贵州省生态环境损害赔偿磋商受案范围识别标准界定

摘  要：受案范围作为生态环境损害赔偿磋商制度的启动条件，决定着磋商制度适用范畴的大小和生态环境遭受损害时能够通过生态环境损害赔偿制度救济的程度。但贵州省现有规范性文件对磋商受案范围的界定仍存在生态环境损害泛化、赔偿权利人提起磋商范围与标准不明等问题。本文借鉴行政诉讼法中对受案范围的厘定方式，结合生态环境损害赔偿磋商制度的核心概念、影响受案范围的因素，提出界定磋商受案范围的识别标准，以期更好的实现生态环境损害赔偿磋商目的。

关键词：生态环境损害;磋商受案范围;识别标准

引言

贵州省作为全国首批生态文明试点地区之一，在紧紧围绕中央印发的《生态环境损害赔偿制度试点改革方案》（以下简称《试点方案》）、《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），率先启动生态环境损害赔偿制度改革，印发了《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案》，以解决“企业污染、群众受损、政府买单”环境污染问题。在全面推进试点工作的过程中，相继印发了《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》（以下简称《磋商办法》）及《贵州省生态环境损害赔偿案件办理规程（试行）》（以下简称《案件办理规程》，对生态环境损害赔偿磋商案件的来源、磋商主体、磋商启动的条件等进行了细化和完善，但对磋商受案范围的规定只有寥寥数语。磋商受案范围作为磋商程序的启动条件以及损害赔偿诉讼庆的前置程序，不仅决定了磋商制度的适用范围，也间接影响着生态环境损害赔偿诉讼与其他环境诉讼之间的界定。贵州省在生态环境损害赔偿制度试点过程中，工作成效显著，为其他省市开展生态环境损害赔偿制度起到了一定的示范作用。本文在总结贵州省生态环境损害赔偿磋商制度改革试点经验中存在的经验与不足，以期为其他省市开展生态环境损害赔偿制度改革综合试点工作提供参考。

一、概况：贵州省生态环境损害赔偿磋商受案范围现状之梳理

贵州省在结合中央对磋商受案范围的基础上在《案件办理规程》中基于《若干意见》增加了一条磋商案件来源的兜底条款。但并未对磋商案件的启动条件提供判断依据。《磋商办法》对生态环境损害的概念进行了界定，并规定了生态环境损害赔偿的适用范围依据国家和省的相关规定执行，也未提及磋商受案范围。中央印发的《改革方案》中规定了发生较大及以上突发环境事件的;在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;发生其他严重影响生态环境后果的可以提起磋商。根据《改革方案》中对生态环境损害赔偿制度的适用的规定，赔偿权利人提起磋商的条件可以归为以下几个方面：第一，发生重大的突发环境事件;第二，在特定功能区发生环境污染事件;第三，造成了生态环境系统功能退化或组成生态系統的环境要素发生不利改变的损害后果的。

二、审视：贵州省生态环境损害赔偿磋商受案范围现象之解读

（一）规范性文件对磋商受案范围规定不明

本省的《案件办理规程》对中央层面规定的磋商受案范围进行了扩充，但内容仍呈现出“粗而不细”、“广而不精”的特点，特别是兜底性的“法律法规规定的生态环境损害赔偿的行为”缺乏一定的认定标准。生态环境损害赔偿案件作为一种新型的环境污染案件，理论与实践正处于摸着石头过河的阶段，笼统而模糊的磋商受案范围使的赔偿权利人难以根据现有规定对生态环境损害赔偿磋商受案范围的特征和适用条件来判断某一环境案件是否应该进行磋商，更难以满足立法文件对司法实践指导需求。随着社会的发展，现实中发生的生态环境损害案件更加各异，如果磋商受案范围界定不清，容易导致该制度在生态环境的救济体系中形同虚设，无法发挥该制度的价值功能1。据此，应进一步明细生态环境损害赔偿磋商的受案范围，分析受案范围的识别标准，为赔偿权利人判断涉及环境侵权案件是否可以提起磋商程序提供一个衡量标准。

