新中国70年政府在科技创新中的职能演变

叶继英 ，麦正锋

（1.杭州电子科技大学 会计学院， 浙江 杭州 310018； 2.商务部国际贸易经济合作研究院， 北京 100710）

政府在科技创新中的职能问题长期受到学术界的关注。目前，该领域的研究以规范性研究为主，从理论高度和实践案例上探讨政府在科技创新中应该扮演的角色和履行的职能，提出决策参考和改革方案，而且更多的是从地方政府角度出发，如田旭和孙晓燕、张旭和田旭、洪亮、任树伟和沈洪涛关于地方政府职能的研究，但是较少站在中央政府的立场进行研究。而对该领域进行实证性研究的成果不多，特别是在历史维度对其的演变进行长时段考察的研究更是少见。但这又是客观认识政府职能的基础性研究，通过梳理政府在科技创新中的职能演变过程，可以认识它的阶段特征以及发展规律。在已有的研究中，通常将政府在科技创新中的职能演变放置在科技体制机制改革历程研究当中，如国家科学技术部、中国科技发展战略研究小组、马洪和朱丽兰、薛澜等的研究在分析我国科技体制机制改革的历史过程都涉及政府职能，但是未能很好地提炼出政府职能以及厘清出它的发展脉络。本文试图在这方面有所突破。

文中的政府系指党和国家的中央机构及其组成部门。政府在科技创新过程中履行多项职能，其中的引领、投资和立法三项职能发挥了重要的作用，产生了深远的影响。

一、引领职能的演变

政府对科技创新的引领职能体现在制定战略、规划和计划来指导科技创新活动。战略代表未来的发展方向，规划代表总体的蓝图设计，计划代表具体的行动指南。战略、规划和计划在层次上是宏观、中观和微观的关系，在时间上是长期、中期和短期的关系，战略的周期一般超过30年以上，规划的周期一般超过10年以上，计划的周期一般在10年以内。1956年3 月，国务院成立科学规划委员会，负责全国科学技术发展规划的制定工作，标志着政府在科技创新中的引领职能由此正式开启。政府对科技创新的引领职能存在以下三个方面的演变特点。

(一)战略从无到有，用规划服务战略

科技创新战略是指引领科技创新全局性、方向性和综合性发展的重大决策。科技创新规划则是科技创新战略的具体体现形式，为贯彻科技创新战略而作出的总体策划与安排。我国的科技创新战略是在改革开放以后才开始陆续出台，先后提出“面向，依靠”“科教兴国”“自主创新”三大战略。随后，政府制定的科技创新规划基本上是以科技创新战略为中心，服务于科技创新战略。科技战略与科技规划的对应关系具体见表1。

表1 科技战略与科技规划对应一览表

随着党和国家将工作重心转向经济建设，科技创新发展方向也相应发生改变。1981年2 月，国家科学技术委员会向中共中央提出《关于我国科学技术发展方针的汇报提纲》，首次明确“科学技术必须为经济建设服务”，“科技与经济、社会协调发展”。同年4 月，中共中央、国务院转发《关于我国科学技术发展方针的汇报提纲》；10 月，在全国科技奖励大会上正式提出“面向，依靠”战略，即是科学技术必须面向经济建设，经济建设必须依靠科学技术。1982年9 月，中国共产党第十二次代表大会上提出我国经济建设总的奋斗目标是到20 世纪末使全国工农业的年总产值翻两番，即由1980年的7100 亿元增加到2000年的28000 亿元左右。这一经济目标成为了此阶段制定科技创新战略的重要依据。1983年2 月，国家科学技术委员会、计划委员会和经济贸易委员会共同组成科技长期规划办公室，制定《1986-2000年中国科学技术发展长远规划》。此次规划的指导思想就是贯彻“面向，依靠”战略，强调科技规划与经济规划紧密结合，把该时期国家经济发展目标作为科技规划的主要出发点和落脚点。随后，1992年发布实施的《国家中长期科学技术发展纲领(1991-2020年)》也是围绕着“面向，依靠”战略编制。《国家中长期科学技术发展纲领(1991-2020年)》提出的目标是：以国家经济、社会发展的目标和部署为依据，运用现代科学技术增强综合国力和提高人民生活水平，着重解决工农业大规模现代化商品生产中的问题，到2000年我国工业主要领域大体达到经济发达国家20 世纪70年代或80年代初的技术水平；到2020年，达到经济发达国家21 世纪初的技术水平，在总体上缩小与世界先进水平的差距。

