中国国有企业治理制度:现状、问题及对策

2022-07-02殷峻巍

江西科技师范大学学报 2022年2期

李俊，殷峻巍

（1.中共铜陵市委党校经济教研室，安徽铜陵 244000；2.安徽广播电视台总编室，安徽合肥 230066）

20 世纪90 年代以来，建立现代企业制度成为中国国有企业改革的方向。此后，借鉴西方发达国家企业治理理论来指导中国国有企业改革成为“主流”，并取得了一定成效。然而，目前的国有企业治理制度并未跳出西方企业治理理论的窠臼，不仅传统意义上的委托代理问题没有根治，更严重的是，在国家不断放权让利于经营者的过程中，职工因生产资料所有权与劳动力所有权日渐式微而成为弱势群体，他们与经营者的收入差距在惊人的扩大，劳动积极性也降低到了历史低点。学界也不乏运用马克思主义理论研究国有企业治理制度，但多数研究往往局限于从生产资料所有权考察。一些学者认为，“公有制的优越性在于，不仅要消灭生产资料私有权，而且要消灭劳动力所有权。”[1]143这使得劳动力所有权及其相关问题一度成为学界研究的“雷区”。近年来，从劳动力所有权维度考察国有企业治理制度再度兴起，但将定量分析与基于马克思主义理论的定性分析结合起来的文章还不多见，特别是如何将劳动力所有权和生产资料所有权共同嵌入国有企业治理制度的研究还很薄弱，本文试图在这方面有所突破。

一、中国国有企业治理制度的现状

随着建设社会主义市场经济体制目标的提出，中国国有企业开始按照市场化运作的思路改制为股份制公司。通过改革，国有企业建立起以股东大会、董事会、监事会和经理者为治理主体的现代企业治理制度。从结构上看，这种治理制度呈“金字塔”型结构。其中，股东大会位于底层，是最高权力机构，拥有对企业的最终控制权；中间层是董事会和监事会，各自拥有公司事务的决策权和监督权，二者均由股东大会选举产生并对其负责；处于最顶层的是经营者，承担公司日常事务的执行权并对董事会负责。应该说，这样一种制度安排，是将西方的国家“三权分立”思想移植到了国有企业治理的结果，使得治理制度呈现“多权分治”的格局。客观而言，这种制度安排对防止经营层腐败和“内部人控制”等问题发挥了一定作用，但从长远来看，所获得的制度收益并不高。

国有企业虽然在形式上建立了现代企业治理制度，但在实际的运作中，这一治理制度并未发挥应有的作用。股东大会名义上是公司最高权力机构，也是中小股东了解国有企业生产经营状况、参与决策的主要平台，但国有企业特殊的性质造成大股东“一股独大”，由此，“一言堂”、“走形式”甚至漠视中小股东权利等现象在股东大会普遍存在。董事会是企业决策机构，但它只是代行股东行使职能，而且董事会主要成员大都又在经营层任职，这样做的好处是促使所有者与经营者的治理目标尽可能契合，但由此带来的负面效应是，董事与经营者的“二位一体”会使其为追逐个人利益而侵害所有者利益，国有资产流失、职工权益受损等问题也由此产生。监事会的主要职责是监督董事会与经营者的生产经营活动是否合法合规，而不是判断一项决议的内容是否合理可行，对董事会与经营者的制约力度极其有限，形同虚设。这样，经营者事实上集决策权与经营权于一身，权力向经营者集聚的后果导致“金字塔”结构由“多权分治”变成了“一权独大”。

虽然宏观上所强调的工人阶级的主人公地位并没有改变，而且普通职工的绝对收入较改革前相比也有了很大程度的提高，但经营者获得了更多的权力和远高于普通职工的收入，其社会地位也获得了极大的提升。相反，职工的权力日渐式微，社会地位受损明显。由于政府对经营者的考核标准是其任职期间国有企业是否实现了保值增值，这就将经营者自身的收入水平、职位升迁和企业经济效益直接挂钩。对经济效益的追求使经营者倾向于获得更多的权力从而增加了与政府讨价还价的筹码，强化了企业的惩罚性制度安排。经营者“权力的任性”使得下岗、失业、工薪阶层、合同制等词汇在职工日常生活中成为一种常态。“工人现在自己感觉在社会上属于最底层了，还不如人家做买卖那些人，个体户啥的，他们都比工人地位高。”[2]102

