科左中旗农牧业行政执法与监督管理的衔接机制

王艳忠，殷晓龙

（内蒙古通辽市科左中旗畜牧工作站，内蒙古 通辽 029300）

科左中旗位于内蒙古自治区东部，松辽平原西端，科尔沁草原腹地，介于东经121°08′ - 123°32′，北纬43°32′ - 44°32′，地处内蒙古、吉林、辽宁三省交汇处的金三角地区，隶属通辽市，是自治区33个牧业旗之一。全旗辖20个苏木乡镇场516个嘎查村。总人口53.7 万人，其中农业人口44.9 万人，占总人口的83.6%。全旗总土地面积9573km2，东西长191km，南北宽116km，具有面向辽宁、吉林、黑龙江东北三省、服务东北的天然区位地理优势，以及自然资源承载能力、生态环境容量等优势，借助国家实施东北振兴战略有利机遇，以区域融合、产业融合、人力资源融合为重点，开展全方位、多领域、深层次融入对接，可加快融入东北经济一体化发展，而科左中旗的农牧业发展也会受益于此。

2020年，牧业年度全旗牛存栏52.20 万头。其它主要畜种存栏分别为：羊80.00 万只、猪7.50 万头、禽120.00 万羽。以肉牛肉羊为主的现代畜牧业发展正在不断提质增效，成为旗域经济的支柱与亮点。种植业方面，全旗耕地面积350 万亩，粮食年产量稳定在55亿斤以上，是全国重要的商品粮生产基地，连续十余年获得国家“粮食生产先进县标兵”称号。强大的农牧业生产力，离不开饲料、兽药、农药、种子、化肥等农牧业投入品的支撑和服务保障，而对农牧业投入品市场的监督管理与行政执法工作就显得十分重要。

1 农牧业行政执法与监督管理情况

1.1 农牧业行政执法情况科左中旗农牧业综合行政执法大队成立于2010年，负责全旗农牧业行政执法工作，当时确定编制9 人，为隶属旗农牧业局管理的副科级单位。2019年机构改革完成后，科左中旗农牧业综合行政执法大队职能配置与人员编制得到确定。定编45 人，仍为隶属旗农牧局管理的副科级单位，并明确了主要职责，其中包括：“行使农牧业法律及法规规定的种子、肥料、农药、农牧业机械、农畜产品质量安全、种畜禽、兽医、兽药、畜禽屠宰、饲料和饲料添加剂、动物卫生、农牧业转基因安全、植物检疫、农牧业动植物新品种保护以及渔政执法等方面行政处罚以及与行政处罚有关的行政检查、行政强制职能。”上述行政执法事项的行政处罚及与行政处罚有关的行政检查、行政强制职能，即日常所说的：行政执法。可受理违反法规行为的举报，并依法组织调查处理；还可组织开展执法检查，依法组织查处跨区域、具有全旗影响的重大复杂案件和上级交办的案件。

1.2 农牧业监督管理情况在事业单位改革尚未完成的情况下，农牧业行业领域工作业态基本依照2019年机构改革的框架运行。目前，农牧业行政执法事项共计15项，即：种子、肥料、农药、农牧业机械、农畜产品质量安全、种畜禽、兽医、兽药、畜禽屠宰、饲料和饲料添加剂、动物卫生、农牧业转基因安全、植物检疫、农牧业动植物新品种保护以及渔政执法。这些执法事项对应的监督管理单位基本明确，除了饲料和饲料添加剂这一事项，原管理单位旗草原工作站因机构改革转隶旗林业和草原局，交原具体工作人员暂时代管未落实到二级单位。

相关15项监管事务的日常监督管理工作，以饲料和饲料添加剂管理工作为例，全旗饲料和饲料添加剂的监督管理等相关事务性工作，即通常所说的：日常监管。可使用监督管理权，就是针对全旗饲料和饲料添加剂生产、经营及使用环节进行检查、开展调查、有问题的勒令制止，如问题较严重或要求整改却不整改的，可以通过使用建议权，将问题提交反馈机制，转交旗农牧业综合行政执法大队，行使其与行政处罚有关的行政强制职能。从行政执法事项的监督管理单位情况看，15个管理项分别由7个二级单位负责（见表1）。

表1 行政执法事项监督管理单位一览表

1.3 行政执法与监督管理的关系日常监督管理具有行业事务管理的属性，行政执法具有法律行政管理的属性。监管与执法是本行业领域管理的两个方面，缺一不可。监管好，执法压力就小；监管不到位，执法压力就大。在空间维度上，监管与执法均表现为无死角管理的特点；在时间维度上，监管体现为全时段全部责任，执法体现为重要时点重要责任。