1995年5 月，中共中央、国务院颁布《关于加速科学技术进步的决定》，首次正式提出实施科教兴国战略。科教兴国，是指全面落实科学技术是第一生产力的思想，坚持教育为本，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置，增强国家的科技实力及向现实生产力转化的能力，提高全民族的科技文化素质，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，加速实现国家的繁荣富强。1996年颁布《全国科学技术发展“九五”计划和2010年长期规划纲要》，确立的发展目标是到2000年初步建成适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的新型科技体制，科技进步对经济增长的贡献率有较大提高，经济建设和社会发展基本转向依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，到2010年，使基本建立的新型科技体制更加巩固和完善，形成科技经济有机结合的格局，为建成社会主义现代化强国奠定坚实的基础。

2006年，中共中央、国务院在全国科学技术大会上提出自主创新战略。自主创新战略就是从增强国家创新能力出发，加强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。为了实施这一战略制定了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》，到2020年，我国科学技术发展的总体目标是：自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会提供强有力的支撑；基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果，进入创新型国家行列，为在本世纪中叶成为世界科技强国奠定基础。

(二)规划长期制定，存在交叉重叠

自新中国成立后，政府先后制定了7 部科技规划，从时间上看涵盖了大多数年份，其中有3 部科技规划影响较为深远，分别是《1956-1967年科学技术发展远景规划》《1986-2000年中国科学技术发展长远规划》和《国家中长期科学和技术发展规划纲要2006-2020年》，而《全国科学技术发展“九五”计划和2010年长期规划纲要》未对外公布实施。在改革开放前，科技规划的连贯性和衔接性比较强。但是在改革开放以后，科技规划的演变特点是出现时间上的交叉重叠。例如，《国家中长期科学技术发展纲领》(1991-2020年)对《1986-2000年中国科学技术发展长远规划》的内容和目标进行调整，其中在1991年至2000年存在重叠。《1991-2020年国家中长期科学技术发展纲领》《全国科学技术发展“九五”计划和2010年长期规划纲要》和《国家中长期科学和技术发展规划纲要2006-2020年》三个规划同时在2006年至2010年存在重叠。

(三)计划周期由短变长，用计划配套规划

为执行科技创新规划而制定分解目标和步骤，由此产生了科技计划。从《1956-1967年科学技术发展远景规划》开始，每年根据科技创新规划的总方向，结合当时国家建设所急需解决的重大科学技术任务和急需建立的学科，对全国的科学技术工作做出年度的具体安排(具体见表2)，使远景规划和年度计划结合起来，使计划性和灵活性结合起来。通过制定全国的年度的科学技术计划，还可以协调各个方面的工作，避免不必要的重复，避免重要的遗漏，更加合理地使用人力和物力(P101)。《“七五”国家科技攻关计划》是为了落实《1986～2000年国家科技发展规划》而出台的科技计划，前者根据后者的方向与任务来确定的具体目标。1992年国家发布《1991-2020年国家中长期科学技术发展纲领》与《1991-2000年科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要》同时发布，后者即是前者的配套计划，后者包括一个“十年计划”和一个“五年计划”。1996年，完成了《全国科学技术发展“九五”计划和2010年长期规划纲要》的编制工作，这项规划包含两个内容，一是《全国科学技术发展“九五”计划》，二是从1995年至2010年的中长期规划。《全国科学技术发展“九五”计划》和《“十五”国家科技发展规划》都是实施从1995年至2010年中长期规划的配套计划。2005 发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要2006-2020年》之后，相继在2006年、2011年和2016年发布《国家“十一五”科学技术发展规划》《国家“十二五”科学和技术发展规划》和《“十三五”国家科技创新规划》作为配套计划进行实施。

表2 科技规划和科技计划对应一览表

二、投资职能的演变

政府对科技创新的投资是指政府将国家财政资金投入到科技活动。广义的科技投资包括科技人员、科技物资和科技资金等各种资源的投入，狭义的科技创新投资仅指科技资金的投入，本文的科技创新投资系指后者。投资方式、投资主体地位的演变在政府投资职能中较为突出。

(一)投资方式经历三个模式

我国政府对科技创新的投资历经了直接划拨制、包干合同制、计划项目制三个模式的演变。

1.直接划拨制模式

第一阶段模式，按照人头和机构数量拨款，采取直接划拨方式。自建国初期起，我国对科技投资实行“预算拨款制”或称“供给制”，由国家财政部统一确定科技经费分配方案并直接下拨。国家预算拨款包括科技三项费用、科学事业费和基本建设费。其中，科技三项费用占主要部分，主要用于新产品试制，中间试验及重要科学研究项目；科学事业费主要用于科研人员工资、公务费、设备购置费、房屋修缮费、科研业务费；和基本建设费主要用于新建和扩建科研机构的科研设施、生活用房和大型仪器设备购置(P202-206)。