经营者与普通职工权力之间的“此消彼长”使得后者参与企业治理的可能性和程度在下降。职工代表大会、工会这些曾经为保障职工的社会地位和利益不受侵害的机构，在改制过程中均受到不同程度的变形或削弱。“工会的活动无论是面对企业还是面对政府，几乎都是被防范的‘乱’源。包括工会民主选举在内的利益表达，难以正常的衍生和发育。”[3]38相当一部分职工认为，工会有名无实，其权力和活动趋向于形式化，也不能代表职工利益和解决职工的实际困难，在很大程度上沦为摆设。

由表1 可以看出，就样本均值而言，包括国有企业、非国有企业等在内的1986 家上市公司治理指数均值仅为61.26，刚刚及格（满分为100）。其中，国有控股公司、集体控股公司、民营控股公司、社会团体控股公司、职工持股公司、外资控股公司的治理指数均值分别为60.16、63.71、61.87、58.11、60.23、61.62。在六类公司中，国有控股公司治理指数处于倒数第二位，仅仅高于社会团体控股公司。在650 家国有控股上市公司中，治理指数得分最高的为73.56 分，最低的仅有48.63 分。

表1 中国企业上市公司治理指数比较

表2 显示，在总计650 家国有企业上市公司中，没有1 家达到Ⅰ级和Ⅱ级的水平，有11 家达到了Ⅲ级水平，但仅占上市公司总数的1.69%。达到Ⅳ级水平的企业数目最多，有367 家，占样本总数的56.46%。处于Ⅴ级水平的有263 家，约占样本总数的40.46%。处于Ⅳ级和Ⅴ级的上市公司合计有630 家，约占样本总数的96.92%。有9 家上市公司的治理指数在50 以下，占样本总数的1.39%。总之，测度结果既出乎意料，又在情理之中。

表2 中国国有企业上市公司治理指数等级分布

在收入分配方面，由于把经营者视为搞好国有企业的最重要因素，因而如何激励经营者就成为了改革的重点。年薪制、持股计划、股票期权制等措施纷纷出台，这种运用企业剩余索取权对经营者进行激励导致的后果是他们与普通职工的收入差距在加大。普通职工的工资却向劳动力市场工资看齐，但劳动力市场工资是劳动力价值的价格表现。这就造成了这样一种分配局面，经营者心安理得地拿着高工资以及巨额的股票红利，而普通职工的工资收入与私营企业职工的工资收入相当，极少有本企业的股票期权收入。这种分配机制使得按劳分配制度难以得到体现，由此造成经营者与职工之间呈现出较明显的对立关系。

表3 显示，选取上市前、上市初和当前三个时点分别考察，在5 倍以下的低倍数上，国有企业上市公司数量的占比分别是83.21%、83.2%、48.08%，非国有企业上市公司数量占比分别是71.41%、71.62%、51.34%，前者下降速度明显快于后者。在5－10 倍的中倍数上，国有企业上市公司数量占比分别是14.99%、14.16%、43.71%，非国有企业上市公司数量占比分别是24.61%、24.52%、40.48%，前者上升速度明显快于后者。在10－15 倍以上的高倍数上，国有企业上市公司数量占比分别是1.8%、2.64%、8.21%，非国有企业上市公司数量占比分别是3.98%、3.86%、8.18%，在高倍数上双方差异不太明显。总的来看，国有企业上市公司高管与普通职工之间的收入差距明显大于非国有企业上市公司，而且前者收入差距扩大的速度也快于后者。如果考虑在职消费等因素，这一差距可能更大。

