新形势下消防监督执法人员如何规避和降低监督执法风险

董逵逵

摘要：消防监督执法改革后，内部行政执法体制与外部责任追究体系矛盾突出，消防部门在消防执法过程中显露出的问题也愈加明显，如果不从根本上解决这些问题，将影响队伍发展。分析了消防监督执法风险的成因，探讨在新形势下消防监督执法人员规避和降低监督执法风险的措施，旨在为消防监督执法工作以及队伍发展提供一些参考。

关键词：执法改革;消防监督执法;规避风险

消防机构作为消防执法主体，依法履行消防监督执法职责。消防部门因执法不当、执法过错等引起行政复议、行政诉讼、行政赔偿，甚至被追究行政、刑事责任。

2013年6月3日，吉林省长春德惠市吉林宝源丰禽业有限公司厂房发生火灾，共造成121人死亡、76人受伤，事故调查组调查认定责任之一为消防部门履行职责不力，检察院依法以涉嫌滥用职权罪、玩忽职守罪对7名消防监督执法人员进行立案侦查并采取刑事拘留强制措施。2013年8月31日，位于宝山城市工业园区内（丰翔路1258号）的上海翁牌冷藏实业有限公司发生氨气泄漏事故，造成15人死亡，认定责任之一为企业违反《中华人民共和国消防法》有关规定，消防部门对搭建违法建筑的行为督促整改不力，未认真落实消防安全方面的法律法规，对消防监督执法人员给予行政记大过的处理[1]。2013年12月26日下午，福建省泉州市海日星公司发生火灾，造成3人死亡。当天上午，丰泽消防大队1名消防监督员检查，企业下午发生火灾，经泉州市人民政府火灾事故调查组调查，认定丰泽区消防大队对海日星公司的消防安全监督检查不到位;在该公司未能提供消防审批手续的情况下，未采取有效措施督促其整改，存在履职不到位的问题，对事故的发生负有刑事责任。

这些火灾事故责任追究典型案例，已经成为消防监督执法责任倒查的范本。有效防范和应对基层消防监督执法干部的职业风险，已成为当前消防执法部门不容回避的课题。

1  消防监督执法风险产生的原因

1.1  消防工作越俎代庖形成的客观风险

《中华人民共和国消防法》规定，消防工作的原则是“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”。而实际工作中，消防部门过多大包大揽，形成了“工作消防帮政府领导、消防工作就消防部门一家监管、单位安全消防部门帮查、公民被动参与”的局面。政府的消防工作部署文件、会议安排、检查考核等，全部是消防部门在部署和检查，其他部门基本没有参与感，上级政府对下级政府消防工作考核，也逐渐演变为上级消防部门对下级消防部门的工作检查;单位消防设施是否完好，也是消防部门检查最勤、情况最清楚。消防机构作为监管部门，人员和精力有限，职责有规定权限，长期的越俎代庖及养成，使政府和社会单位的消防安全主体责任难以真正落实，一直停留在文件和口头上。

1.2  消防机构内部规定不严密，易诱发执法风险

以前盲目追求执法量，基层大队几个监督员最多每天检查数十家单位，几乎是走马观花，疲于应付。现在是“双随机、一公开”，但内部规定不明确，未抽中检查的单位发生了火灾，同样要被追究责任，在这种情况下，盲目追求执法量的势头又有抬头的迹象，“双随机、一公开”无事不扰的初衷也难以实现。同时，每年都会开展各种各样的火灾隐患专项排查整治和各种“战役”，对监督检查普遍要求“全覆蓋”，在脱离现实人员的“全部”“一律”“拉网”等理想化工作要求，导致只要单位发生了火灾，消防监督人员就可能被上级机关追究责任。顶层设计的各种消防监督规定的理想化和不切实际，加剧了消防执法监管的职业风险。另外，当前还处于消防改革过渡期，建设工程审核验收只能划归住建部门，消防部门和住建部门沟通不够，未审批和新审批的企业单位失控漏管，发生事故也会追究相应责任，导致消防监督执法风险。

1.3  外界干预过多，容易埋下执法风险隐患

现阶段，地方政府或行政执法机关，为提升本地区的经济水平，加快招商引资工作，并对一些带动本地经济发展的大型企业、单位，实行缺乏规范性或违反消防法律法规的特殊优惠政策。如此，在监督执法及行政许可过程中难免会降低标准，导致执法不到位，这也在一定程度上加大了消防监督执法的风险。

