中国的边民政策：从碎片化转向体系化

夏文贵 霍文玲

【摘 要】当代中国的边民政策是在国家发展中逐渐形成的。在这一过程中，根据周边情势和国家发展的现实条件及实际需要，针对边民问题的突出形式和凸显程度，国家先后推出了阶段性特点鲜明的边民政策，其专项性内涵也经历了由潜在到显在、凸显到深化的发展演变过程。但由于已有边民政策并不是从国家边境治理的宏观设计来构建的，通常是以具体问题为指向，并分解到不同政策领域的形式来展开的，由此造成其在政策目标、政策内容、政策对象、政策执行等方面的碎片化特征。今天这种碎片化的边民政策已不能有效适应边境治理的新形势和新要求。相应地推进边民政策的体系化转向，构建形成以边民居边发展和守边固边为统领的体系化边民政策就成为必然选择。

【关键词】边民;边民政策;边境;边疆治理;国家发展

【作 者】夏文贵，云南大学政府管理学院副教授，博士;霍文玲，云南大学政府管理学院硕士研究生。云南昆明，650500。

【中图分类号】D633 【文献标识码】A 【文章编号】1004-454X（2022）02-0015-0010

当前，边境治理在国家治理中的重要性已愈发凸显。同时鉴于边民在边境治理中的独特地位功能，使得边民问题的解决和发挥边民在边境治理中的守边固边作用也越来越受重视。而围绕与边民相关的这两个方面问题的解决，则需要实施相应的政策举措来加以治理。中华人民共和國成立以来，通过各种边民政策的陆续出台，对于这些问题的解决确实发挥了应有的作用。但总体来看，由于已有边民政策不是基于国家边境治理的总体设计来构建的，因此现实中往往呈现出碎片化的特征。当然，边民政策的这种碎片化特征也有客观的历史原因，并直接受到边民问题和边境问题的客观因素的深刻影响。而伴随国家发展和国家治理形势的根本性变化，边境治理也迎来了新的发展局面。在这种情况下，碎片化的边民政策及其治理方式便不能再与之相适应。为此，推进边民政策从碎片化转向体系化就成为边境治理实践中的一项重要工作。

一、边民政策的形成与发展

当代中国的边民政策始于新生的国家政权在边疆地区进行现代国家建设的宏大背景之下。概览七十多年来边民政策的发展演变进程不难看到，根据周边关系和地缘格局的总体情状，结合国家能力的现实条件，以及国家治理的实际需要，针对各个时期边民问题的突出形式和凸显程度的不同，国家实施了阶段性内涵和特点鲜明的边民政策，有效促进了边境的安全稳固和边境各民族的团结发展。具体而论，主要包括以下几个阶段。

（一）中华人民共和国成立初期边民政策的形成

在我国国家发展历史上，中华人民共和国的成立具有划时代的意义，标志着“中国已经建立了自己的民族国家”[1]。不同于王朝国家，民族国家具有独立的主权、明确的边界，以及由边界界定的领土。相应地曾在漫长的王朝国家时代以“统而不治”的羁縻性手段作为基本治理方略的边疆地区就变成了国家的领土，自然要受主权领土体制的刚性约束，而所谓的“化外之地”或“化外之民”亦终将成为历史。这样一来边境便上升为攸关国家主权和领土安全的关键性区域，边民也因此成为具有突出国防意义的战略群体而备受关注，围绕边界、边防、边境、沿边居民等展开的治理活动，均须一体纳入现代国家建设中来加以审视和谋划。

而历史上，边民曾长期徘徊于国家统一的权力体系管理之外，“既缺乏国家观念，又无民族意识。散处边地，易受外人诱惑，今日为中国人，明日亦可为外国人。朝秦暮楚，不知国家民族为何物”[2]。这种状况，显然难以在现代国家建构及其一体化进程中继续下去，取而代之的则是边地国家化和边民国民化的凸显。如是，同边民有关的国籍归属、跨境流动、跨界生产作业、人口管理等问题，均要求在新的国家制度框架内采取有别于过往的政策举措来加以解决。在此条件下，把边民问题置于国际形势尤其总体周边关系处理、睦邻友好形象塑造、边界问题和平解决的视角来看待，并注重国际规则的运用，就成为这一时期边民政策的基本导向。

对此，有两种情况较为典型：一是在边界问题悬而未决的条件下，新生国家政权不仅对边民原有的跨境交往形式和生计模式加以认可，而且还在与部分邻国缔结的边境协定中特别予以明确。如《中华人民共和国、印度共和国关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》就规定，双方商人的通商贸易遵惯例于指定地点进行，两国香客朝圣亦按惯例办理，因小额贸易或探望亲友而过境往来的两国边民，仍以传统习惯前往而无需护照、签证或许可证等。[3]二是在已划界定边的情况下，国家又专门就因划界产生的边民问题，如选籍、过耕、过牧、过伐等，同相关邻国签订双边协定，以便最大程度照顾边民的历史情感、传统习俗、个人意愿和基本权益。[4]其中，尤以《中华人民共和国政府和尼泊尔王国政府关于边民选籍过界耕地和过界放牧等问题的换文》最具代表性。