表3 中国国有企业上市公司高管与普通员工收入差别

二、中国国有企业治理制度低效的根源

实证分析表明，虽然中国国有企业在形式上建立了现代企业制度，但公有制的优越性在现代企业治理制度这一外壳内并未得到很好的体现。相反，“经营者激励”的普遍实行使得经营者有可能利用其掌握的权力进行“选择性运作”，如隐瞒企业信息、忽视资本积累、过度在职消费、“报喜不报忧”等严重损害企业长远发展的治理行为，“甚至有意向社会转移生产成本”[4]160。由此，职工权益受损成为常态，他们的主人公地位难以得到体现。那么，造成国有企业治理制度低效的根源是什么呢？

马克思主义认为，政治经济学的研究对象是生产关系，而在生产关系内部诸因素中，所有制处于核心地位。因此，要研究生产关系就必须研究所有制。正如马克思在《共产党宣言》中反复强调的那样，“所有制问题是运动的基本问题，不管这个问题的发展程度怎样”[5]307。所有制是企业治理制度的基础，从根本上决定了企业治理制度的具体内容和运行效率。换言之，企业治理制度无非是所有制的逻辑延伸，前者要体现后者的性质和要求，否则，在运行过程中就会产生低效甚至异化现象。在这一意义上，中国国有企业治理制度低效的根源是其没有真正体现公有制属性，之所以出现这种情况有其深刻的理论和历史原因。

首先引出的问题是，如何正确理解所有制的内涵？关于这个问题，学界争论已久，迄今并无统一认识。相当多的学者认为，所有制仅仅指“生产资料所有制”，甚至很多经济学教材在谈及所有制问题时，往往只提生产资料归谁所有，而忽视所有制的另一个维度：劳动力，即劳动者与生产资料的结合方式，这种结合方式决定了劳动者与生产资料所有者的关系。当然，也有一些学者并不认同将所有制等同于生产资料所有制的观点，但滑向了“泛所有制”论。他们认为，除了生产资料所有制，还包括“流通资料的所有制、劳动力的所有制及劳动产品的所有制等”[6]25。实际上，流通资料的所有制和劳动产品的所有制都属于分配方式，它们是由所有制性质决定的，是所有制在分配领域的反映。

从表面上看，所有制规定的是人与物之间的关系，指的是生产资料归谁所有，并由这种生产资料所有权派生出占有、处分、收益等权力，但生产资料所有权只是说明和决定了生产资料的归属性质，并非所有制的全部内容。只讲生产资料归谁所有并不能完全说清楚所有制问题。以私有制为例，奴隶主所有制、封建主义所有制、资本主义所有制，在“生产资料归谁所有”这一点上是相同的，都归私人所有，都是生产资料私有权。然而，仅凭这一点无法将这些不同历史阶段的所有制形态予以区分，显然，还需要从所有制的另一个维度，即劳动力所有权维度来界定。具体而言，奴隶主所有制、封建主义所有制、资本主义所有制这三大私有制形态的区别在于，生产资料所有者通过何种方式把生产资料与劳动者相结合。如果私人占有生产资料并以占有劳动者为特征，即私人不仅占有全部财产，而且占有劳动者人身，那么这种所有制就是奴隶主所有制。如果私人占有生产资料和不完全占有劳动者，劳动者依附于生产资料所有者但又具有一定的人身自由，那么这种所有制就是封建主义所有制。与上述私人占有生产资料相同，但丧失生产资料的劳动者人身是自由的，他只能将劳动力出卖给资本家支配，那么这种所有制形态就是资本主义所有制。显然，劳动力所有权与生产资料所有权构成了所有制的“二位一体”，二者的关系相当于同一枚硬币的正反两面。只有从劳动力所有权与生产资料所有权两个维度同时进行考察，所有制的规定性才能得到完整的说明。

