城市生活垃圾分类的协同治理论析——以福州市为例

刘佳佳

福建师范大学马克思主义学院，福建 福州350117

引言

城市生态环境治理是践行生态文明理念的具体表现，是检验城市治理水平和治理能力的重要指标，也是城市可持续发展的重要基础。现代化建设推动了城市向前发展，同时也给城市环境造成了持续性压力。城市化的快速发展造成城市生活垃圾产生量成倍增长，此外，由垃圾选址、填埋、焚烧、环评导致的群体性事件、邻避冲突等社会冲突事件频发，“垃圾围城”问题十分严峻。目前，城市生活垃圾分类治理问题已引起党和政府的高度重视，习近平多次提出“绿水青山就是金山银山”“垃圾分类是一种新时尚”等先进价值导向，并通过顶层设计制定了大量的法律法规。但传统以政府为主导的城市生活垃圾分类治理模式的局限性制约了生活垃圾分类政策执行的进程，生活垃圾分类难以取得显著成效，影响了人民群众的身体健康和城市可持续发展。进入新发展阶段，面对“垃圾围城”问题，从协同治理理论出发，通过联合行动解决城市生活垃圾分类治理的困境，对于提升环境治理成效、促进生态文明建设具有重要的实践意义。

目前，城市生活垃圾分类治理已经迫在眉睫，围绕生活垃圾分类治理而展开的公共政策实践已成为城市治理的重大议题，也引发了学界广泛关注。当前，学界对城市生活垃圾分类治理的研究主要聚焦于四种模式。一是政府主体治理模式。该模式认为，政府拥有权威性、合法性的资源优势，在应对生活垃圾分类治理中的外部性问题时能够依托政策法规、行政指令等行政手段促进或阻碍主体行为的形成与发生[1]。有研究认为，政府统管的环保工作模式培养了“政府依赖型”公众环保观，人们会把垃圾问题视为公共问题、技术问题，相信政府和未来的新技术能够解决生活垃圾分类问题[2]。但越来越多的研究关注到，基层政府在生活垃圾分类政策执行过程中经常出现“梗阻”“变通”“共谋”等偏差现象，政府存在“失灵”问题[3]。二是市场主体治理模式。该模式认为，基于市场对于经济利益的调节，应该发挥市场机制在资源配置、分类监管方面的积极作用。罗媛媛立足于全产业链的分析视角探寻生活垃圾分类治理模式，强调要发挥市场机制的基础性作用，提高垃圾分类产业的规模和效率，不断构建全产业链生活垃圾分类模式[4]。但市场主体的竞争与协作未能渗透到生活垃圾分类的全链条，企业引入以及运作的制度不规范降低了生活垃圾分类治理的效率[5]。三是社区主体治理模式。该模式认为，社区鼓励和引导社区居民共同管理、共同监督，发挥社区在生活垃圾分类治理中的民主、激励以及成本优势，以社区经验破解生活垃圾分类困境[6]。社区是作为城市生活垃圾分类治理问题的场域，通过构建“人情关系”网络、形成“面子”压力等手段来实现生活垃圾分类治理目标[7]。但社区行政化问题、资源投入问题、法规政策配套问题等的存在，使社区主体治理模式仍然面临较多阻碍[8]。四是协同治理模式。该模式认为，依托政府、企业、社区、公众等多元相关利益主体，将多元主体纳入生活垃圾分类治理体系。杜春林从“政府—市场—社会”三维互动的视角来研究生活垃圾分类模式，认为政府只有从一元化管理向多元化互动治理格局转型，探索多元主体的执行网络，才能把握生活垃圾分类治理的大方向，确保生活垃圾分类工作顺利展开[9]。