（二）族际主义取向下的边民政策的发展

边民政策的族际主义取向是指边民问题被置于民族问题的总体框架下来看待和处理，边民政策呈现暗含于民族政策之中的趋势和特点的做法。在民族国家条件下，所谓边境就是与国家边界直接相毗连的地理空间区域，是典型的边疆形态。其中，少数民族虽占全国总人口的比例较低，但却主要散布于祖国的万里边疆，而占全国总人口绝大部分的汉族，则起源并主要居住于核心区。我国民族分布格局的这种区域特性，致使边疆具有极为鲜明的民族属性，以至于在长期的官方话语和大众认知中，边疆常常等同于民族地区。也因如此，民族关系的处理在边疆地区历来就显得格外突出和重要，并主要遵循着一种族际主义取向的边疆治理模式。“从新中国成立后陆地边疆的实际状况来看，族际关系中的矛盾仍然是突出而典型的边疆问题，不仅十分复杂并与其他的边疆问题纠缠在一起，影响着其他边疆问题的解决，而且直接影响着新的国家政权对边疆地区的深入，关系着党和国家政治任务在边疆的实施和政治目标的实现。”[5]

与此同时，中华人民共和国成立初期的边疆民族问题及其处理，还是事关国防安全、边防巩固的战略性议题。毛泽东当时就明确提出，我国“百分之五十到百分之六十的地方是少数民族居住的……少数民族在政治上、经济上、国防上，都对整个国家、整个中华民族有很大帮助”[6]220。邓小平主政西南工作时指出：“西南的国境线从西藏到云南、广西，有几千公里，在这么长的边境上，居住的绝大多数是少数民族。少数民族问题解决得不好，国防问题就不可能解决好。因此从西南的情况来说，单就国防问题考虑，也应该把少数民族工作摆在很高的位置。”[7]161事实上，在中华人民共和国成立及此后很长一段时期内，边疆民族工作的开展都是置于其所蕴含的国防意义的高度来认识和推进的。D2CF580E-ECDE-414F-B527-227191EAC57E

有鉴于此，新生国家政权在边疆地区开展工作时，必然且理应将民族问题的处理作为首要任务来对待。而且，当时的中国“一穷二白”，尚无能力和条件，某种意义上也无需将边境及边民单独划分出来进行治理。于是，国家有关边境的认知和做法常常就被纳入边疆范畴来统一看待。而把边民问题纳入民族问题范畴，通过国家民族政策来实施治理便是题中之义。此后，伴随民族工作的系统深入开展，如疏通民族关系、开展民族识别、推行民族区域自治制度、构建民族政策体系等，边民政策暗含于民族政策框架中的趋势又得以加强。而一定时期因边防管理、边界问题解决等形成的特定边民政策，就逐渐消融于民族政策之中，并表现出了明显的族际主义趋向和特点。

（三）专项型边民政策的出台与完善

改革开放后，国家启动了专门针对边境和边民的政策进程。但仍需强调的是，在此之前国家面对特殊的边疆区情，也曾制定和实施了有别于内地的专项性政策，较为有效地促进了边疆地区的经济社会发展和安全稳固，为国家整体发展提供了有力支撑。例如，在边疆地区的政权建设中颁行《民族区域自治实施纲要》;在民族工作领域开展大规模的民族调查、民族关系疏通和民族识别工作;面对少数民族群众政治上无权、经济上被剥削，人身关系上依附于领主、头人、土司等状况，[8]采取“和平协商改革”和“直接过渡”的社会改造政策;在社会主义建设时期，则实施了多样化的特殊照顾和优惠政策。[9]

但也要看到，当时的这些专项性政策主要是围绕民族问题的处理来展开的，服从的是国家民族工作的整体需要，具有较为突出的“民族”意涵，相应地边境及边民问题的解决其实是暗含于这一过程之中的，因而，也就缺乏真正意义上的专项性边民政策。改革开放以来，随着国家治理和国家发展形势的持续向好，国家针对边民的过境往来、跨境通婚、互市贸易、生活补助、守土固边等问题，以及围绕兴边、富民、强国、睦邻的总体目标，陆续制定和实施了各种专门性政策，并相较以往具有内涵更为丰富、力度更为强大、效果更为显著等特点。特别是关注、聚焦和强调边民独特主体地位功能的政策趋向越来越明显，边民政策逐渐走向深入与完善。