（二）磋商受案范围识别标准不明

没有正确认识磋商受案范围的识别标准是造成不正当运用磋商制度的主要原因。时下，随着生态环境损害赔偿磋商制度的实施，实践中一切有“损害生态环境”之嫌的“污染环境”和“破坏生态”行为，均在可磋商之列，不限领域、类型，甚至也不以“造成生态环境损害”为必要条件2。但现行法律对磋商的受案范围仅为抽象的、原则性的规定，不利于赔偿权利人的识别判断，而一种真正意义上的司法裁判制度的基本特征之一，就是司法必须能有效地让所有人接近，并不仅仅是停留在理论上的让所有人接近3。在此意义下受案范围的明文规定可以弥补可诉范围的立法模糊的不足，能够更好地救济环境权利4。社会的发展必然会进一步产生环境污染、生态破坏等环境问题，将导致生态环境损害赔偿磋商案件的增多及当事人纠纷的复杂化，之前在立法中被认定不符合可磋商范围的案件，将逐渐以受案范围的形式予以接收。而我国目前对磋商受案范围的识别标准并未有任何的规定，赔偿权利人又以何种依据辨别对是否对污染环境或生态破坏案件进行索赔？因此明确磋商受案范围的识别标准是对生态环境损害案件可诉性标准的基本认识，影响着司法机关接收案件的处理行为，也将不受限于因法律的滞后性而影响新型生态环境损害案件的可诉性判断。

三、反思：贵州省生态环境损害赔偿磋商受案范围问题成因

（一）立法者对生态环境损害的理解存在偏差

由于中央对生态环境损害未进行明确规定，导致地方对生态环境损害的理解存在差异。纵观现有法律，尚没有针对生态环境损害这一概念专门的法律定义。虽然《改革方案》对生态环境损害的定义进行了规定，但没有明确规定什么是不利变化，以及不利变化的程度。其次，该定义仅广泛列举了环境要素和生物要素的范围，对生态系统的概念也未做出解释。何谓生态系统？生态系统应该具有哪些特点？其他规范性文件也未对此予以解释。生态环境损害的法律概念尚缺乏，不能为地方立法者对生态环境损害概念的理解提供有效借鉴。最后《改革方案》中规定的兜底条款：各地方可以根据本地实际情况，明确具体的适用情形。但这并不是地方想当然的对生态环境损害程度的要求进行任意性规定。德国法学家拉德布鲁赫提出：“没有经过变形的非法律科学概念，法律科学是不会接受的”5。只有将非法律科学的生态环境损害概念通过立法技术转变为法律上的概念，明确生态环境损害赔偿制度的逻辑起点的内涵和范畴，才能推动地方对受案范围的准确界定并进行有效的生态环境保护，也可避免法律万能论现象的出现。

（二）立法者对“严重”、“特大”等程度副词理解不一

《改革方案》在适用范围第三条对生态环境损害赔偿制度的适用范围进行了兜底性规定，使用其他严重损害后果代替了未在文件中规定的其他可能适用赔偿制度的生态环境损害案件。但地方立法者对其理解不同，磋商受案范围的规定也会截然不同。要准确理解《改革方案》中的“严重”、“较大”其他等词义，应该遵循法的解释学的一般规则，运用合适的解释学。“文字之意义，为法律之精神”6。因此，法律解释必须从文字开始，文义解释是法律解释的开始，同时也是法律解释的终点4。文义解释是指按照法律条文用语之文义及通常使用方式来解释法律之意义内容。但地方立法者不能单纯的就以文义解释解读后的词义对生态环境损害赔偿制度的适用范围进行无限制地扩张、扩大，将所有涉及生态环境的案件纳入生态环境损害赔偿制度的适用范围。

四、構建：明确生态环境损害赔偿磋商受案范围识别标准

（一）识别标准之损害核心利益——“生态环境利益”

损害“生态环境利益”是识别生态环境损害赔偿磋商范围的基本依据。生态环境损害赔偿磋商制度的设立目的是权利主体基于自然资源所有权或公共信托理念围绕生态环境发生的不利益而与责任人进行协商从而落实保护生态环境的理念，可以说，符合“生态环境利益”的磋商制度在规范意义上则已达到制度的设立目的。即使不是纯粹为了保护生态环境利益，但也会与保护生态环境有关，甚至产生保护生态环境利益的效果。因此，责任人是否侵害了“生态环境利益”成为了磋商制度受案范围的判断依据。