通过文献梳理可知，既有研究关注到了现有生活垃圾分类治理模式的优势与不足，为加强和改进生活垃圾分类治理提供了有益借鉴。当前，生活垃圾分类治理仍需政府积极充当“掌舵人”角色，但是基层政府“权轻责重”的困境不利于环境问题解决。以社区、市场为主体的治理模式是垃圾分类治理工作持续推进的内在动力，同时也是发挥参与主体积极性、主动性的重要体现，但在实践中存在内生压力机制不足、市场化程度不高等问题。针对当前在生活垃圾分类治理中存在的政府权责不清、市场力量参与不深、社会参与不足等问题[10]，需要转变治理理念，整合政府、市场和社会力量，使各主体之间的互动更加常规化、制度化和理想化，以应对复杂多变的治理情境。因此，本研究基于协同治理理论，在分析协同治理理论与城市生活垃圾分类治理契合性的基础上，以福州市的生活垃圾分类实践为例，针对生活垃圾分类协同治理的困境提出相应的政策建议。

1 城市生活垃圾分类治理的现代转型

1.1 协同治理的理论要义

协同治理的实践与学术探讨发端于西方，强调解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益。目前，该理论已经成为公共服务领域中一种至关重要的方法工具。西方学者对协同治理理论展开了系统的研究，不仅从多个维度来阐释协同治理理论的内涵，如政策制定过程、构建良善关系、善治实现方式等[11]，还针对协同治理的意义、路径选择、路径构建等方面进行积极的探索。国内对协同治理理论的研究较晚，21 世纪初才开始在我国兴起。经过数十年的发展，我国关于协同治理理论的研究成果越来越丰富，但研究的视角、深度与西方相比还存在一定的差距，主要集中在协同治理的内涵、学理性、机制、非政府的培育研究等方面[12]。国内学者李汉卿将协同治理理论定义为，治理网络中的政府、社会、市场等多元主体为实现公共事务的治理目标而建立有效的治理结构，并且采取联合行动的过程（图1）[13]。

图1 多元主体共治的合作关系

在当今社会转型时期，政府在履行公共管理职能过程中清楚地认识到协同治理模式对于我国社会管理创新实践具有重要意义。协同治理理论更加注重社会管理的质量，强调理性竞争，更强调政府、企业、市场、非政府组织和个人等子系统的协同行动。但协同治理理论作为西方政府改革的理论基础，其治理模式不能直接用于解决我国公共事务管理问题。虽然我国的市场化改革带动了经济社会的发展，但我国仍然存在“政府本位”主义、社会组织力量薄弱等现实困境。如若能将协同治理理论与中国实践进行本土化结合，将协同治理理论与公共事务治理进行有效对接，这对于解决我国市场化改革下的各种社会管理问题更具有现实意义。正如燕继荣从善治演进角度出发，强调协同治理理论在我国社会管理创新实践和理论研究中的地位，认为协同治理更能充分发挥国家与社会的良性互动。

1.2 城市生活垃圾分类问题的协同治理框架

协同治理理论关注的焦点不仅是解决复杂问题与研究开放系统，还强调系统主体的互动与合作，因而协同治理理论符合城市生活垃圾分类治理的客观需要，其蕴含的合作理念也为解决城市生活垃圾分类问题提供了新思路。具体而言，在城市生活垃圾分类治理过程中，协同治理可以让政府主体治理、市场主体治理和社区主体治理这三种治理模式达到某种均衡的态势，通过适度培育和充分利用市场、社区治理力量来实现对政府权力的适度约束，改变政府在生活垃圾分类治理中的垄断性局面。另外，城市生活垃圾分类治理不仅仅是技术问题，更是涉及多元主体利益冲突的社会问题。政府主导治理容易导致生活垃圾分类治理系统成为封闭的系统，市场、社会等其他主体无法进入系统内部，资源和能量无法进行有效交换，治理成效难以维持。而协同治理构建的是开放的系统，关注多元主体之间的协商合作，强调在发挥政府主体作用的基础上，联合其他利益相关者共同治理生活垃圾分类问题，改善环境质量并增进公共利益。因此，运用协同治理理论指导城市生活垃圾分类治理实践是高度契合的。综合上述分析，笔者构建了城市生活垃圾分类问题的协同治理框架（图2）。

图2 城市生活垃圾分类的协同治理框架

2 福州市生活垃圾分类协同治理的具体实践

2.1 案例选择

随着城镇化水平、工业化水平的不断提升，福州市综合经济实力与社会发展水平迅速提高。据统计，2020 年福州实现地区生产总值为10 020.03亿元，比上年增长5.8%；户籍人口约715 万人，常住人口约832 万人，城镇化率高达72.5%[14]。伴随着高经济发展速度、高人口密度，福州市生活垃圾产生量逐年增加，2020 年，福州市生活垃圾清运量高达151.77 万吨[15]，给生活垃圾分类、收运、处置带来困难（图3）。