2.包干合同制模式

第二阶段模式，按照科研机构性质分类拨款，采用包干制、合同制等方式。党的十一届三中全会以后，推行“划分收支，分级包干”和有偿合同制的试点改革。1985年3月5 日，中共中央颁布《关于科学技术体制改革的决定》，正式提出要逐步改变国家对科研机构的拨款制度，使得绝大部分科研机构摆脱对国家经费的依赖。1986年，颁布《关于科学技术拨款管理的暂行规定》(国发〔1986〕12号)，开始全面实施改革预算拨款制度。随后，对科学事业费和科技三项费的拨款方式相继进行改革。1987年，国家科委和财政部颁布《关于科学事业费管理的暂行规定》(国科发条〔87〕0125 号)，按照不同类型科学技术活动的特点，实行科学事业费分类管理。按照规定，独立的科研单位按其主要从事科学技术活动的特点，可划分为技术开发类型，基础研究类型，社会公益事业、技术基础、农业科学研究类型和多种研究类型。对技术开发类逐步推行技术合同制；对基础研究类逐步实行基金制；对社会公益事业、技术基础、农业科学研究类原则上实行经费包干制；对于多种研究类型(指含技术开发类型和基础研究类型)的科研单位，经费要多种渠道解决。1987年，国家科委颁布了《关于科研单位减少科学事业费拨款比例的核定办法》(国科发〔87〕0422 号)，要求按照科研单位的类型，核定各类型科研单位减少科学事业费(含转入自然科学基金或抵顶)拨款比例。1996年，财政部、国家计委、国家科委、国家经贸委联合颁布《科技三项费管理办法(试行)》(财工〔1996〕44 号)，对科技三项费原则上实行合同化管理制度。

3.计划项目制模式

第三阶段模式，以计划项目经费方式拨款。我国从20 世纪80年代起逐渐出台各种科技计划，到21 世纪初基本建立起一个完善的科技计划体系。这个科技计划体系包括五大类：①基础研究类别，如自然科学基金、973 计划等；②高技术研究发展类别，如863 计划；③公益类以及应用开发型，如国家科技支撑及攻关计划等；④科技基础设施类，如科技基础设施专项等；⑤政策引导类计划，如火炬计划、星火计划和中小企业技术创新基金等。而每类科技计划一般是通过设置若干个项目或者课题来完成。因而，政府对科技创新的投资随之转向以计划、项目(或课题)为中心。2001年，科技部、财政部、国家计划委员会和国家经贸委等四部委联合出台《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》(国办发〔2002〕2 号)，要求对以国家财政拨款资助为主的各类科研计划的课题实施课题制，即按照公平竞争、择优支持的原则，确立科学研究课题，并以课题(或项目)为中心、以课题组为基本活动单位进行课题组织、管理和研究活动，并要求建立专家评议和政府决策相结合的课题立项审批机制、与科研活动规律相适应的预算管理机制，以及建立健全监督机制。

(二)投资主体地位下降

投资主体地位主要体现在对科技创新投资数量和所占比例上，总体上看，尽管政府投资的绝对数量一直在增加，但是所占比例逐渐下降。

1.投资数量

政府对科技创新的投资在数量上长期趋于上升状态。1985年发布《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出，政府科技投入“应以高于财政经常性收入增长的速度逐步增加”，当年的国家财政科技拨款首次超过100 亿元。在此之后，政府对科技创新的投资数额增长速度较快。1993年7 月，全国人大通过了我国第一部科学技术基本法——《中华人民共和国科技进步法》，该法明确规定：“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度，高于国家财政经常性收入的增长幅度。”这是国家第一次以立法方式为政府对科技创新投资提供保障。从长期看，见图1，大多数年份的政府科技拨款占全国财政总支出的比重维持在4%-5%之间。