其中，这几个时段及其标志性做法较为典型。一是1979年4月中央召开全国边防工作会议，明确对边境地区要投入更多资金和物资，并首次确定内地支援边境地区建设的对口支援政策[10]。二是1987年4月中共中央、国务院批转了中央统战部和国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》，开启了“兴边富民，巩固边防”的沿边开发开放的序幕。[11]1368三是新世纪以来，国家持续实施了兴边富民行动，其对边民居边生息、居边发展的影响是前所未有的。尤其党的十八大以来，国家先后推出了《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导意见》和《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》等指导性政策，专门就边民居边生息、居边发展，以及安心居边、定心守边的意义及权益保障作了特别强调。在党的十九届五中全会上，关于“推进兴边富民、稳边固边”[12]的宣示，则直接把“兴边”与“富民”，进而稳边固边有机结合在了一起。

二、当前边民政策的碎片化特征

碎片化是一个描述和分析概念，意在简化说明整体性的事物被切分成不同部分而呈现出的散在状态。诚如亨廷顿洞悉的那样：“如果我们想要认真地对世界进行思考，并有效地在其中活动，某种简化现实的图画、某种理论、概念、模式和范式就是必要的。”[13]8考察中华人民共和国成立以来的边民政策，可清晰看到其专项性内涵经历了由潜在到显在、突出到稳定、拓展到深化的发展演变脉络。但不容忽视的是，现有边民政策并不是立足国家边境治理的宏观设计来构建的，通常是以具体问题为指向，并分解到不同的政策领域的形式来展开的。这样一种状况，使得边民政策在总体上表现出了突出的碎片化特征。

（一）政策目標的碎片化

在边境治理实践中，边民是一个明确的治理客体或政策施治对象，因而是一个特定的政策领域。而作为一个完整的政策过程，一般是由政策目标、政策原则、政策举措，以及政策的执行、评估等要素构成。按照该逻辑，一项政策的制定首先应明确的是具有统揽性意义的政策目标，然后在政策目标的统领和框定下来展开具体的政策规划和实施。相较于此，现有边民政策则尚未完全做到这一点。也就是说，尽管其都明确把边民作为基本政策对象，并构建形成了以边民问题为指向的特定政策领域，但由于缺乏国家层面的自觉的统领性的政策目标，由此使得已有政策目标呈现出不集中、不突出、不统一甚而不相容的碎片化特征。而现实中的“条块”治理结构，以及“政出多门”实际，又剧化了这种碎片化趋势。

一是政策制订主体的多样性。以边民互市贸易为例，仅中央层面就涉及海关、商务、检验检疫、财政、发改、税务、公安、国土、军事等部委机构，同时还有各边境地方的相关职能部门。在实践中，各政策主体常常又是基于自身的法定职责和现实考量来颁行政策，因而其政策目标难免会显得相对简单和单一。二是分散于不同的边民问题领域。在独特的边境场域下，边民问题多表现为与“跨境”性因素密切关联的各种事项，如跨界民族、跨国婚姻、跨境往来、涉外纠纷、跨境犯罪等。面对这些问题，一般是由对应的分口管理机构按照国家或上级制订的法规政策，以及在此基础上所创制的实施细则来进行管理，相应的政策目标则具有明显的部门性和权宜性特点。三是政策目标之间存在张力。比较典型的是，边境秩序与边境发展之间时有若隐若现的张力。2020年1月笔者在河口调研了解到，因党的十九大对“确保边疆巩固、边境安全”[14]32的强调，以及此后进入迎庆新中国成立70周年的特殊时期，相对发改、口岸、边境经济合作区、招商等部门对沿边开放的强调，边境管理部门、边防部队等则实施了较之以往更为严格的管边控边举措，由此使得曾经较为活跃的互市、互助和互惠等活动变得难以维系，边民生活和边境发展受到了不同程度的影响。

（二）政策内容的碎片化

客观而言，国家并未把边民作为一个专门的人口类别来加以治理。长期以来，有关边民的政策举措，主要是内含于其他一般性政策和专项性的边境政策之中的。而近年来，随着边民在边境治理中的重要性的凸显，加之边民问题越来越复杂多样，国家及边境地方专门针对边民出台了特定的政策。如2005年国家推行了“爱民固边战略”，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导意见》，2018年党中央、国务院、中央军委颁行了《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》，以及由各边境地方创制实施的关于边民互市、边民补助、边境群防组织建设等政策。但总体来看，这些政策在内容上仍然具有碎片化的特征。D2CF580E-ECDE-414F-B527-227191EAC57E

一是政策系统性欠缺。当前，针对边民而构建的专门性政策越来越多样，涉及互市贸易、守土固边、边境扶贫、生态保护、边境教育、转移支付、对口支援、社会保障、边境小康示范村建设等。但在具体实践中，这些事项往往被分解到不同的政策领域，具有不同的政策制定和执行主体，彼此之间并未构成一个完整的政策体系。由此一来，政策内容的丰富反而凸显了其碎片化的问题。毕竟，丰富首先说明其不是短缺的，但并不意味着是系统化的。

