面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径

何治元

摘 要：在城乡空间统一使用管理的背景下，农村空间治理已成为构建现代空间治理体系不可或缺的组成部分。农村空间治理的模式和效果已成为推进土地空间规划的重要契机。深入分析土地空间规划中农村空间治理的机制和路径，有利于促进土地空间的全面开发和保护。本文探讨了面向土地空间规划的农村空间治理机制和路径，以期为相关从业者提供参考。

关键词：国土空间;乡村空间;治理机制

乡村空间治理是国土工件治理体系中重要的组成部分，在其中有着十分重要的作用。乡村治理主要是通过调控国土空间关键资源的配置，管理地域结构以及功能，最后成为影响到空间承载的政府治理策略。在当前城乡融合发展的趋势下，如何有效突出乡村空间治理服务乡村转型发展，充分激发出乡村的生产力，是当前有关人员应当思考解决的难题。

一、国土空间规划主要内容

首先以现状研究分析为基础，重点进行“双评价”（即资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价），为后续空间规划提供本底数据依据=以底线保护为核心划定“三线”管控边界（即生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界），进一步科学布局“三区”功能空间（即生态、农业、城镇空间），形成国土空间的基本格局，进而从规划分区、绿色空间网络、城乡居民点、陆海空间等方面，优化、细化国土空间整体结构和布局，并以城镇功能提升、结构优化、乡村振兴为核心，进一步协调城乡发展布局，构建全域全要素、网络化、复合型的国土空间总体格局。

二、乡村空间治理与国土空间规划内在关系

国家层面的国土空间规划为战略性规划，省级层面的国土空间规划为协调性规划，市、县级以下的国土空间规划为实施性规划。国土空间规划体系中的乡村规划包括两个层面：一是县（乡）国土总体规划阶段，结合土地用途管制，对城镇开发边界外的乡村区域进行宏观管控和引导，统筹县域层面的村庄布局;二是在详细规划阶段，以一个或几个行政村为单位编制的村庄规划，包括土地利用规划和乡村建设规划的“多规合一”的實用性规划。

乡村空间治理从底层空间治理入手，着手打破全域空间开发过程中出现的权属纠缠、权利混乱、组织松散、效率低下等问题。乡村空间治理瞄准乡村空间地域结构和功能的不合理状态，将推进城乡地域的融合发展、空间一体化、精细化管控作为核心目标，为打通城乡空间一体化管控提供渠道。

三、面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径

3.1基于实用性村庄规划的作用路径

从乡村空间“物质—组织—权属”综合治理推进“多规合一”规划和细化国土空间用途管制入手，将为实用性村庄规划的编制和落实提供有效路径。通过乡村空间治理“自上而下”和“自下而上”结合的动员和行动策略，为推进村庄规划提供空间基础、经济支撑、组织保障，也为回答实用性村庄规划“为谁规划、谁来规划、怎么规划、如何使用”提供参考。实用性村庄规划目标应落脚到为农户发展提供综合支撑上来，须跳出“城市精英运作”的模式，将农业、农村和农民跨越式发展作为核心目标加以强化。村庄规划若仍盯着农民仅有的空间资源，将难以调动其参与的积极性，没有农户广泛参与的村庄规划，也同样难以成为实用性和可用性规划。乡村空间治理强调多元主体有效参与，强化空间关系组织，为落实“可参与式”和“以人为本”的村庄规划创造条件。村庄规划应强化其公益属性，乡村空间治理优化多元主体博弈机制的落实过程，强调规划与协商解决乡村空间开发问题，为突破现有乡村规划难题提供解决方案。推动落实“多规合一”实用性村庄规划，将成为乡村空间治理作用于国土空间规划的重要突破。“多规合一”实用性村庄规划是针对空间用途管制和乡村发展建设而开展的综合性乡村规划。乡村空间治理推动国土空间规划实现“多规合一”的作用机制，在乡村规划层面得以强化并落实。乡村空间“物质—组织—权属”治理推动乡村物质空间改造，由零散到集聚，提升乡村空间的利用效率和结构功能特征;重塑空间利益关系，推进乡村空间权益关系由模糊转向清晰;重建乡村组织体系，促成乡村组织模式由松散到集聚的转变，为搭建乡村新型合作组织创造条件。通过乡村空间综合治理，落实多元主体参与乡村规划的渠道、机制和动力，是推动建设“多规合一”实用性村庄规划的坚实保障，推进“以人为本”的规划实践。

3.2落实全面乡村振兴战略诉求的作用路径

全面乡村振兴战略为拓展乡村空间治理作用于国土空间规划提供广阔空间。乡村空间价值综合效益最大化，落实空间治理多元群体由旁观者转变为参与者，是新时期乡村发展与振兴亟须的动力。乡村空间治理尝试推进城乡市场互动连通、乡村空间价值流通、乡村组织模式融通的治理思路，为落实乡村振兴战略提供有效的实施抓手。乡村空间治理导向的国土空间规划为构建生态田园型乡村空间格局、权益公益型价值分配愿景、多元主体参与型治理模式、社会关系融洽型组织体系、人居环境美好型居住面貌提供解决方案。乡村空间治理成为连接乡村振兴战略与国土空间规划的互动桥梁，“多规合一”的国土空间规划需要在乡村空间上找到战略出口，而乡村振兴战略需要在多层管控的资源分配体系中找到连接通道，乡村空间综合治理正切合了二者的需求，有利于强化二者互动作用。乡村空间治理构建的村庄运营模式为推进乡村持续发展与振兴创造条件。国土空间规划尤其是村庄规划，如果缺乏有效的管理与运营，乡村振兴战略将难以实现。乡村空间治理从物质空间出发解决空间结构和功能的不合理，空间权属治理重建空间价值的分配体系，通过以上治理手段的综合作用，多元主体参与乡村规划与建设的积极性得到释放，为培育全新的乡村空间运营模式营造条件。

结语：

抓好生态系统、基础设施和公共服务设施建设，发展现代农业和新兴产业，保护农村自然生态和历史文化资源，发展农村特色旅游，充分发挥区域特色优势，为农村发展创造良好条件，为农村振兴提供动力和支持，促进我国城乡区域一体化协调发展，实现党的十九大确定的战略发展目标。

参考文献：

[1]戈大专，陆玉麒.面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径[J].地理学报，2021，76（6）：1422-1437.

[2]孟桂敏.面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径[J].建材发展导向（下），2021，19（11）：79-80.

[3]陶雨薇.面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径[J].世界家苑，2021（6）：180-181.