2 事业单位改革后的变化

2021年7月，事业单位改革完成后，旗农牧局所属事业单位机构设置发生了较大变化，改革前的20个事业单位整合缩减为8个，除旗农牧业综合行政执法大队外，另7个单位情况为：4个单位负责10项行政执法事项的监督管理工作；旗动物疫病预防控制中心、旗农业项目投资建设服务中心、旗农牧事物服务中心3个单位无监督管理事项。兽医、兽药、畜禽屠宰、动物卫生及农牧业转基因安全等5项监督管理事项未具体落实到事业单位，其中：兽医、兽药、畜禽屠宰、动物卫生等4项由旗农牧局兽医股代管；农牧业转基因安全1项由旗农牧局科教股代管（见表2）。

表2 行政执法事项监督管理单位情况表

3 行政执法和监督管理存在的问题

行政执法与监督管理工作分离双轨管理，解决了长期存在的执法混乱问题，但也产生了一些新的问题，需要尽快研究解决。

3.1 行政执法队伍的廉洁稳定行政执法队伍的稳定性与执法人员廉洁风险之间，存在微妙的平衡关系。定期交流人员岗位有利于管控廉政风险。3.1.1 队伍充实稳定性差 虽然旗农牧业综合行政执法大队定编45 人，但目前人员仍为9 人且老龄化严重。通过人事部门事业单位招录人员补充是一个渐进且漫长的过程，难以在短期内改变行政执法“小马拉大车”的现状。由于人员少且人员素质、队伍稳定性差，执法过程中，只能以点带面或开展集中式执法甚至一罚了之，导致持续稳定长期的执法活动受到限制，执法效果大打折扣。

3.1.2 防控廉政风险加剧 在9名执法人员中，在执法一线工作已超10年以上的就有6 名。由于缺少人员交流，本行业领域执法空间变窄，防控廉政风险加剧的任务较重。已出现办人情案、选择性执法、疏于执法和收取保护费等问题的苗头。例如：2019年3月7日，经营人张某某的饲料商店无证经营，且销售无生产日期、过期饲料及饲料添加剂。所销售6个品种177 袋饲料，标签上无生产日期，当场查获打印日期滚轮1个。3月12日，执法大队针对其销售过期饲料、饲料添加剂问题下行政处罚决定书；3月15日，与旗工商部门再次联合现场检查发现，扣留的问题饲料已不翼而飞。经询问当事人得知，为行政执法人员默许转移。

3.2 监督管理职能部分丢失15项监督管理事项，依据事项功能可大致分为2 类，即：投入品管理类事项，此部分5项包括种子、肥料、农药、饲料和饲料添加剂、兽药；公共服务管理类事项，此部分10项包括植物检疫、农牧业机械、种畜禽、渔政、农牧业转基因安全、农牧业动植物新品种保护、兽医、畜禽屠宰、动物卫生、农畜产品质量安全。

2019年机构改革后，投入品管理类事项中的部分职能缺失。农牧业投入品管理，一般都包括生产、经营和使用三个环节。使用环节一般由乡镇站负责，如原饲料及饲料添加剂使用环节的管理工作，由原旗动物卫生监督所及其派驻各苏木乡镇场动物防疫站负责。机构改革后，苏木乡镇场动物防疫站人、财、物的管理权交由当地人民政府，使用环节监管也就出现了不明确的现象，急需落实监管责任。如：2021年4月14日，市农牧局在某镇某育肥牛场抽检瘦肉精时发现，该场近年来从未进行过瘦肉精抽检检测工作，这样明显的管控漏洞令人汗颜，当地动物防疫站站长对监督管理责任竟然一无所知。

3.3 监督管理者需转变观念15项监督管理事项涉及的监督管理人员中，具有行政执法证件的人员共计23 人，执法证件到期时间全部为2022年12月31日。此部分监督管理人员是行业管理的中坚力量，但需要适应机构改革和事业单位改革后的管理方式变化，尽快转变观念，明确在监督管理工作中的职责及定位，行使好监督管理权，摒弃原有的在行使行政执法权的旧观念。行使监督管理权，在本行业领域进行检查、开展调查、有问题的勒令制止，最后可使用建议权。建议转交旗农牧业综合执法大队执行调查处罚。

4 建 议

4.1 充实行政执法人员队伍15项行政执法事项全方位地影响着全旗农牧业发展，充实执法队伍，按照批复编制尽快招录完成满编，通过队伍建设不断加强执法能力执法素质提升，为全旗农牧业现代化提供法律支撑。

4.2 建立人员岗位交流制度在保证队伍稳定性的前提下，包括行政执法单位法定代表人在内的行政执法岗位，应建立人员岗位交流制度，以最大限度地降低廉政风险。

4.3 建立监管与执法的反馈机制探索建立监管与执法形成反馈机制，在监督管理部门发现问题提交行政检查部门处罚处理时，应明确处理时间并将处理情况以书面形式反馈给监督管理部门。在反馈机制的协调运作下，监督管理部门的事务性工作效率将得到极大提高，行政检查部门行政执法成本也会随之不断减少，行业管理业态将趋于平稳，行业发展将不断得到提升，行业人员素质也会随之得到提高。