图1 科技拨款占全国财政总支出的比重④

2.投资比例

1949-1985年，政府近乎是科技创新的唯一投资主体。期间有三年例外，1958-1961年，国家财政对企业实行了利润留成制度，科技经费也由财政拨款改为从企业利润留成中开支，1962年以后恢复政府直接拨款制度(P204)。1985年，中共中央颁布《关于科学技术体制改革的决定》，开始改变政府在科技创新的投资地位，出现投资主体多元化的局面，企业逐渐成为重要的投资主体。科技企业(研究机构)是最早投资科技创新的企业，包括国营科技企业和民营科技企业。1986年4 月，国务院发布《关于扩大科学技术研究机构自主权的暂行规定》，开始赋予企业从市场中创收、自主使用经费的权力。该规定明确了“研究所在保证完成国家任务的前提下，根据社会、经济和科学技术发展的需要，从各自的特点和条件出发，有权面向社会承接各种科学技术任务，并根据自愿互利的原则，同企业、设计单位和高等学校等建立各种协作关系和各种形式的联合，上级部门应当给予鼓励和扶持，不要限制。研究所可以与其他单位就技术开发、技术转让和利用技术为社会服务订立合同，获得合法收入”“研究所对从不同渠道取得的经费，按照国家的有关规定，自主安排使用。”在此背景下，国营科技企业(研究机构)有条件利用自身积累的资金投入到科技创新中去。与此同时，随着科技体制的改革，促进了科技人员的合理流动，兴起一股由科技人员创办民营科技企业的热潮。民营科技企业开始成为科技创新的一支重要力量，也同样依靠自身的资本投入科技创新。20 世纪90年代以后，各类企业在市场经济中不断壮大，开始重视自主创新能力，逐渐增加对科技创新的投资。1995年5 月，中共中央、国务院颁布《关于加速科学技术进步的决定》，提出“运用经济杠杆和政策手段，引导、鼓励各类企业增加科技投入，使其逐步成为科技投入的主体。”政府配套融资贷款、税收优惠等政策来推动企业加大科技创新的投资。从1992年起，企业的科技活动经费首次超过政府，占全国科技活动经费的29.15%。随后，企业资金在全国科技活动经费的越来越高，在2000年首次超过50%，在2018年占比高达76.63%，各年政府和企业投资比重见图2。

图2 政府和企业在科技创新投资中的比重⑤

政府对科技创新的投资由“无所不包”的全面投资转向“有所为有所不为”的重点投资。1996年，国务院发布《关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》(国发〔1996〕39 号)，基本上确立了政府对科技创新投资的方向，即是加大了对基础性研究、战略性研究、社会公益性项目和科学教育等市场失效领域的投资力度，减少了对能够利用市场机制发展的应用性研究的投资力度。

三、立法职能的演变

政府的立法职能是指政府通过建立法律体系来规范科技创新活动。政府立法职能的演变主要体现在法律体系的深化以及立法机构的变化上。

(一)立法体系由法规体系向法律体系深化

改革开放以前，我国的科技立法最大特点是所立之法全部为行政法规，且数量少、层次低以及不规范。首先，从数量上看，据《中华人民共和国法规目录(1949-1982)》收录1949-1978年期间的科学技术类法规仅有18 项，年均立法数量不超过1 项。这18 项法规主要包括六个方面：组织机构法规2 项，科技奖励法规9 项，物资供应法规2 项，科技教育法规2 项，发明专利法规2 项，成果管理法规1 项。从中可以看出，政府非常重视科技奖励，注重从正面激励来推动科技创新，立法数量占据一半。同时，政府也较早地关注到保护专利发明权对科技创新的重要性，1950年8 月11 日，政务院第四十五次政务会议批准《保障发明权与专利权暂行条例》。其次，从层次上看，缺乏顶层宏观法规，偏向较为微观细致法规，例如，1957年9 月6 日国务院全体会议第五十七次会议批准的《改进科学仪器生产、修配和供应方案》《改进化学试剂工作方案》，1955年8 月5 日国务院全体会议第十七次会议通过的《中国科学院科学奖金暂行条例》。再者，从规范上看，不仅多属于政策性质，而且法律形式也不规范，具体表现为立法名称混乱，多标以“报告”、“决议”、“决定”、“批示”、“指示”、“通知”和“办法”等为名，难以判断其法律效力、等级和适用范围，法律语言也缺乏规范。在经过几十年的行政法规制定和实施的经验积累，为后续的法律制定奠定了基础。

改革开放以后，逐渐建立完备的科技法律体系。20世纪80年代起，政府开始制定了一些专门性的科技法律。1984年3 月，第四届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国专利法》。1987年6 月，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国技术合同法》。1988年12 月，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国标准化法》。1990年9 月7 日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国著作权法》。到了90年代，政府开始制定综合性的科技法律。最具有里程碑意义的是第八届全国人大常委会第二次会议于1993年7 月2 日通过的《中华人民共和国科学技术进步法》，这是一部调整我国科技活动和科学技术进步活动领域的综合性法律，是一部具有基本性质的科技法律，同时，又为制定具体的科技法律、法规提供了重要法律依据，明确规定了我国科学技术进步的法制化重要原则(P29-35)。在此基础上建立起了一套完善的法律体系，包括了科研机构、科技计划、科技经费、科研基地、企业技术进步、科技人员、科技条件、科技金融、科技税收、科技成果、知识产权和国际科技合作等方面的法律法规。

