，考核上往往简化为口试方式。按照国民政府关于结业考核的要求，各地警察局开展义勇警察结业考核，1941年4月18日重庆市警察局第五分局局长杨遇春呈请重庆市警察局：“查义勇警察训练业届期满，补授学科亦已完竣，......于四月二十日前办妥具报，毋得延误为要此令等因，附发成绩报告表一份”。在义勇警察业务推进中，由于领导干部大多临时指派，导致各级官员人心涣散、情绪消极。有鉴于此，重庆市警察局于1942年2月11日向各分局发令：“查本局义勇警察组训以来业经一载，而各级官长均系临时指派，并未颁有委令，以致各官长颇多心灰意懒、懈怠工作，上有一部队员以该官长等并未事有本局委令而存藐视之心，对业务之推进上殊多窒碍，为工作顺利计，理合造呈总队以下各级长官名册一份随签贲请”。

四、大后方义勇警察制度改革的历史作用

义勇警察作为战时协助警察执法的重要组成部分是保卫地方最有积极性的一支力量。义勇警察的选拔大都源自当地民众，其维护当地社会秩序与保护本人的生命财产安全休戚相关。国民政府在义勇警察成立之初对其社会功用曾进行过透彻分析：“......且于有事时，因有身家关系，必能听任指挥，裨补警力，故平日须有义勇警察之组织，胜于办保甲，而更滋纷扰也。”战时义勇警察制度调适中，国民政府进一步指出义勇的作用：“义勇警察是选择当地优秀青年，施以警察学科与警察技能的训练，在平时协助警察执行警察各种职务，在战时共同担负战时警察业务，并协力保卫乡土，以达到警察民众化，民众警察化的目的......使民众与警察打成一片，确实尽到保和卫的责任。警察是受人民的供给、政府的委任而执行职务的，义勇警察是为本身的生命财产和桑梓的安宁秩序起而自卫的。就职务上分析，警察是居于指导地位的，义勇警察是居于辅导地位的；就立场上分析，警察居于宾的地位，义勇警察居于主的地位；所以义勇警察的维护地方是出于自动的，到了敌人压境的时候，无疑义的应奋起自卫，抵抗侵略。”国共二次合作时期，战时义勇警察制度的因时调适成功实现了政府和民间力量的有机融合，大量义勇警察的加入，有力地维护了地方社会秩序稳定和治安安全，为保证抗战胜利做出了不容磨灭的贡献。在建设有中国特色社会主义新时代的今天，以战时的标准建警立制，全方位实现政府和民间力量的契合实属必要，借鉴吸收义勇警察制度的成败原由为我国构建更为完善合理的警务制度体系提供参考。

参考文献：

1.邵清淮：《警察效用》，天津大公报社，1932年8月。

2.国民政府内政部编：《义勇警察教本》，具体时间不详。

3.重庆市档案馆馆藏民国档案，档案号：00610007000450000002000。

4.重庆市政府参事室编印：《重庆市政府法规汇编》，1942年8月，重庆，重庆市图书馆。

5.重庆市档案馆馆藏民国档案，档案号：0053-0002-00139-0000-042-000。

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9.重庆市档案馆馆藏民国档案，档案号：00610003004480200001001。

10.重庆市档案馆馆藏民国档案，档案号：00610007000400000055000。