（二）识别标准之实施行为——损害行为

损害行为是造成生态环境损害或危险，包括生态环境在经济价值上的减损或灭失，也包括其在非财产价值上的减损或功能减退的一切污染或生态破坏行为，也是生态环境损害赔偿磋商制度被运用的前提。按照传统侵权理论中责任的构成要件，只有当行为具有违法性时，行为才有可能构成侵权，行为人才有可能承担民事责任。但生态环境损害赔偿责任是行为人因生态环境损害行为而引起的一种环境法上的民事责任，其行为是否也需要具备违法性这一条件？要回答该问题，需要从传统侵权责任和生态环境损害赔偿制度设立的功能和目的出发进行解答。传统侵权责任法调整的法律关系时承担着限制侵权行为的限制功能，是为了防止个人侵权行为过度扩张从而影响到他人行使权益的自由，从而保障市场经济的正常运行。因为在市场经济体制下，私法主体可以在法律允许的范围内自主经营、自由竞争7。为了更好的发挥市场主体的主观能动性以及不过度干涉其意志自由，法律不能过度干预私法主体的行为，因此，在构建侵权行为民事责任时对损害行为这一构成要件做出应当具备违法性这一条件的规定，有利于将合法经营与违法行为加以区别，有利于保障私法主体的经营活动，更有利于社会的发展和个人自由与尊严的维护。

生态环境损害赔偿制度主要承担生态环境预防和填补功能，保护社会的公共利益。而构成生态环境的要素包括各种环境资源，如水、土壤、大气等等，在损害生态环境行为的同时会伴随着自然资源的合理利用，因此将损害行为应当具有违法性这一要件显然不太合理。其次《改革方案》将赔偿义务人界定为违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人。此处的损害行为强调违法性，但在实践中明显存在不合理性。第一，环境保护相关法律法规的滞后性难以避免，通常只是最低要求，往往低于可供选择的更高的科学技术标准的要求。如在传统的环境侵权责任中，污染者不得以排污达标为由进行抗辩。也就是说，符合国家排放标准的，仍需承担民事责任。标准排放不同于无污染排放，即使是排污达标，因科技水平的限制对具体污染物的了解也会存在误差，多种污染物排放的叠加造成环境破坏，污染物之间发生反应也会造成破坏。生态环境损害赔偿的法律责任应当同时具有事先预防和事后填补功能。因此，生态环境损害的判断不应考虑客观违法和主观过错为要件。第二，生态环境自净能力并非依靠法律之规定。利用生态环境、向环境排污是难以避免的，造成损害是因超过了生态环境的自净能力，而自净能力有赖于环境科学的准确判断，环境法律法规难以“硬性”规定。第三，遵守环境保护法律法规，仅仅不承担行政和刑事责任，不能免除生态环境损害赔偿责任。即使在事先取得行政许可，遵守环境标准，也可能存在行政行为审批不当，环境标准制定不合理等情形，最终增加生态环境损害发生可能性。故在生态环境损害赔偿法律责任中，不要求违法性，生态环境损害赔偿制度才能发挥威慑作用，为生态环境行政管理增加一道“安全阀”8。

（三）识别标准之行为对象——生态环境

生态环境损害赔偿制度的救济对象是生态环境，即生态环境问题关注的本身应该为生态环境。而生态环境是指以整个生物界为中心，可以直接或者间接影响人类生活和发展的自然因素和人工因素的环境系统。它包括各种自然资源物质、能量和外部空间等生物生存条件组合成的自然环境和经过人工活动改造过的人工环境共同构成9。最大的特点是具有系统性，强调组成生态环境要素之间——包括生物与生物、生物与环境以及环境各要素之间的功能上的相互影响。在社会生活中，组成生态环境的要素具有多方面的用途。它能相对独立存在，如草原、矿藏、土壤等资源等具有经济意义。而各要素之间又具有不同的环境功能，彼此之间互相影响又密切联系，故生态环境要素之间具有突出的整体效果。生态环境损害赔偿磋商制度的目的就是为了预防和救济生态环境，防止环境污染和生态破坏，从而维持生态平衡。虽然生态环境赔偿制度的权利义务所指向的对象为生态环境，但这是一个整体概念，在实践中，生态环境损害行为的对象一般为某一环境要素或多个环境要素，当损害达到一定程度时，进而影响生态环境，需要通过环境科学进行判断是否对生态环境造成了损害10。因此在禁渔期非法捕捞水产品、因未获得行政许可而进行的非法采矿而进行磋商是否符合磋商制度中的构成要件——生态环境受损有待商榷。