图3 福州市生活垃圾清运量及城市化水平

福州人多地少，而生活垃圾运输经济间距有限，生活垃圾处理设施占地面积大，其建设生命周期的总费用高，给生活垃圾处理设施的选址、建设带来巨大压力，加之垃圾处理厂给周边环境造成负面影响，环境邻避现象突出。近年来，福州市委、市政府高度重视生活垃圾分类治理工作，颁布的政策措施涉及生活垃圾源头减量、前端分类、中端收运、终端处置的各个环节，同时利用社会资本创新环境友好的处置技术来完善生活垃圾终端处置设施。2020年底，红庙岭循环经济产业园的垃圾焚烧协同处置项目开始接收城市生活垃圾，标志着福州在全国46个生活垃圾分类重点城市中率先迈入生活垃圾“零填埋”时代。

2.2 福州市生活垃圾分类治理的演进过程

近年来，福州市委、市政府颁布了一系列与生活垃圾分类治理相关的政策文件（表1），全面推进生活垃圾分类政策执行。具体而言，福州市生活垃圾分类治理的过程大致分为初步探索阶段、试点示范阶段、重点推进阶段等三个阶段。

表1 福州市生活垃圾分类政策汇总

2.2.1 初步探索阶段（1992—2010 年）

1992 年，国务院颁布实施《城市市容和环境卫生管理条例》，福州市意识到生活垃圾分类治理对于解决城市环境问题的重要性，积极对中央关于“垃圾分类收集”的政策指令做出回应，出台《福州市市容和环境卫生管理办法》（2007 年修订），首次提出了“垃圾分类收集”的概念。在这一阶段，福州市政府率先对五城区的部分社区的生活垃圾分类情况进行调研，了解其可行性。同时，颁布《关于推广垃圾袋装化的通告》《福州市城市生活垃圾处理费征收暂行办法》等政策文件，推进生活垃圾分类治理工作。在本阶段，福州市实行的是“以块为主，条块结合”的生活垃圾分类治理模式，以市环卫处、区环卫所、街道环卫站三级管理部门为主来推行生活垃圾分类政策。但由于居民对生活垃圾分类的认同度较低，生活垃圾分类收费、奖惩条款、垃圾分类配套措施等方面尚未制定明确的政策法规，生活垃圾分类政策执行效果远远达不到预期目标，实质性进展不大。

2.2.2 试点示范阶段（2011—2018 年）

2011 年，福州市下发《2011 年福州市城市建设战役市容环境卫生工作实施方案》，在江南水都、三盛巴厘岛、金域格郡等10 个小区进行生活垃圾分类试点并制定实施方案。社区、物业对试点小区进行入户宣传，制定宣传手册、设置宣传栏、选择生活垃圾分类收运桶来推进生活垃圾分类政策执行。2014年，随着《福州市2014 年垃圾分类收集试点工作方案》的正式颁布，政府正式开始推进生活垃圾分类治理，分类试点工作开始提上议事日程。该方案进一步扩大了生活垃圾分类收集试点工作的范围，在10 个生活小区和10 个机关单位进行试点工作，为全面推进生活垃圾分类收集处理和资源回收、提升城市环境质量探索路子，积累经验。2017 年，《福州市生活垃圾分类试点工作实施方案》正式出台，福州市为此专门成立了垃圾分类处理办公室，通过引入第三方企业来推动生活垃圾分类政策执行，并且将福州市生活垃圾分类试点工作分两个阶段进行，不断加大生活垃圾分类试点工作的推广力度。2018年，《福州市生活垃圾分类和减量工作三年行动计划与实施方案（2018—2020 年）》为全面启动生活垃圾分类工作确定了各项重点任务的时间安排表，目标是通过三年努力，实现五城区的生活垃圾分类覆盖率从50%提升到95%以上，提升了政策执行的导向性。在这一阶段，福州市初步形成了“政府主导、市场协作、社会配合”的生活垃圾分类治理模式，生活垃圾分类治理产生了一定的社会影响力。但由于颁布的政策原则性强、灵活性弱，并缺乏法律层面的监督考核措施，导致生活垃圾分类治理成效难以为继。