1.4  监督人员综合素质的匮乏易产生执法风险

以前的现役体制人员流动快，特别是改革转制开始一大批年龄稍长的人员转业，造成消防监督队伍中经验丰富的人员缺乏。由于存在较多的执法风险，且风险得不到规避，导致监督执法岗位人员不愿钻研业务。一部分消防监督员缺乏良好的工作经验，对较为明显的火灾隐患无法进行清晰地辨别，因此，消防监督队伍中经验丰富的监督人员较为稀缺，此种现象也限制了消防监督执法行业的发展。

2  消防监督人员规避消防监督执法风险的措施

2.1  加强上层设计，明确执法职责

应提请各级政府尽快出台《消防工作尽职免责规定》，明确总体思路和责任范围。2021年9月1日，江西省人民政府第75次常务会议审议通过《江西省消防安全责任制实施办法》，于2021年11月1日起施行。在该《办法》的第五十四条中明确了尽职免责的内容：“发生火灾事故，负有工作职责的政府工作人员有下列情形之一的，可以依法依规从轻、减轻或者免予责任追究：①主动采取补救措施，减少火灾事故损失或者挽回社会不良影响的;②已经履行法律法规和本办法规定的有关职责，并按照要求落实党委和政府有关工作部署的;③因行政管理相对人采取隐瞒、欺骗等行为，致使无法正确履行监管职责的;④其他依法依规从轻、减轻或者免予责任追究的情形。”这使消防监督执法的无限责任为有限责任，让基层执法人员看到了希望，也提高了监督人员监督执法、严格执法的积极性，卸掉包袱和枷锁，把责任还给政府、其他部门、单位和个人，如此，还可以使他们落实消防安全主体责任。顶层改革设计，需要迅速转变观念，逐步转变管理职能模式。

2.2  建立监控机制，化解执法风险

消防监督执法引发的执法风险，可以从以下几个方面进行监督。一是规范消防监督管理系统的运用，杜绝体外循环，使消防监督透明化，减少人为操作空间;二是打击利用关系干扰正常消防监督执法的行为;三是严格奖惩制度。对于履职尽责、勇于担当、爱岗敬业的人，给予政治和经济待遇;对于在岗不履职，不作为的，违反廉洁纪律的，一律予以严惩。

2.3  提高岗位荣誉感，提升执法队伍素质

监督执法人员的素质高低很大程度决定了风险的大小。任何岗位都一样，消防监督执法也一样，首先要把人留住，要人愿意干，愿意钻，需要提高监督执法岗位的荣誉感。要出台技术干部和行政干部岗位交流、互通机制，在技术干部的提职、晋级、待遇等方面出台激励措施，鼓励和培养一批岗位、学科带头人和业务能手，让技术干部觉得有价值[2]。此外，在个人成长进步、转岗时能予以平等政策，真正为技术干部营造一个拴心留人的良好环境。人留住了，这个队伍才会一步一步发展，底蕴才会越来越深厚，素质才会越来越高，技术层面犯错的概率才会降低。

2.4  強化执法程序意识，依法履职到位

要做到依法行政，首先要完善和健全执法程序。由于消防体制的改革，《中华人民共和国消防法》也进行了修订，目前，消防救援机构主要履行消防监督执法和公众聚集场所营业前消防安全检查职责，各项法律法规已经将防火监督检查、公众聚集场所开业前消防安全检查的程序进行了规定。按照消防法律法规要求，严格消防执法程序，严格执法到位。在执法中，要保护自己，一切按程序执法。当前，消防监督执法人员的风险不仅来自外部，还来自内部。如果监督执法人员不依法督促整改到位，或者不处罚到位，那么上级纪委就会对监督人员的履职情况进行调查，有内部的风险。例如：在上级督办的一个重难点隐患整改过程中，监督人员需要将监督检查的法律文书录入消防监督系统，并如实填写单位存在的所有火灾隐患，存在的隐患录入系统之后，根据当前法制的要求，是要逐条处罚到位的，对存在的符合重大火灾隐患的情况，要列为重大火灾隐患，并依法提请政府挂牌督办，对符合临时查封的情况，也要进行临时查封。但由于整改难度大，有些隐患需要把建筑拆了重建才能整改，处理起来的难度还是很大的。但如果不将隐患录入系统，不按程序处罚到位，不在监督系统中留下执法的痕迹，一旦这个单位发生火灾事故，责任追究起来，那就是失职渎职，所以我们要有法制意识、程序意识，必须按照规定，及时、完整地发送法律文书。