（四）识别标准之产生后果——生态环境受损

立法虽未明确规定生态环境损害赔偿磋商制度的目的。有关生态环境损害赔偿磋商制度的规范主要体现在《改革方案》以及地方性文件中。但根据现有生态环境损害赔偿制度的核心要义所谓损害即为保护法益所受的不利益，无损害则无赔偿，无损害亦无责任11。生态环境损害赔偿磋商制度的起点应当以生态环境发生损害为前提。《改革方案》中将生态环境损害规定为生态环境要素的不利改变和生态环境功能退化等不利后果，在这损害结果的基础上，为了方便判断生态环境是否受损，应厘清生态环境受损的具体表现形式。首先需要明确的问题是“生态环境受损”仅指客观发生的实际损害还是包括具有盖然性的潜在损害？对于该问题，学术界有不同理解，但基于生态环境的属性以及磋商制度的价值考量，应该对“生态环境受损”做宽泛理解。申言之，“生态环境受损”即包括现实的物理形态上的损害，也包含因污染环境或者生态破坏可能发生损害结果的危险情形。因为对可能发生态环境损害的危险无法通过停止损害等预防磋商予以救济，将不利于生态环境的保护和受到损害威胁的受害方的利益保护。而生态环境损害的影响之大、范围较广，损害一旦形成可能会造成更大的损害且生态系统也将不可逆转。如果只将损害限制在仅发生了实际损害，将不利于社会的可持续性发展。基于此，可以生态环境损害案件所造成的影响、造成的资源物理性损害程度、影响权利的性质等具体标准去判断生态环境是否受损。比如，损害重大标准存在普遍的外部效应，可结合当地生态环境的变化、影响地域广泛、社会影响恶劣等情形加以把握。而对于即将发生的既定事实，也包括虽然损害尚未发生但是若不阻止就会造成损害的预判事实12。在某一特定时间段内，损害后果处于不确定的状态，环境损害鉴定评估会有减轻或者加剧的变化结果，也应该经此认定为生态环境受损。

（五）识别标准之必要性——达到“严重”程度

生态环境损害应达到相当“严重”的程度。生态环境因自身具有经济利益和生态利益冲突，个人生存和企业因此在一定程度内应当允许损害的发生，利益主体应当负有容忍义务。故，何种程度的生态环境损害需要被救济，此为利益衡量的结果。在《改革方案》颁布之后，整个司法审查的体系中，考虑某些特定的损害也属于生态环境赔偿制度的案件范围，应当考虑到赔偿制度的经济性和实效性，不能所有涉及到环境问题的案件都被纳入生态环境损害赔偿制度之中，不然会出现矫枉过正的效果。如某些企业未进行环境影响评价，或者在申请环境影响评价的过程中出现程序错误，其行为并不必然导致生态环境损害结果的发生，但将该类行为纳入生态环境损害赔偿制度的范围之内，不仅浪费司法资源，更混淆了行政管理与生态环境损害赔偿制度之间的功能。倘若通过其他更适宜的渠道就能够解决此问题，就没有启动生态环境损害赔偿磋商或者赔偿诉讼的必要。生态环境损害赔偿磋商受案范围的客体，应该契合磋商制度具有明确的主体、生态环境受损严重、生态环境利益遭受不利等要素。不属于法律层面事实上的生态环境损害以及没有必要在诉讼中化解的类型，不宜作为磋商受案范围拓展的对象，如历史遗留且无责任主体的生态环境损害问题由所在地人民政府纳入正常环境治理工作。对生态环境损害程度的认定是识别依据的客观方面，必要性标准的适用，应置于磋商程序启动之前，赔偿权利人决定向责任人协商磋商时，应该通过对生态环境损害的必要性进行审查从而决定是否需要启动磋商程序。

结语

生态环境损害赔偿磋商受案范围是该制度启动的条件，也是与相关制度区别的依据和进行制度衔接的重要途径。学界虽然对生态环境损害赔偿磋商制度研究甚广，却未对该制度的受案范围以及识别标准进行专门研究，大多学者以《改革方案》以及各地方规定受案范围作为论述依据。其实，细究本省对受案范围的规定不难发现生态环境损害概念的理解与具体适用情形之间存在不周延、生态环境损害的理解不一，排除适用的情形规定不合理等问题。通过明确生态环境损害赔偿磋商制度受案范围的识别依据，可以克服法律的滞后性以及立法技术的不周延性，实践中为赔偿权利人能否就环境污染案件或生态破坏案件提起磋商制度提供了判断依据。

参考文献：

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作者简介：赵瑞（1994.03）、女、汉族 、陕西咸阳人、贵州大学法学院、硕士在读、生态环境损害制度。

基金项目：贵州省教育厅高校人文社会科学研究青年（大学生）项目“贵州省生态环境损害赔偿磋商受理范围研究”（2020DXS001）