2.2.3 重点推进阶段（2019 年—至今）

2019 年，福州市颁布和实施《福州市生活垃圾分类管理办法》，夯实了执行者推行政策的基础。这个里程碑式的文件标志着福州市生活垃圾分类治理工作进入一个全新的阶段。该管理办法不仅要求落实生活垃圾处理收费制度，实施生活垃圾跨区域处理生态补偿制度，还强调加强再生资源回收体系和生活垃圾分类收运体系的衔接，促进可回收物的资源化使用。与此同时，《福州市生活垃圾分类行政处罚规程》明确了生活垃圾分类行政处罚裁量标准，规范了生活垃圾分类行政处罚行为。2020年，《福州市生活垃圾分类管理条例》正式施行。该条例以地方性法规的形式为福州市生活垃圾分类政策执行提供了坚实的法律保障，详细规定了生活垃圾源头分类、收运、处置各个环节的要求，并制定了监督和处罚办法，生活垃圾分类政策执行真正进入落实落地状态。同年9 月，《福州市生活垃圾可回收物回收体系建设实施方案》发布，通过搭建“互联网+回收”大数据平台，实现了回收便民化、过程监管智慧化。同时，通过建立市区街三级督查考评机制，完善垃圾分类激励政策，发挥领导干部在推进生活垃圾分类治理以及督保等方面的作用。在这一阶段，生活垃圾分类政策执行进入强制推广阶段，生活垃圾分类治理工作遵循政府推动、部门联动、企业运作、全员参与的原则，从一元化管理向多元化互动治理格局转型，形成了政府、市场和社会三者之间良性互动的协同治理机制，逐步从试点到全面建立起生活垃圾分类体系。自此，福州市生活垃圾分类的政策体系更加完善，生活垃圾分类治理进入突破创新阶段。

2.3 福州市生活垃圾分类协同治理的困境

2.3.1 主体困境：政府推动、市场运作和社会参与的联动性不足

当前，福州市生活垃圾分类治理实践以政府推动为主导，政府既在宏观层面上把控规章制度制定、政策目标设置、治理资源配置等职责，又在微观层面上承担监督、考核等职责，但未能做到政府推动、市场协作、社会参与的有机衔接，在一定程度上弱化了市场、社会的主体地位。一方面，市场主体积极响应和参与垃圾分类领域的公共治理，通过创新企业发展模式、技术革新、改善管理等方式参与垃圾分类的各环节，但福州市政府未能构建良好的体制与机制来引导市场主体共同研究与创新生活垃圾处理技术，导致生活垃圾无害化处理技术、分类智能管理系统进程缓慢，技术创新跟不上城市发展的需要。另一方面，社会公众、社会组织处于生活垃圾分类治理的边缘位置。在实际治理进程中，福州关于生活垃圾分类情况的信息公开度相对不高，参与生活垃圾分类治理的平台和渠道缺失，导致社会公众参与呈现较为盲目的态势。此外，福州环保组织处于发展阶段，规模小、力量薄弱，功能发挥仅仅限制在垃圾分类教育、倡议、动员等方面，无法展现激发社会力量、扩大公众参与范围的能力。

2.3.2 手段困境：强制型、经济型、自愿型政策工具的协同性不足

福州市在推行生活垃圾分类政策执行时运用了强制型、经济型和自愿型政策工具，但政策工具选择之间表现出一定的偏重，导致政策工具选择出现结构性失衡。一方面，以强制型政策工具为主，压缩经济型和自愿型政策工具使用空间。另一方面，三种政策工具包含的子工具也存在结构性失衡。其中，强制型政策工具的核心主体是政府及其职能部门，通过制定法律法规、下发行政指令、开出行政处罚等手段强制推进生活垃圾分类，但强化监督与定期巡查工具明显使用不足。经济型政策工具的核心主体是企业，通过财政支持和税收优惠等引进社会资本，完善生活垃圾分类基础设施建设，推进生活垃圾分类产业化发展，但较少使用使用者付费和生态补偿机制，导致公众参与的连续性不足和邻避现象的时有发生。自愿型政策工具的核心主体是公众，其优势在于发挥社会力量，节约行政资源、降低行政成本、形成长效机制。虽然志愿者组织、环保组织、社区居委会等通过宣传海报、讲座、志愿活动等形式进行生活垃圾分类的宣传教育和社会动员，但信息不对称和责任立法不明确等困境无益于解决较为复杂的生活垃圾分类问题。

