农村土地承包经营权纠纷探究

摘要：土地是农民最基本的生产资料，也是农民生活的基本保障，近年来，随着农业生产成本的降低、土地价值的增高，农民越来越重视土地，土地纠纷发生概率增加。在处理土地纠纷时，要遵循“尊重历史、面对现实、平等协商”的原则，严格按照法律办事，拓宽解决土地纠纷渠道，维护农民的合法权益。

关键词：农村土地纠纷；种类；原因；对策

土地是农民最基本的生产资料，也是农民生活的基本保障，是农民发展和稳定的基础。近年来，随着高新科学技术在农业领域得到应用和推广，农业生产成本不断降低，农业税费取消，惠农政策越来越多，农业收益不断提高。我国城镇化进程不断加快，很多的农村土地被征用，转为非农用地，征占地补偿费用不断上升，土地价值不断增高，这些都使得原来不重视土地的农民，更加关心自己的土地利益有没有受到损害，土地纠纷发生的概率增加。

1.1 土地不规范发包引发的纠纷

在土地发包过程中，有些村组没有严格按照法律规定的程序操作，二轮延包时，未及时通知外出务工的农户，也未分给他们土地，产生大量的缺地人口。土地发包过程中也存在大量的暗箱操作，和村干部关系好的就分的地多、地好，关系不好的就分的地少、地差，“人情地”现象普遍。新一轮土地确权时，由于历史遗留问题，再加上新增人口无地等各种矛盾突出，个别村组在村民不知情的情况下，将土地进行了确权，确权后为避免矛盾激化，没有把土地确权证书发放到农户手中。另外，机动地的发包不规范，超时限发包情况仍存在。

1.2 因农村土地承包经营权流转发生的纠纷

在土地流转过程中，农民没有签订土地流转合同的意识，只是口头约定，有的农户流转土地虽然签订了合同，但是合同不够规范，合同约定内容不够详细、具体，导致纠纷发生时没有解决的依据，这种情况尤其多发于农户与农户之间的流转，种粮大户流转土地多数能够依据农村土地承包管理部门提供的统一文本格式的流转合同样本签订土地流转合同。还有的农户存在违法流转土地的行为，农户在村组不知情的情况下流转土地，或是将土地流转给别人用于非农用途，或者流转期限超出了承包期限，这些合同都是无效的。另外，有的农户因外出务工，将土地委托给村组流转，而村组违法将土地发包给别人耕种，产生纠纷，或是农户外出将土地交给别的农户代耕代种，多年后回来要地难，产生纠纷。

1.3 因土地征占引发的纠纷

近几年，随着工业化、城镇化进程的加快，农村土地征占情况增多，在征占过程中，产生的纠纷非常多，大致有：第一，补偿标准与交易标准的巨大差异的纠纷，政府一般对农用地的征收标准是以土地平均年产值为基础的，导致土地从农民手中征收后，以招拍挂进行市场化交易的土地价格差异巨大，极易引起征地农民的不满。第二，征收土地所在村组非法截留土地补偿款引发的纠纷。这种纠纷大体上是由于集体产权与农民土地产权边界不清造成的，这种不清使得征收土地所在村组有了权力滥用为自己谋私的空间，使得部分农民土地与集体土地的因历史原因造成的土地产权重叠，成为村组干部依法腐败的温床，这势必造成农民与基层组织的矛盾与纠纷。第三，补偿款挪用造成的纠纷。近年来，镇村组公共建设与社会开支极大造成的资金缺口也很大，有些基层组织不顾党纪国法，违规擅自挪用土地补偿款，使得地方与农民的纠纷加剧。第四，征地后土地闲置造成的纠纷。有些土地在征收和交易后，因为市场或资金原因，有些房主或企业主不按规划要求按时开工，以拖待土地升值再有利可图的心态，人为造成了土地长期闲置，同时被征地农民贪小便宜，又在原自家土地上进行耕种，被房主或企业主发现后，双方矛盾立马上升（一方要求农民铲除所栽土地植物，一方要求房开或企业主进行土地植物补偿），更有甚者双方大打出手，造成惡劣影响。