2.5  厘清消防安全责任，加强协调沟通

一是厘清监管范围。当前，消防设计审查和验收职能已移交住建部门，两个部门之间的衔接还是进展不大，共享机制还未完全建立。当前，经济和社会发展迅速，单位新建、改建、扩建速度非常快。对于在建工程施工现场消防安全，住建部门明确表态归消防部门管理，而往往施工现场无需进行工商注册，大多没有纳入双随机检查单位库，一旦发生火灾时，部门之间将互相推诿。所以，亟须解决职责权限不明确的问题，要进行明文规定并宣贯，让监督执法人员没有包袱。要加强各部门的协调沟通，对出现的问题和新增的单位相互进行通知函告，共同保证安全，主动减少风险。二是利用好消防安全委员会平台，《江西省消防安全责任制实施办法》建立了系统的消防安全责任体系。明确了政府属地责任、部门监管责任和单位主体责任，并划分了层级，由上至下建立起上级政府和基层单位的“市、县、乡、村”四级消防安全责任体系。同时，对各消防安全委员会成员单位的职责作了详细规定，消防部门要充分利用消防安全委员会平台，实体化运行消防安全委员会办公室，组织召开各项消防工作会议，组织开展联合检查，对各部门消防工作开展情况进行通报，督促各地各部门履行监管职责，使其逐步认识到消防工作也是自己的职责，充分发挥部门职能作用，推动落实消防安全责任。三是做好火灾事故延伸调查。一旦发生较大或者有影响的火灾事故，在调查完火灾原因后，消防部门还要提请政府开展火灾事故延伸调查，需要追究相关部门责任的，按照相关法规规定，严肃追责，从反面督促各地各部门履行消防安全职责。抓好这几项工作，消防部门的帮手会越来越多，消防工作成效就会越来越明显，消防监督人员的风险就会相对降低。

2.6  积极开展消防宣传培训

要想监督风险减少，就需要火灾风险降低，要想火灾风险降低，最关键的因素就是人的因素。居民的消防安全意识的提高至关重要。只有广泛发动居民帮助防火灭火，打一场火灾防控的人民战、总体战、阻击战，形成群防群治消防工作格局，才能普遍降低消防监督执法人员风险。

3  结语

综上所述，新形势下，由于相关的法律、法规等缺乏完善性，以及火灾防控任务的艰巨性，导致存在一些监督执法的客观风险，同时，也导致岗位缺乏吸引力和活力，缺乏底蕴，消防监督人员素质不高，在执法过程中缺乏良好的个人能力，使得消防监督执法工作在开展中存在不同程度主观风险，这导致消防监督执法人员被追究责任的情况成为常态，如此会严重制约队伍和事业的发展。因此，应当对消防监督执法工作进行研究和分析，使消防监督执法队伍有完善的制度支撑，有深厚的底蕴，有大批专业的人才，是我们所追求的。

参考文献：

[1]卢胤舜，陈开谋.浅议消防监督执法职业风险成因及规避之策[C]//.消防科技与经济发展——2014年浙江省消防学术论文优秀奖论文集，2015：192-197.

[2]隋向南.浅议新形势下加强消防监督执法规范化建设的几点措施[J].中国西部科技，2011，10（27）：51+78.

[3]潘菁.消防行政执法风险的分析和防范[J].武警学院学报，2017，33（7）：53-57.

How can fire supervision and law

enforcement officers avoid and reduce the risk of

supervision and law enforcement under the new situation

Dong Kuikui

（Yuehu District Fire and Rescue Section of Yingtan，Jiangxi  Yingtan  335000）

Abstract： After the reform of fire supervision and law enforcement， the contradiction between the internal administrative law enforcement system and the external accountability system is prominent. And the problems revealed by the fire department in the process of fire law enforcement become more and more obvious. If these problems are not fundamentally solved， it will affect the development of the team. The paper expounds the causes of the risk of fire supervision and law enforcement， and discusses the measures for fire supervision and law enforcement officers to avoid and reduce the risk of supervision and law enforcement under the new situation， aiming to provide some references for the development of fire supervision and law enforcement.

Keywords： law enforcement reform; fire supervision and law enforcement; risk avoidance