2.3.3 资金困境：财政支持与社会资本撬动的协作性不足

福州市在生活垃圾分类基础设施建设、人员安排等方面的资金主要依靠财政投入，社会资本在垃圾分类治理中活跃性不足。现代政府管理理论认为，政府虽然是公共利益的代表，但同样具备自利性的特征。在生活垃圾分类治理中，福州市政府将有效的财政资源更多地投向能够体现政绩的终端处置环节。如红庙岭循环经济产业园相继建设了垃圾焚烧发电三期，涉及危废、餐厨、厨余、大件处理等项目，总投资额约42.6 亿。随着垃圾焚烧协同处置项目开始接收城市生活垃圾，标志着福州在全国46 个生活垃圾分类重点城市中率先迈入生活垃圾“零填埋”时代。但由于垃圾焚烧发电厂投入了大量财政资金，导致源头减量、前端分类、中端运输环节的财政投入减少，基础设施存在短板。此外，福州市垃圾处理产业市场化程度不高，政府对垃圾处理企业的政策扶持力度有限，导致垃圾分类产业成本高、利润空间小，而社会资本则主要集聚房地产建设、医疗卫生等领域。

2.3.4 技术困境：分类设施与人工智能的兼容性不足

福州市加快信息技术渗透，利用互联网、云计算等新技术建立了生活垃圾分类收集信息管理系统，利用该系统对福州各个社区的人口数量、生活垃圾种类和产量、单位和商铺等变迁情况进行大数据分析和动态监测，但垃圾分类设施与人工智能的兼容性不足。目前，互联网渗透垃圾分类治理主要体现在“智能分辨垃圾种类”“智能监督垃圾分类实况”。这两种形式有助于调动民众参与生活垃圾分类的积极性，但仍然存在诸多困境。其一，政府需要持续投入财政经费进行智能分类垃圾桶的研发制作、系统升级、实际运营、维修保养，容易陷入“烧钱”困境，造成生活垃圾回收利用盈利模式难以为继。其二，智能分类垃圾桶存在技术缺陷，仍需人工介入才能达到理想效果。如生活垃圾中混入金属元素，智能分类垃圾桶将无法进行有效分类，会直接将垃圾纳入金属类别。其三，生活垃圾分类未能实现全流程智能化。前端进行智能化分类，但收集、运输、处置环节“混收混运”问题严重，导致生活垃圾分类流于形式。此外，部分社区智能分类垃圾桶、监控等设施未能发挥实际作用，形同虚设。

3 构建城市生活垃圾分类协同共治新模式的政策路径

城市生活垃圾分类的公共属性决定了垃圾分类治理的目的在于保护环境公共利益，但无论是政府主体治理、市场主体治理还是社区主体治理，均无法单独有效应对复杂多变的严峻形势。推进城市生活垃圾分类协同治理，构筑新时代垃圾分类协同共治新模式，不仅能够化解垃圾分类治理碎片化困境，还有助于整合多元力量实现各个不同主体与系统间的良性互动。具体而言，可以从治理主体、治理手段、治理资金与治理技术四个方面入手。

3.1 治理主体：政府引导下市场、社会自愿性参与

生态环境作为一种典型的公共物品，其负外部性决定了政府在生态环境保护方面负有不可推卸的责任，而政府失灵的存在又不可避免地导致生态环境治理的低效化[16]。城市生活垃圾分类治理作为一项长期的复杂工程，涉及多元参与者，从而引发多元的治理需求。“政府—市场—社会”治理之间形成的利益共享格局，是适应城市环境治理现代化的需要。