二是政策合力不足。边民政策的系统性不足，也表明这些政策之间并未形成一种互补和协同的政策合力关系，因而只是在各自分属的政策领域发挥作用。另外，在此过程中的政策之间的张力问题也是不容忽视的。当然，尽管这种政策效果是很明显的，但由于总体处于“分”而非“合”的状态，进而没有朝着一个方向综合发挥作用，最终也未能形成最大化的政策合力及效应。

三是政策结构失衡。从政策构成来看，已有关于边民的政策主要散见于各类领域性的政策之中，如边防、民族、人口、公共服务、扶贫、乡村振兴等。但由于这些政策主要聚焦于某些领域的特定问题，相应地便表现出一种呈点状分布的散在状态。正因为这样的特点，使得在看似丰富的政策形态之下却存在不同程度的结构性失衡问题。具体来说，在一定时期，有的领域的政策供给会比较充裕，如边民互市贸易政策，而有的领域则缺乏必要的关注或暂时难以形成有效的治理机制，实际上就处于政策短缺状态，如跨国婚姻问题中的边民娶妻难及娶了更难等问题。

（三）政策对象的碎片化

在边境场域下，边民是重要的治理对象，许多边境问题都与其密切相关。现实中，围绕边民展开的边境治理活动可以概括为：一是管控，即对边民的跨境行为实施的管理;二是动员，即以激活和释放边民守土固边的主体能动性而进行的组织动员活动;[15]三是发展，即围绕边民居边生息、居边脱贫、居边致富，进而居边发展形成的治理行为。为有效解决与此相关的各类边民问题，国家制定和实施了内容丰富、形式多样的政策举措。

但通观这些政策，各政策主体对边民的界定方式和适用范围又具有明显的差异性，存在政策施治对象不明确、不统一的问题，并导致了政策对象的碎片化。从相关国家政策来看，主要有两种边民界定形式：一是以毗连边界线的行政区划为标准，边民是指县级或乡级边境政区内有当地户口的常住居民，如中国与毗邻国签订的陆地边境或边界管理协定、《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》等便属此范畴。而在兴边富民行动中，由于其政策范围是以县级边境政区为标准，相应地在此区域内具有当地户口的常住居民便均可视为边民，并享受与该政策相关的所有待遇。在边民补助政策中，不同区域的边民范畴执行的则是以乡镇、行政村或自然村作为基本认定范围，并分别实施不同的补助标准。二是以距边界线的一定纵深为标准，如在国家实施的沿边重点地区开发开放政策中，便有鼓励沿边群众沿距离边界线0～3公里的范围抵边居住，并可享受边民补助政策的规定。在新疆制定的边民补助管理办法中，则以距离边境线0～10公里范围内的行政村中的常住居民作为补助对象。

此外，还有一类特殊的“边民”，即沿边农场居民。在一般边境农场已实行属地管理的条件下，因受农场职工的身份限制，农场居民并未被纳入边民范畴，自然不能享受与边民相关的政策福利。事实上，同当地边民一样，农场居民在沿边一线的生产生活，本身就是守土固边的重要组成部分。如在新冠疫情肆虐，尤其边境地区起伏不定的情况下，农场居民在边境防疫前线的积极参与和不懈坚守便是有力例证。就此，在2021年1月召开的云南省人大十三届四次会议上，有人大代表便专门提交了《关于给予帮助解决抵边农场居民边民补助的建议》的议案，呼吁国家和地方政府给予抵边农场居民与当地边民同等的边民补助和边境优惠政策的“待遇”。

（四）政策执行的碎片化

我國的边境区域包括9个辖有国家边界的沿边省区，分别位于国家疆域的东北、北部、西北和西南。然而，这些区域间“并非浑然一体的均质化地理空间”[16]，并在自然环境、历史传统、民族宗教、经济发展、地缘情势，以及面临的突出问题等方面具有显而易见的异质性和差异性。不仅如此，即便同一区域的地市级和县级边境政区中，也存在明显的内部性差异。这样一来，便形成了政策执行的区域性差异的特点。但在边境治理缺乏整体政策框架设计的情况下，政策执行的区域性差异，实质上就体现为区域间在政策执行层面的碎片化差别，而非整体性的差别。

一是多样性。对于边民问题的治理，既执行适用于全国范围内的一般政策，也执行专项性的特殊政策。尤其后者，包括法规性的政策文件，如国家涉边性法规条文、部门规章、地方性法规等，以及特定的政策安排，如边境发展规划、外向型边境战略和由边境地方创制的特殊边民政策等。面对这些政策，各地方在具体执行中又存在区域差异，彼此之间并未构成一个完整的政策执行体系。

二是局部性。针对边民实施的某些专项政策，往往指向某一区域特定时期内的某个突出问题或具体领域，具有鲜明的地域性、临时性和时效性特点。这也反映了边民政策的执行存在区域间的碎片化特征。如对越自卫反击战后，国家和滇桂边境地方启动的战后恢复重建工作，包括战后优抚、雷区治理、生态修复等，以及在云南西双版纳傣族自治州的突出“人—象”问题及其治理等，在其他边境区域就不存在。