1.4 其他类型的纠纷

其他类型的纠纷包括新增人口无地引发的纠纷、侵犯妇女土地权益引发的纠纷等。《农村土地承包法》规定集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的土地、发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口，而在大多数地区，这几种类型的土地很少，不足以分给新增人口，由此引发矛盾。《农村土地承包法》对妇女的土地权益也做了具体规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。在实际工作中，很多地区都是妇女外嫁后，不管婆家有没有地，娘家的地都收回了，离婚后的妇女，不在本村居住，不管迁入地有没有地，村组都将其土地收回，类似这种侵犯妇女权益的现象比比皆是。

国家对农业农村政策的调整是引起农村土地纠纷增多的一个原因。长久以来，农业耕种收益低，再加上农业赋税重，很多农民放弃耕种土地，外出打工。2006年国家停止征收农业税，实施种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农业机械购置补贴等惠农政策，补贴标准也不断提高，财政支农力度加大，农业种植成本不断下降，农产品价格不断上涨，农民的种地热情又高升起来，原来放弃土地的农民又回来要地，而那些被弃耕的土地已被村组发包给他人，现在种植户不愿意交出土地，由此发生纠纷。

农村土地增值也会引发土地纠纷。随着社会经济的飞速发展，高新科学技术在农业领域得到应用和推广，农业机械更加先进，农业生产成本不断降低，农业收益不断提高。再就是随着我国城镇化进程的加快，很多的农村土地被征用，转为非农用地，征占地补偿费用不断上升，土地价值不断增高，使得原来不重视土地的农民，更加关心自己的土地利益有没有受到损害，土地纠纷发生的概率增加。

有些村干部法律意识不强，不懂法、不用法，本位思想严重。发包土地过程中，违反《农村土地承包法》，暗箱操作，和他关系好的，分的地就多，土地质量好，严重损害其他村民的利益。还有机动地发包时限太长，十几年甚至几十年，使机动地实现不了本来功能。或者新官不认旧账，老班子下台后，新的村委会对未到期的承包地重新发包，引发矛盾。农民文化程度不高、律法意识淡薄，不懂用法律武器维护自己的合法权益，土地流转过程中，不按法律程序进行，违法违规行为严重，为日后发生纠纷埋下隐患。

基层土地管理部门工作不细致、不到位也是引发土地纠纷的原因。有的地方土地管理部门未建立规范的土地调查、土地流转资料归档、土地经营权证书变更等制度，再加上之前农村信息化条件落后，缺乏合同文本，当纠纷发生时，无凭据可依。

与法律法规相违背的乡规民俗引发土地纠纷。在农村，根深蒂固的乡规民俗对农民的约束力特别大，有时甚至大于法律。在很多地区，按人口平均分配土地是多年来形成的习俗，每隔几年都调整一下土地，但这种做法是与《农村土地承包法》中“保持农村土地承包经营权稳定和长久不变”的规定相违背的，还有就是关于农村妇女土地权益的，很多地区历年来都有收回出嫁女、离婚妇女土地的习俗，这种做法也是与《农村土地承包法》相违背的。

首先，解决土地承包纠纷，必须坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，维护农村土地承包经营当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会和谐稳定。其次，不管是什么原因引起的纠纷，在解决时都不得破坏农业综合生产能力，不得破坏农业生态环境，不得改变承包土地的集体所有性质和农业用途，制止耕地非农化、防止耕地非粮化。

4.1 加强涉及土地承包的法律法规宣传

在农村地区通过各种渠道加强《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》等涉及土地承包的法律法规的宣传，增强村干部和村民的法律意识，提高村干部素质，规范土地发包行为，不随意调整土地，不侵害发包方的合法承包经营权、经营权流转，机动地的保留不能超过5%，不得增加机动地。村民的权益受到侵犯时，能用法律武器维护自己的合法权益。