首先，政府应在生活垃圾分类治理中发挥“元治理”作用，同时扮演好协调者与监督者的角色。具体来说，政府在生活垃圾“分类—投放—收运—处置”的各个环节，都需要因地制宜地通过相应的政策法规、配套措施、财政支持、资源配置、机构安排、考核评估等来营造良好的制度氛围。与此同时，可通过创新政府购买等形式，吸纳市场与社会资源，赋予市场与社会更多的创新自主权。但为了避免市场失灵和利益表达机制失效，需要完善政府对市场主体的常态化监督，加大对社会主体的支持力度，以更好地保障其参与生活垃圾分类治理。其次，发挥市场在生活垃圾分类治理中的辅助者角色。一方面，市场主体要充分利用自身的资金、技术、组织、人才、信息等优势，提高生活垃圾处置领域的技术创新能力、技术供给能力、协同推进能力等，推动技术创新符合垃圾分类治理的需要。另一方面，企业需要进行绿色设计、生产、回收，努力发展绿色产业，使产品生命周期内的负外部性内部化，从源头减少垃圾对生态环境的影响。最后，以居民为主体的社会力量是实现生活垃圾分类协同治理的关键。居民作为城市社区的主体，应充分发挥其在生活垃圾分类决策、计划、沟通、执行、监督、评估等环节中的主体作用，使其在生活垃圾分类治理中承担监督举报、意见反馈等义务。

3.2 治理手段：强制型、经济型及自愿型政策工具的多元化运用

如今，我国城市生活垃圾分类已经进入“强制时代”，强制型政策工具在生活垃圾分类治理中占据主导地位，反映了地方政府通过不断强化政府干预作用来提升生活垃圾分类治理能力[17]。制定和推行城市生活垃圾分类制度，需要发挥强制型政策工具在主导支撑、经济型政策工具在重点突破以及自愿型政策工具在协调促进方面的作用，最终实现生活垃圾分类从行政驱动到利益驱动再到文化驱动的转变[18]。

首先，强化强制型政策工具的供给力度。虽然强制型政策工具运用其强制力来干预参与者的部分自由，但行政强制力既是保障生活垃圾分类治理体系稳定运行的关键，也是生活垃圾分类协同治理机制发挥效用的前提性条件。生活垃圾分类治理不仅需要发挥政策法规、目标规划、直接供给、行政处罚等强制型政策工具的供给力度，还需获得必备的财力、技术、信息等资源来强化强制型政策工具的执法力度。同时，还要加强对基层政府政策执行力的监督，防止“政府失灵”现象，提高治理效率。其次，丰富经济型政策工具的使用手段。经济政策工具发挥作用的基础不在于政策的强制性，而在于经济利益的调节性，有利于发挥市场机制的利益调节和经济刺激作用。生活垃圾分类治理除了使用积分奖励、奖惩手段等，还需利用政策创新开拓生活垃圾分类治理的多元融资渠道，利用财政支持、税收优惠、垃圾收费制度、政府购买服务等经济型政策工具保障市场主体的参与积极性，在降低经济成本的情况下实现生活垃圾分类治理的高效化。最后，创新和拓展自愿型政策工具的使用方式和深度。公众、社会组织参与生活垃圾分类治理的优势在于为政府决策提供合法性和合理性基础，节约行政资源、降低行政成本。通过构建完善的公众沟通对话机制、拓宽公众参与渠道、加强志愿组织建设等形成生活垃圾分类治理的长效机制。

3.3 治理资金：财政支持、公众缴费和社会参与的多元化筹措渠道

垃圾分类基础设施建设与公共服务的“短板”表明城市生活垃圾分类治理离不开资金要素的支撑和金融资源的注入。“集体行动的困境，可以通过利用外部的社会资本来加以克服”[19]。因此，建立财政支持、公众缴费和社会参与的多元化筹措渠道是解决生活垃圾分类治理资金困境的关键。