人们之所以对马克思的所有制理论产生误解，一个重要原因是受马克思在《资本论》中论述资本主义生产方式基本矛盾及其化解途径的有关论述影响。马克思认为，虽然资本主义制度承认了劳动力所有权，但当劳动者的素质技能还处于较低水平时，生产力发展水平主要取决于物质生产资料的性能，以机器大工业为代表的物质生产资料在生产过程中发挥着主导和支配的作用，“体现在机器体系中，并同机器体系一道构成‘主人’的权力”[7]487，也就内生地决定了资本主义所有制表现为生产资料所有权对劳动力所有权的控制和剥削，矛盾集中在生产资料所有权及其产生的一系列弊端，劳动力所有权反而被遮蔽。由此造成一种假象，似乎生产资料所有权构成了所有制的全部内容。马克思认为，要解决资本主义生产方式基本矛盾，必须“在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制。”[7]874在马克思的视域中，“重建个人所有制”并非只是针对生产资料私有制，而是用生产资料公有制取代生产资料的资本主义私有制，在此基础上重塑劳动力所有权。然而，马克思关于劳动力不再成为商品的论述，很容易让人产生马克思否认劳动力所有权的误解。如果看不到上述问题，无疑会得出错误的结论。

受到马克思主义关于无产阶级掌握政权后代表整个社会所采取的第一个行动，就是以社会的名义占有生产资料，“把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能地增加生产力的总量”[8]52等经典思想和“苏联模式”的影响，新中国选择单一公有制作为社会主义经济制度基础，并将公有制等同于国家所有制，因为“公有制最初必然会采取国家所有制形式，这是革全部旧有生产方式并向共产主义过渡的重要环节”[9]334。在具体做法上，将公有制的实现形式具体化为全民所有制和集体所有制两种企业形态。

从劳动力所有权来看，建国之初，学界有意无意回避或否认劳动力所有权问题，并将“劳动力成为商品”视为资本主义的罪恶大加批判，由此否认劳动力所有权。一些学者认为，“劳动力所有权反映的是一种剥削关系，是资本主义特有的，而不是适用于一切时代的经济范畴”（余长河，1962；谷书堂，1962）。这样，按照“苏联模式”建立起来的国有企业，以行政方式进行管理。国有企业的职工没有出卖自己的劳动力，但也没有劳动力所有权，只是名义上的主人，而且主人的意义在于履行义务而非享受权利。这样做的目的是为了提高劳动效率，因为体现社会主义优越性的一个重大标准就是劳动生产率比资本主义更高。“苏联模式”忽视甚至排斥劳动者的各种权利，更不承认劳动力所有权，职工只有服从权威和劳动的义务。这种模式是在特殊情况下形成的，短期内有其积极的一面，但却与现代企业生产方式相违背，也不符合社会主义公有制原则。从长期看，职工主人公地位无法体现出来，劳动积极性和创造性受到严重抑制，也不利于其素质技能的提高。事实上，毛泽东等领导人当年看到了“苏联模式”的弊端，开启了保障劳动者的劳动力所有权的创造性探索，但由于采取了“群众运动”这一初级和粗陋的形式导致改革失控。改革开放后，受西方企业理论影响，“主流”的观点认为，国有企业脱困的出路在于“经营者激励”，但放权让利的后果是经营者不仅获得了企业控制权和巨额的收入，而且强化了对职工的支配权。职工的劳动力所有权遭到极大削弱，变成了工资接受者，他们的劳动力所有权很大程度上体现为被经营者选择“上岗”或“下岗”的权力。