三是分散性。尽管，国家层面施行的特殊政策也注意到了边境的区域性差异，但这种分殊总体上仍较为笼统，更多只是一种原则性和框架性的规定。到了各边境地方，政策的分散性则表现得更为明显。即由于各区域间或同一区域内部边民问题的表征形式和凸显程度并不一样，其往往会采取一种“因地制宜”的政策安排，并以隶属不同政策领域的形式来推进。相应地，整个政策框架就缺乏对不同领域政策的必要统合，自然也就无法形成一套稳定的政策系统。

三、新形势下碎片化边民政策的不适应性

当前，伴随国家能力的全面增强，边境治理在国家治理和国家发展中的重要性亦随之凸显。一方面，补齐相对内地而长期处于发展滞后状态的“边境”短板，已是国家实现全面发展、整体发展和协调发展的关键。另一方面，国家发展的对外依存度的大幅提升，以及各种外向型发展战略的主动谋划和推进，将边境由国家发展的战略末梢推向了前沿。边境及边境治理形势的这种根本性变化，同时也将边民的重要性及其独特地位功能凸显了出来。相应地，加强边民管控，最大程度激活和释放边民的主体能动性，就成为有效适应边境治理新形势的必然要求。但已有边民政策的碎片化特征，使得其同边境治理的新形势存在不适应性。这种不适应性根本上就体现为，其并不能真正使边民实现居边生息、居边发展进而安居守边，边境之于边民仍是“不得已的栖息之地”[17]。D2CF580E-ECDE-414F-B527-227191EAC57E

（一）缺乏对边民问题的系统性解决

在国家发展历程中，边民问题的性质和特点往往不尽相同，这也导致了不同国家发展阶段的边民问题指向的差异性。在此条件下，边民政策的构建和实施，常常就表现出一种权宜性的特点。而边民政策的这种权宜性，本质上也说明边民问题在有计划的系统性解决方面是相对欠缺的。

诚然，特定时期内的政策权宜具有一定的必然性和必要性。但伴随国家发展进程的持续推进，以及特定历史条件的时过境迁，自然要求有关边民问题的政策议题的重置、转换和更新。其中，有的边民问题已不再凸显或已不存在，有的边民问题的内涵则发生了实质性改变，而新的边民问题又层出不穷并与原有问题交错叠加。如此一来，继续原有的权宜性而非系统化的边民政策模式及其治理方式，就难以再有效适应已发生了深刻变化的边境治理新情势和新要求。换言之，尽管当前涉及边民的政策安排较多，但因这些政策是以具体问题为指向，并散在于不同的治理领域，负有各有偏重的政策使命，因而相互间在逻辑性和契合性方面还存在不完整性，最终并没有形成一个系统化的政策体系。

如是，表面看似政策规模庞大、力度不小，但其实并不是从整体上来推动边民问题解决的。而在边境治理实践中，边民不仅是重要的客体，更是独具自身特定意涵的重要主体。这就要求新形势下边民问题的有效解决应立足于边民的双重身份之上来进行系统谋划，尤其是相对以往主要基于边民客体身份之上的边民问题解决，今天的边境治理应更加突出对边民主体身份及其角色的系统关注，进而更好促进边民的居边生息、居边发展，以及定心守边和守边固边。这同时也是对边境治理及边境治理中边民角色的基本定位。

（二）同边民的主体性需要存在偏差

总的说来，已有关涉边民的政策，主要存在于一般性的国家政策之中，其构成了边民问题解决的主导性方式。而在其他专门性的边境政策领域，边民问题不过是其中的一个方面，并不占据主导地位。更确切地说，边民并没有真正成为政策过程的出发点和落脚点。某种意义上可以认为，在有关边民问题的政策议题中，很大程度上是在国家普适性的政策体系下照顾到了边民的特殊性，包括专项性的边境政策也莫不如是。因而，这样的政策安排并不是从边民本身出发来量身打造的，具有从普适性到特殊性，或者说由外而内的显著特性。

虽然，已有政策对于边民问题的解决确实发挥了一定的效果，但由于相关政策不完全是围绕邊民特点及其独特的生存与发展需要来构塑和展开的，如是便难免存在不同程度的与边民主体性需求相脱节的情况。正因如此，在改革开放推动下的现代化过程中，受改变现实生存境况和向往美好生活的驱使，边民开始远离祖祖辈辈生息繁衍的原居地，呈现不断向内地或境外流动的趋势，边境乡村出现了“虚空化”“过疏化”“空巢化”等现象，并伴生了相应的系列边境安全问题。

正如有研究指出的那样，边民的特殊需求是重识与其相关的非传统安全问题的重要视角，而“了解和掌握国界线边民的特殊需求，解读这些特殊需求对文化认同、民族认同、社会认同、国家认同排序层次的影响，是具有紧迫的战略意义的”[18]。特别是在当前边境形势已发生深刻变化的条件下，突出边民独特的主体地位功能，关注边民特殊性的生存与发展需要，进而构塑符合国家期待及边民特点的政策体系就显得十分重要和关键。