(二)立法机构由单一机构向多个机构转变

在改革开放之前，大多数科技法规都是由中央政府(国务院)批准和颁布的。改革开放以后，立法机构由单一机构向多个机构转变，并且呈现两个特点：一是科技主管部门立法数量居多，二是多部门参与立法。文革期间，国家的科技主管部门一度被冲击，1977年9 月，恢复科学技术委员会作为国家的科技主管部门，1978年更名为国家科学技术委员会，1998年再次更名为科学技术部。科技主管部门恢复之后，承担起为科技创新制定法规的职责，改变以往由中央政府立法的局面。随着科技创新的深入，科技创新活动超出了科技主管部门的职能范畴，因而对科技的立法非科技主管部门一家所为，需要多个部门的参与配合。例如，在科技成果方面法规中，由国家科学技术委员会和国家保密局于1995年1 月共同颁布《科学技术保密规定》(国家科学技术委员会、国家保密局令〔1995〕20 号)；在科技税收方面，财政部于2010年7 月颁布《科技重大专项进口税收政策暂行规定》(财关税〔2010〕28 号)；在科技金融方面，银监会于2006年11 月颁布《关于商业银行改善和加强对高新技术企业金融服务的指导意见》(银监发〔2006〕94 号)；在科技人员方面，教育部于2007年3 月颁布《关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作的若干意见》(教外留〔2007〕8 号)。

政府在科技创新到底起什么作用？纵观新中国成立以来70 多年的发展历程，我们认为，政府在科技创新中履行的引领、投资和立法三项职能发挥了重要的作用，并且随着改革的不断深化，三项职能不断演变。引领职能体现在制定战略、规划和计划来指导科技创新活动。1956年3 月，国务院成立科学规划委员会，负责全国科学技术发展规划的制定工作，标志着政府在科技创新中的引领职能由此正式开启。政府对科技创新的引领职能存在以下三个方面的演变特点：①科技战略从无到有，科技规划服务科技战略；②科技规划的制定在改革开放后出现交叉重叠；③科技计划的周期由短变长并用其配套规划。投资职能体现在为科技创新投入资源，政府对科技创新的投资由“无所不包”的全面投资转向“有所为有所不为”的重点投资；投资模式历经了直接划拨制、包干合同制以及计划项目制的变迁；无论是投资数量还是投资比例，政府的投资主体地位趋于下降，而企业已经取代政府称为在科技创新的第一投资主体。立法职能体现在建立法律体系规范科技创新活动，通过法律法规体系维护科技创新活动的秩序。政府对科技创新的立法职能体现在以下两个方面的演变：第一，立法体系由法规体系向法律体系深化；第二，立法机构由单一机构向多个机构转变。改革开放以前，我国的科技立法最大特点是所立之法全部为行政法规，且数量少、层次低以及不规范立法机构由单一机构向多个机构转变。改革开放以后，逐渐建立较为完备的科技法律体系。在改革开放之前，大多数科技法规都是由中央政府(国务院)批准和颁布的。改革开放以后，立法机构由单一机构向多个机构转变，并且呈现两个特点：一是科技主管部门立法数量居多，二是多部门参与立法。

[注释]

①1956年6月，国务院批准成立国家技术委员会，作为组织全国技术工作的职能部门。1957年11 月，国家科学规划委员会和国家技术委员会合并成为国家科学技术委员会。

②科技三项费用的前身是1953年设立的“四项费用”，即是包括技术措施费、新产品试制费、劳动安全保护措施费和零星固定资产购置费，1962年国家财政支出中增加“中间试验费”和“重大科研项目补助费”，1973年，国家财政将“新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费”合并成“科技三项费用”。

③科学事业费的前身是农业、公交、商贸、文教等各部门事业费中的“科学研究费”科目，1986年合并成“科学事业费”。

④数据来源：1953-2018 各年中国科技统计年鉴。

⑤数据来源：1991-2018 各年中国科技统计年鉴。1991-2002年是全国科技活动经费筹集统计，2003-2018年是全国研究与试验发展(R&D)经费统计。