国有企业职工权力式微同样体现在生产资料所有权方面。长期以来，生产资料公有制被片面理解为消费资料归个人所有，生产资料归国家所有。一个重要原因是对马克思在《哥达纲领批判》中所指出的“除了自己的劳动，谁都不能提供其他任何东西，另一方面，除了个人的消费资料，没有任何东西可以成为个人的财产”[9]11的误读。而且，受“苏联模式”影响，新中国成立之初，人们在解读生产资料所有权问题时，往往只从由生产资料所带来的物质利益，并以能否享受由生产资料生产的消费资料来规定这种权利。“把人民的权利问题了解为人民只能在某些人的管理下面享受劳动、教育、社会保险等权利。”[10]246在批判资本主义制度时，针对的是由生产资料私有制而导致的贫富差距、劳资对立和阶级冲突，在论证社会主义公有制时，则强调劳动者应得到丰富的消费资料，个人不应拥有生产资料所有权。在这种思想指导下，国有制被视为公有制的最高实现形式，是全体劳动者生产资料所有权的当然代表。但国家只是一个机构，不可能行使所有权，只能由公职人员代为行使。在民主法制还不健全的情况下，公职人员事实上集所有权、经营权、监督权于一身，往往会借国家利益之名行个人私利之实，甚至造成国家利益与劳动者利益的对立。职工就会因国家成为所有者而丧失其生产资料所有权，造成事实上的“所有者被虚置”。然而，当生产力获得较大发展，职工的素质技能得到大幅提高并要求拥有对生产资料所有权的时候，国家并没有及时“放权”于民，某种程度上却在削弱、甚至取消职工的生产资料所有权，从而限制他们的个性及劳动潜能的发展。

表面上看，国有企业的主要矛盾聚焦于经营权，似乎只要企业经营效益提高了，国有企业的矛盾自然也就解决了。因此，如何激励经营者，使其经营行为与国家利益保持一致，从而实现国有企业的保值增值，便成为制度安排的优先选择。在这一思路指导下，自20 世纪70 年代末以来，政府不断放权让利于经营者，然而，所有权与经营权的分离无法从根本上解决国有企业的主要矛盾，却给那些大权在握的经营者承包者侵吞国有资产、压制职工权利提供了便利。随着社会主义市场经济体制的初步确立，为解决市场经济体制与公有制相容的问题，国有企业改革目标被定位于建立现代企业制度。然而，法人治理结构的建立只是为国有企业实现科学治理提供了形式上的可能而非解药，当前的企业治理制度并未触及深层矛盾，职工的所有权仍未得到很好的体现。

三、中国国有企业治理制度创新的路径选择

公有制企业的本质要求是明确和保障劳动者的生产资料所有权和劳动力所有权，否则公有制属性将名不符实。20 世纪后半叶中国建立的国有企业是公有制性质的企业，它否定了资本私有权，但企业治理制度并未明确和体现劳动者的生产资料所有权和劳动力所有权，从而导致所有权主体虚位以及国家机构的代理人控制所有权，由此导致全民属性的抽离以及职工治理权力的日渐式微，职工的劳动积极性、主动性和创造性受到极大抑制。这是国有企业的主要矛盾，一切矛盾也由此生发。因此，创新国有企业治理制度必须抓住其主要矛盾，构建一套科学的权力体系，核心是回归“劳动者治理”。

如何回归“劳动者治理”？换言之，国有企业治理制度创新的路径究竟是什么呢？关于这个问题，马克思在《资本论》中论及劳动力所有权异化问题时指出，重塑劳动力所有权必须“在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制”[7]874。对这句话的理解，学界还有很大争议。但无论怎样，马克思的“重建个人所有制”思想是从劳动力所有权与生产资料所有权两个维度而非仅仅从生产资料所有权维度来阐述的，否则，这句话的前半部分和后半部分就变成了毫无意义的同义反复，何况马克思也不可能犯这种低级错误。在他看来，在资本主义生产方式下，资本家凭借其掌握的生产资料所有权控制和支配劳动者的劳动力所有权，造成后者的片面、畸形发展，要改变这种不合理的现象，必须“重建个人所有制”，也就是在生产资料联合占有的基础上重塑劳动力所有权，重塑之后的劳动力所有权是生产资料所有权归全体人民所有并为其谋利的。