（三）边民居边发展的保障体系乏力

为更好发挥边民在边境治理中的功能和作用，就需要相应的保障性的政策的支撑。不可否认，至今有关边境及边民的政策谋划，频度之高、内容之丰均是前所未有的。然而总的来说，现有边民政策主要解决的还是边民的居边生息问题，缺乏推动边民居边发展的更高要求及谋划。仅居边生息而论，在核心区和边缘区发展差距不是特别突出的背景下，以往边民政策的效果确实是比较明显的。但由于今天边境地区特殊的外部环境和发展条件的改变，不仅核心区和边缘区的差距越来越大，而且边民的要求及向往美好生活的期待也越来越高。为此，仅仅解决生存或维持生计问题是远远不够的。长远来看，除了居边生息，还要解决居边发展问题，这样才能留住人心、稳住人口。

显然，现有政策还不足以完全实现这一点。一方面是由于整体的政策力度问题所致。近年来，兴边富民行动、沿边重点地区开发开放，以及国家层面第一次针对边民制定的《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导意见》《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》等政策，虽然都肯定了边民守土固边的独特意义，但其对给予边民特别的倾斜、补助和扶持，以鼓励边民抵边居住、贴边生产生活，进而发挥好安居守边、定心守边作用的规定，主要还是着眼于边民的居边生息，保障居边发展的政策力度还较为欠缺。

另一方面是由于整个的政策内容及其特征所致。表面上，涉及边民的政策安排是体系化的，但这种体系化更多是一种指导性、方向性的总体部署或政策实施原则，缺乏可落实、可见效的系统配套举措。比较典型的是国家决策层立足国家治理全局提出的涉边性论断，如党的十九届四中全会关于“加强边疆治理，推进兴边富民”[19]的宣示，党的十九届五中全会关于“推进兴边富民、稳边固边”[12]的要求等，均有待于转化为可操作性的支持和促进边民居边发展的政策实施方案。

（四）边民政策与区域政策不匹配

边境治理目标的实现，有赖于边境政策的作用发挥。而按照“人”和“区域”的标准，则可以把边境政策划分为边民政策和区域政策两个基本维度，二者共同构成了实现边境治理目标的基础性条件。但也要看到，这两个政策的实施对象是有差异的，即一个是围绕边民所展开的政策，一个是围绕地域空间而展开的政策。一方面，二者是边境政策的基本构成维度，且共同服务于边境治理目标，具有内在的一致性和互补性。另一方面，尽管区域政策也内涵着边民政策的某些要素，但二者之间也会因治理对象及其目标的不同而存在一定的张力。如作为重要的区域性政策，管边控边政策与边民的跨境互动属性之间就或隐或显地存在张力。D2CF580E-ECDE-414F-B527-227191EAC57E

因此，在通过这两个政策来共同推动边境治理目标的实现过程中，应充分发挥彼此之间的一致性和互补性，以便使二者能够相互支撑、密切配合。特别是在边境问题同边民存在直接或间接关联的情况下，区域政策的施行还需要边民政策的辅助性支持，这也是实现边境治理目标的基础性条件。但现有边民政策的碎片化，导致其并不能完全承担起这种基础性的政策功能，自然对于区域政策的支撑和保障作用也还达不到应有的效果。与此同时，区域政策的推行不当或实施过程中没有把边民政策统筹考虑进去，也会对边民政策的目标实现形成制约，并影响边民政策的最终效果的发挥。

以上情况说明，边民政策与区域政策之间在政策匹配性方面是不足的，彼此之间的关系还有待进一步厘清。如解决地域空间问题的区域政策，同解决人的问题的边民政策之间究竟是何关系，而且相互之间的衔接、支持、配合与协调的关系也不是非常的明确。毕竟，边民政策与区域政策本应是一个整体性的政策体系，这也是二者实现有机结合、相互支撑的前提条件。但现实中客观存在的政策匹配性问题，则会在根本上限制或削弱其固有的政策功能的有效发挥。

四、边民政策的发展转向及体系化构建

改变边民政策的不适应性，有效契合国家发展的整体形势，以及以此为背景的边境治理新局面，要求实现边民政策的体系化转向。事实上，经过40多年的改革开放快速发展，国家已具备足够条件和实力投入更多资源于边境地区，以更好支持边民的居边发展和守边固边，同时这也是大势所趋、使命所然。但不同于以往碎片化的边民政策的散在状态，体系化的边民政策是一种以边民居边发展和守边固边，以及二者的有机结合为统领的系统化政策体系。需要指出的是，边民政策的体系化构建，并非另起炉灶，也不是对原有政策的全盘否定，而是要在已有政策及其实践的基础上来统筹谋划。