首先，建立持续稳定的财政预算投入增长机制，形成以政府为主导的融资渠道。一方面，政府需要调整财政投向，对生活垃圾分类投放、收运、处置环节的基础设施进行精准投入；另一方面，将垃圾分类治理纳入城市人居环境改善建设规划，统筹整合住建部门、环保部门、财政部门的城市生活垃圾分类治理资金和项目，切实提高政府垃圾分类治理资金使用效益。其次，制定科学合理的垃圾收费标准，探索建立城市生活垃圾处置收费制度。为缓解地方财政支出压力，实现生活垃圾基础设施建设、运营、维修、保养长效机制,社区可以通过收取卫生有偿服务费专项用于生活垃圾分类治理。比如，实施生活垃圾阶梯式计量收费管理，按照生活垃圾的体积或重量大小计算收费，或以每户为单位，每年收取一定费用用于社区生活垃圾分类整治工作。最后，拓展社会资本和企业参与途径，促成政府与社会资本的多样化合作。政府需要不断提升企业在技术生产、技术应用、技术维护、技术创新中的主体作用，同时，加快技术改造和产业升级，提高生活垃圾处理产业的市场化程度，既发挥市场竞争机制作用以降低生活垃圾分类治理成本，又弥补政府失灵造成的资金投入连续性不足等问题。

3.4 治理技术：信息技术、处理技术和考核技术的协同共振

在技术快速发展的现代社会，技术已成为推动社会治理创新的重要因素[20]。因而，加强多领域多层面的技术革新，有助于提升城市生活垃圾分类治理的精细化和精准化水平，推动城市生活垃圾分类治理从经验治理到技术治理的转型。

首先，信息技术。“互联网+生活垃圾分类治理”有助于化解政府职能部门间组织结构碎片化困境，为不同主体进行平等协商与实现共同治理创造条件。政府通过搭建政府内部治理信息共享系统以及多元主体间信息共享网络系统，实现信息资源整合共享；建立垃圾分类信息管理系统，对源头分类、资源回收、环卫清运、中端运输、加工利用、终端处理等流程的信息数据进行采集、统计、分析以及监管考核，为生活垃圾分类协同治理的实现提供技术保障。其次，处理技术。根据当地经济发展条件、创新人才配置等要素禀赋，以及生活垃圾分类产量、特性，选择适宜的生活垃圾处理技术是提高生活垃圾可循环利用程度的关键。政府通过体制机制创新来发挥社会资本在生活垃圾分类收集技术、分拣技术、低值回收物再利用技术、生化处理技术等方面的研发创新；引进国外或者先进城市的垃圾处理新技术，共同解决城市土地资源的紧缺与填埋厂超负荷运转之间的矛盾，推进生活垃圾分类治理的机械化、智能化。最后，考核技术。建立“政府—街道—社区—居民”四级考核体系，健全生活垃圾分类治理考核内容、考核标准和绩效评估机制，量化考核结果，落实奖惩措施，以考核督促行动落实。

4 结语

生活垃圾分类治理的公共属性易造成政府单中心的治理形态，但政府失灵的客观存在又不可避免地导致生活垃圾分类治理的低效化。作为一项长期的系统工程，必须将生活垃圾分类治理放到多元政策执行网络中进行整体性规划，依靠多元主体之间的优势互补和资源整合来搭建生活垃圾分类治理的共治体制。总而言之，推进城市生活垃圾分类治理，要在借助政府权威、政策资源输入的基础上厘清市场、社会等治理主体的权利与责任，整合各种治理资源，实现多元主体之间的合作共赢、利益共享。与此同时，通过对强制型、经济型、自愿型政策工具的灵活运用，既保障生活垃圾分类治理的规范性，又激发市场、社会资源的自我引导与挖掘。此外，治理技术的协同共振为破解“垃圾围城”提供了技术支撑，为实现生活垃圾分类“三化”目标奠定了现实基础。不可否认，生活垃圾分类协同共治模式为保障治理绩效提供了制度保障、技术支撑以及治理合力，避免了政府主导生活垃圾分类治理所产生的行政管理失范以及治理成本高昂等问题。但不同城市由于经济实力、资源需求、技术手段和法律政策的差别，治理主体面临的治理问题大不相同，因而，结合城市区域特征因地制宜地构建生活垃圾分类协同共治新模式是提高环境治理创新能力、巩固环境治理成效的关键之举。