需要指出的是，国有企业治理制度低效的内在原因，并非其不是公有的，更不是要取消国家机构，否则就可能重蹈南斯拉夫劳动管理型企业的覆辙。南斯拉夫劳动管理型企业失败的教训在于试图人为拔高劳动力所有权的作用以铲除官僚主义，为此强行取消国家机构，最终导致改革失控。显然，试图用劳动力所有权取代生产资料所有权是不可取的。当前，管理国有企业的国家机构存在的问题是其民主程度不够，不能适应生产力发展和劳动者素质技能提高的内在要求。因此，构建新型的国有企业治理制度，必须重构原有的权力体系，改变由政府机构同时行使国有企业所有权与监督权的状况，由立法机构和国有企业职工代表大会共同选举产生一个集生产资料所有权和劳动力所有权于一体的所有权执行委员会来统一行使权力，并控制和监督经营权及其它权力。

首先，从立法上明确全体公民（被剥夺了政治权利的公民除外，下同）对国有企业的生产资料所有权。从地域上看，全体公民有四个层次（国家、省、市、县/区）的国有企业生产资料所有权，但生产资料的不可拆分性和社会化大生产的特征使得国有企业生产资料所有权不可能拆分给每一个公民独自行使，只能由国有企业所属地域的人民代表大会代为行使。作为立法机构，人民代表大会可以下设一个国有资产管理委员会统一行使本区域内所有国有企业生产资料所有权。国有资产管理委员会的委员由其属地人民代表大会选举产生并接受其监督，这与原有的国有资产管理委员会的委员由上级或同级政府机构任免有着重大差别。由此，全体公民拥有的国有企业生产资料所有权，就体现在通过各级人民代表大会对国有资产管理委员会及其派生的其它权力控制上。某种意义上，这种控制本身就是所有权。

其次，从立法上明确和保障国有企业职工的劳动力所有权。明确和保障全体公民拥有的生产资料所有权，只是构建新型的国有企业治理制度的第一步，还要将劳动力所有权集合起来。相比生产资料所有权，劳动力所有权的范围要窄得多，它是在特定时空内的劳动基础上产生的，即“劳者有权”，“不劳者无权”。因此，国有企业的劳动力所有权只能属于该国有企业在岗的全体职工，不包括该国有企业所属地域的其它公民。当然，全体职工的劳动力所有权又要通过职工代表大会行使。这样，全体职工拥有的劳动力所有权，就体现为通过职工代表大会对其派生的经营权和其它权力的控制和监督。

再次，国有资产管理委员会和该国有企业职工代表大会又要联合起来共同选举产生一个所有权执行委员会。当前，生产力发展水平和劳动者的整体素质技能决定了劳动力所有权仍然要受生产资料所有权制约，这与资本主义生产方式下劳动力所有权受生产资料所有权统驭有着本质的区别。因此，生产资料所有权在权力体系中要占主导地位，这种主导地位体现在所有权执行委员会的委员数量构成比例上。在所有权执行委员会成立之初，多数委员将由国有资产管理委员会选举产生，少数委员由职工代表大会选举产生。随着劳动者素质技能的提高，由职工代表大会选举产生的委员比例应逐渐提高。

最后，所有权执行委员会依法制定该国有企业的发展战略、经营规划等重大事项。所有权执行委员会的职能类似董事会。不同的是，董事会只是生产资料所有权的代表，而所有权执行委员会则是生产资料所有权和劳动力所有权集合起来的所有权执行部门，它要同时受两个所有权机构的控制和监督。与董事会相比，所有权执行委员会很多共同点，包括：派生并支配国有企业的经营权、选聘经营者、确定企业中长期发展规划、制订国有企业职工的工资福利等。经营者的权力在于指挥、组织职工从事生产经营活动，对违纪、违规行为或劳动态度消极的职工，经营者有权对其进行批评和教育，直至报请所有权执行委员会对其做出更严厉的处罚。职工作为所有权主体，拥有对国有企业的最终控制权，但不能因此违抗经营者的指挥和权威。职工对企业生产经营方面的建议或发现经营者在行使经营权过程中存在违纪违法行为，应反馈至所有权执行委员会，由其提出处理意见分别报请国有资产管理委员会和职工代表大会批准。