（一）统一政策导向

1949年10月以来，新生的国家政权对长期游离于国家权力体系之外的边地及边民，进行了卓有成效的“国家化”建构，历史上不具备国家观念和民族意识，且处于低度政治社会化水平的边民，被彻底改造为现代意义的国民。自此而后，对置身特定边境地理空间场域的边民来说，其身份属性标示的就不仅仅是一般意义的国民，同时还兼具独特的社会政治意涵，并具有迥异于其他人口形态的国民身份属性，即边民不但具有一般国民身份所形成的权利和义务关系，而且还先天地承担着特有的守边固边义务和职责。“根在这里，脚下站立的地方就是家。祖祖辈辈生于斯长于斯，他们是天然的家园捍卫者。”[20]类似这种描述和表达，就深刻诠释了蕴涵于边民之中的独特社会政治身份属性。

按照這样一种逻辑，针对边民制定和实施的政策，在总体上就应突出居边发展与守边固边相结合的目标导向。包括对边民实施的管控、动员或发展等专项政策，以及其他非专项政策在边境地区的落实，均要以规约、巩固和促进边民行为朝着有利于实现这一政策目标的方向来展开。当然，国家和省级边境地方也逐渐形成了这样的政策意图，但问题在于，其并没有真正把居边发展与守边固边相契合的政策导向凸显出来。换言之，相关政策的目标仍只着眼于解决特定问题，并不是围绕居边发展与守边固边相结合的总体目标来整体推进的。如作为持续时间最久且颇富成效的国家级边境治理工程，兴边富民行动的目标就定位于“振兴边境、富裕边民”，也不完全是守边固边意义上的政策导向。其他诸如出入境管理、互市贸易、跨境通婚、易地扶贫搬迁、沿边乡村振兴等，主要还是以强调具体问题的解决作为基本的政策目标。这样看来，在国家层面确立边民居边发展和守边固边的统领性地位，形成以促进边民居边发展且又契合于守边固边需要为导向的体系化的政策安排，就显得十分紧要。

（二）补齐政策短板

现实中边民问题不是一成不变的，其常常会伴随国家及边境形势的整体变化而发生改变。其中，有两种情况较为常见：一是形式未变，但内涵已发生改变;二是形式和内涵都发生了实质性变化。从某种意义上可以认为，相较于问题本身的易变性，一定时期内制定和实施的政策因受其时效性所限，往往会显得相对滞后。这就要求，已有边民政策必须因势而变、应势而动、顺势而为，不断补齐政策短板，以更好适应新形势、回应新期待。对此，关键还在于实现有效和及时的政策供给。“社会发展越是迅速，政策供给越要及时和有力”[21]。根据周边关系和地缘格局的新趋向，立足国家整体发展形势的新变化、新要求，结合具体的边民政策实践来看，补齐政策短板应立足于这样三个层面来实现突破：

一是政策内容的更新。有的边民政策已制定和实施多年，但政策本身蕴涵的功能却是有限的，而且随着时过境迁其功能已充分释放并趋于殆尽，显然无法再适应新的边境治理形势，并需要在政策内容方面重新进行系统谋划。如《边民互市贸易管理办法》，于1996由海关总署和原对外贸易经济合作部共同制定，而在此后的政策环境早已今非昔比的情况下，该政策却一直未作出大的调整或修订。

二是政策思维的转向。在我国已从传统型社会基本转向现代型社会的背景下，边民的生计模式也发生了重大变化，[22]即耕种、养殖、放牧等传统形式，已不再是唯一或占主导地位的生活来源，并越来越趋向非农化生计模式。即便维持的是原有生计方式，但也注入了较为多样的现代性元素。而如何更好满足边民需求，实现对边民居边发展与守边固边的有效政策支撑，便提出了边民政策供给的现代化转向问题。

三是政策空白的填补。在边境治理中，周边情势、地缘格局和国家整体发展形势的深刻变化，加之边民问题的复杂性和流变性，及其同已有政策的有限性和滞后性之间存在的较大反差，要求现有边民政策应不断推陈出新。如关于边民的界定标准、身份定位、基本职责、权益保障等问题，均需在国家层面出台统一政策法规予以明确，进而更好调动边民居边发展与守边固边的积极性、主动性和创造性。

（三）推动政策整合

中华人民共和国成立后，国家立足不同发展阶段和现实治理的需要，并结合边境迥异于内地的特殊区域情状，在一般性政策的主导之下，还制定和实施了大量关涉边民的专项政策。特别近年来，关注和强调边民独特主体地位及功能的政策趋向已越来越明显。但总的来看，这些有关边民的政策方案，并不是根据国家边境治理的宏观设计来统筹推进的，因而缺乏国家层面的统揽性的政策谋划及自觉。相反，在实际政策过程中，其政策旨趣往往定位于具体的问题指向和现实需要，并以分解于不同治理领域的方式来展开的，本质上属于一种领域性而非整体性的治理形式。D2CF580E-ECDE-414F-B527-227191EAC57E