4.2 严格执行土地承包法等法律法规

做好农民承包地到期后再延长30年工作，保持农村土地承包经营权稳定和长久不变，坚决杜绝随意调整土地行为，保护外嫁女、离婚女的合法权益。

4.3 扎实做好农村土地经营管理的基础工作

规范土地承包经营权证的发放和管理，土地承包经营权证书未发放到户的要及时发放农民手中，证书存在内容不准确、证书内容与实际耕种情况不符的，要及时更正证书。规范农村土地流转，为流转双方提供规范的流转合同文本，做好土地流转备案，坚决杜绝侵犯农民利益的行为发生。

4.4 建立多渠道解决土地纠纷机制

要充分发挥基层组织的调解作用，基层组织干部更加熟悉当地的乡规民俗，对于纠纷产生的过程也比较了解，在调解纠纷时会更容易开展工作，更容易取得较好的调解结果，让矛盾尽量解决在基层。然后，建立农村土地承包纠纷仲裁机构，配备法定数量的仲裁员，加强仲裁员队伍的培训，树立公正意识、责任意识，规范仲裁工作，坚持先调解、后仲裁原则，使仲裁工作专业化、规范化。对于调解、仲裁都不好解决的、矛盾较大的纠纷，当事人可以向人民法院提起诉讼，通过法律途径解决。

4.5 设立农民法律培训夜校

在村一级设立农民法律培训夜校，每周定期开展一次法律法规培训，以提升农民法律意识。培训的方式以案例讲解各类土地承包经营权纠纷热点事件為主，同时深入浅出地为农民宣讲与农村土地承包经营权有关的法律法规。

4.6 推广农村土地承包经营权法院下乡下村活动

以公开审判，就案讲法形式，加大对农村土地承包经营权相关法律法规的宣传力度，让农民从内心深处自觉自愿提升法律法规意识，学会用法来捍卫自身的合法权益，避免冲动的违法违规行为发生。

4.7 寻求法律法规援助解决难题

针对本地本村的土地承包经营权纠纷老大难问题，村委会及当地政府要迎难而上，不怕困难，遇到难以解决的问题可以协同上级有关部门寻求法律法规援助，遵从农村土地承包经营权有关法律法规，融合乡约村规，友情亲情进行现场办公，现场解决，现场教学。

4.8 设立农村土地承包经营权违规违纪举报热线

对于确有其事的违规违纪事件，要发现一起，处理一起，同时尽量做到现场公开、处理公开，让事件成为树立农民土地承包经营权的法律意识的典范。

4.9 成立土地经营权流转合规性帮助中心

帮助中心的工作任务主要是帮助农民土地经营权流转合同合规性审查，以避免农民在土地经营权流转过程中的上当受骗，使可能的土地承包经营权纠纷提前将其扼杀。

4.10 推进法官进基层活动

积极推进人民法院参与基层社会治理，接受农民土地承包经营权纠纷咨询，化解土地纠纷在萌芽阶段。这样做的好处在于可以早发现早治理，化解土地纠纷于当地，解决了农民的诉讼成本及其相关成本，同时也节省了上级法院、行政单位的办公成本。

4.11 推进农村土地承包纠纷调解委员会的设立

其职责为：（1）接受村民提出的农村土地承包经营权纠纷调解。一般问题争取在本调解委员会解决，重大问题或难以解决问题，可申请上级部门帮助解决。（2）设定土地承包经营权纠纷场景并制定预案，做好纠纷早发现早解决。（3）认真做好土地承包经营权调查研究，做好工作笔记，发现土地承包纠纷中的难点和痛点，及时向相关部门反映和提出建议，以寻求政策支持。

作者简介：臧艳田（1985-），女，农业经济师。从事农业经济研究。