这种状况表明，把已有碎片化政策整合起来进行整体推进，最大程度发挥政策合力及其治理绩效，进而促进边民居边发展与守边固边向纵深发展，自然就是新形势下实现边民问题全面有效治理的必然之选。在这其中，首先面临的一个根本性问题，就是要在精确的政策导向基础之上，重新对边民政策进行系统谋划，以明确政策定位、政策目标、政策实施机制，不断强化政策方式之间的相互衔接、支撑与配合，最终形成对于分属不同部门或边境地方的边民政策，都能够围绕边民居边发展与守边固边相结合的核心目标来展开的治理格局。

与此同时，还需特别注重以下维度的政策整合：一是国家层面的政策与边境地方的政策的整合。由于各个边境地方之间的区域分殊，其既面临因地制宜贯彻落实国家统一的政策安排的要求，同时还会创制实施具有区域特点的地方性政策。但无论执行或创制，均要能够很好体现国家政策的基本原则和精神，并不断加强国家和边境地方之间的政策整合。二是专项政策与非专项政策的整合。从现实情况来看，在关涉边民问题的政策中，非专项政策的运用最为常见且居于主导地位，而专项政策主要是一种辅助性治理手段。在此过程中，由于各自隶属领域和问题指向的差异，使得政策的普遍性与特殊性之间难免存在张力，需要进行有效的政策整合，以强化二者之间的深度融合及合力作用发挥。三是新的政策与原有政策的整合。针对边民发展中的新情况、新问题而进行新的政策设计时，也要兼顾同原有政策之间的协调配合、相互支撑和前呼后应的问题。尤其在政策的“新”与“旧”之间时有张力的情况下更是如此。

（四）贯通政策执行

一般来说，某项政策确立之后，政策的执行便极为重要和关键。即除了政策内容本身的全面和丰富之外，还应包括谁来实施、如何实施、实施监督和实施反馈等环节，如是才能确保政策执行的不变通、不走样，以及应有政策功能和治理绩效的有效发挥。当然，边境的区域性差异，同时也要求边民政策须遵循因地制宜的实施原则。但问题之关键并不在于因地制宜的必然性，而是政策执行过程中的贯通性问题。尤其在缺乏自上而下的政策执行的全面贯通，加之在治理单元的“条块”并立的状况下，更彰显了这一问题的重要性。

一是纵向层面，涉及从中央到边境地方及基层的政策贯通执行问题。中央位于宏观层面，理应对政策的贯通执行进行宏观性设计和整体性谋划。省级边境地方处于中观层面，应根据省情和边境区情对政策的贯通执行实施统一安排。地市级和基层边境地方居于微观层面，是负责政策落实和执行的直接主体。这意味着，贯通自上而下的边民政策执行，需重点处理好宏观、中观、微观三者间在政策执行中的沟通衔接关系问题。二是横向层面，则涉及各相关职能部门之间的政策贯通执行问题。因为，不同部门基于各自权责所形成的政策认知，常常会导致政策落实中的立场和取向偏差，并尤以秩序与发展之间的张力最为典型。而这种偏差，在深层次上恰恰反映了政策执行过程中的体系化不足问题。相应地，便需要打通部门职能划分的“块”的状态，以化解其同政策和政策执行本身的整体性之间的矛盾。

实际上，现实中常见的政策沟通协调成本的增大，根本上就在于政策执行过程中的贯通性不足或体系化欠缺。其中，面对众多相关部门应由谁来统领的问题就显得比较重要。毕竟，在缺乏国家或省级层面的统一管理规定的情况下，部门之间可能出现的权责不清，以及管理环节增加、管理过程增长等问题，往往会在无形中增大政策执行的沟通协调成本。为此，立足国家边境治理全局的高度，构建形成上下联动、左右衔接、相互融通、互为支撑的政策执行体系格局，就成为打造体系化边民政策至为关键的一环。

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CHINA'S BORDER RESIDENT POLICY：

FROM FRAGMENTATION TO SYSTEMIZATION

Xia Wengui，Huo Wenling

Abstract：Contemporary China's border resident policy is gradually formed in the national development. In this process，according to the real conditions and practical needs of the surrounding situation and national development，the state has successively launched the border resident policies with distinct characteristics in stages in response to the prominent form and degree of the border residents' problem. Its special connotation has also undergone a development and evolution process from potential to obvious，prominent to deepening. However，since the border resident policy is not constructed from the macro design of national border governance，it is usually oriented to specific issues and decomposed into different policy fields. This has created its fragmented characteristics in terms of policy objectives，policy content，policy objects，and policy implementation. Today，this fragmented border resident policy cannot be effectively adapted to the new situation and new requirements of border governance. Correspondingly，it has become an inevitable choice to promote the systematic turn of the border resident policy，and to form a systematic border resident policy with the development of border dwellings and the protection of borders as the guide.

Keywords：border resident;border resident policy;border;border governance;national development

〔责任编辑：罗柳宁〕D2CF580E-ECDE-414F-B527-227191EAC57E