浅析水利工程PPP 项目风险识别与管控策略

高 悦

（吉林省长吉图开发建设文化产业发展有限公司，吉林 长春 130000）

1 引言

根据 《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经[2015]488号）文件，“盘活现有重大水利工程国有资产，选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与，筹得的资金用于新工程建设”，探索政府与社会资本合作（PPP）的机制，鼓励社会资本参与重大水利工程建设。PPP 模式的初衷是利用社会资金快速建设一些重大民生项目工程，由于此类项目在国内起步时间短，缺少可借鉴的成熟经验，其项目管理模式尚处在初级阶段，很多PPP 项目普遍面临建设前期、中期、运营、移交等阶段或是整个项目不同阶段的长周期建设，最长建设运营期可达30 年。

在当前社会经济高速发展时期，PPP 项目受到一些社会因素制约， 长周期会带来很多不确定的风险，以A 水利枢纽工程PPP 项目为例，其工程建设中矛盾较为突出的是建设工期严重滞后， 由此带来项目建设超出概算，造成项目的经济损失。 本文从社会资本方角度贯穿分析PPP 整体项目周期的风险识别，探讨项目的建设风险及其防控策略，以期为相关项目提供管理经验积累。

2 PPP 项目风险识别

2.1 项目各阶段产生的风险

PPP 项目建设一般分为建设前期阶段、建设期阶段、运营期阶段、移交阶段等这几个阶段。 本文重点分析建设前期、建设期、运营期风险的识别及其防控措施。

2.2 项目参与方产生的风险

PPP 项目各阶段中，以建设前期、建设期较为复杂， 工程建设的参建主体较多， 主要参与主体有：授权的实施机构、政府出资代表、行政审批机构、联合体成员、项目公司、金融机构、工程保险机构、工程建设承包人、设备材料供应商等多个主体参与方。

2.3 项目时间跨度产生的风险

项目建设、运营、移交时间跨越性较长（财务部关于PPP 特许经营期规定： 最低不得少于10年，最高不超出30 年），从而涉及参与各方的法律关系比较复杂，各种不确定风险较多。 导致PPP 项目的风险识别、风险控制难度远大于常规项目。

2.4 项目主要风险

项目建设实施中存在各种不利因素， 风险种类复杂。 根据某地域A 水利工程建设经验而谈，PPP 项目风险主要包括项目基建程序是否完备存在的风险、项目招标是否切合实际存在的风险、法律法规部委PPP 文件更新的风险、 参与方信用风险、移民征拆风险、不可抗力风险、建设施工能力风险、投资方融资风险、社会资本方后期收益风险等。

3 工程项目风险识别和风险控制

根据项目风险的经济损失、工期损失、社会影响等重要指标对风险进行识别和控制， 根据作者亲历的A 水利枢纽工程PPP 项目建设为例，将PPP 项目风险分析归纳，其中主要风险来源：项目招标、信用风险、社会资本方后期收益风险等，其他风险如工程设计、 移民征拆风险、 不可抗力风险、建设施工风险等是都要应对的风险。 以下将分别从风险识别和风险控制两个角度进行分析。

3.1 项目自身基建程序风险

3.1.1 风险识别

根据 《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，规范了PPP 项目应当符合的条件，实践中，A 水利工程PPP 项目建设模式基本符合财政部要求，但却与发改委建设批复不符，项目建设模式与项目立项批复存在部分出入，致使主体项目建设后期重复投入大量人力物力进行项目建设模式的整改。

3.1.2 风险控制

项目的基建程序风险贯穿项目初期识别、项目准备、项目采购、项目建设、运营和移交全过程。社会资本方应对项目自身风险识别和控制提前至项目准备阶段， 尤其是必须组织专业团体按照相关规范、文件制度要求，进行全方位的评估。 评估后社会资本方仍应关注项目建设特性必须满足相关文件， 防止因项目建设过程中出现违法违规行为导致不应有的项目风险发生， 从而带来不必要的经济损失。

3.2 特许经营项目合同风险

3.2.1 风险识别

本项风险主要指PPP 项目招标中合同的合理性以及后期实施过程中存在问题的解决意向。 招标程序完成前后社会资本方与招标人就PPP 项目应进行实质性谈判。 是合同趋近于现实，并对预测的问题进行初步的框架规范。

某地域A 水利工程在此阶段未引起足够重视，合同重要条款约定词语不准确，在较长时间项目建设运营时， 随着政府和社会资本方负责人的更换，对某些条款理解产生歧义。 在建设、采购、设备、 材料过程中出现项目公司和实施机构个别事项分工不清晰，造成工程建设工期紧张。

A 水利工程合同约定是12 月分进场， 但是实际上是东北地区12 月份完全处于停工状态，直至次年4 月份前基本无法实质性开工建设， 工期在招标时判断不合理，进场时间严重影响工程建设。

此外该工程就建设期招标、结算、资金管理未详细约定，致使工程建设资金使用程序繁杂。

3.2.2 风险控制

停工中的A 水利工程溢洪道闸门建设局部

特许经营协议风险主要发生在项目准备阶段。 因此，本项风险的控制应自项目识别开始，社会资本方在与授权的实施机构会商的时候， 应准确把握好特许经营协议关键条款。 在允许的前提下尽可能与实施机构进行沟通， 使特许经营协议符合相关规定并与自身利益诉求相符合。 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6 部委第25 号令）第三十四条亦规定了“实施机构应当按照特许经营协议严格履行有关义务， 为特许经营者建设运营特许经营项目提供便利和支持，提高公共服务水平。 行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不得影响特许经营协议履行。 ”

3.3 招标人信用风险

3.3.1 风险识别

招标人信用风险是指招标人对特许经营协议履行不完善或拒绝履行特许经营协议， 招标人履约能力不足所产生的风险。 主要表现在甲方负责人换届、部门负责人工作变迁，影响特许经营协议履行。 水利工程由于建设期较长，政府建设中对工程建设、工程资金干预过大，工作的连续性衔接性很难顺畅。

3.3.2 风险控制

招标人的信用风险难以控制， 针对招标人信用风险的防控，是在PPP 项目的初始阶段，尤其是产生投标意向时。 首先是发起拟参与项目招标人履约意愿和履约能力进行全方位的评估和审查，拟参与项目信用较差的招标人应慎之又慎。 其次是在项目特许经营协议签订前把相应信用条款，一定要补充完善，减少损失。

3.4 招标人履约风险

3.4.1 风险识别

PPP 项目履约过程中招标人的支持力度问题，即招标人的义务事宜，PPP 项目全寿命周期中因招标人不完全履行义务所产生的风险。 例如：此项风险一般的PPP 项目都存在， 某地域水利工程的政府部门和实施机构往往为了规避责任或者不明白专业性的前提下，互相推诿，导致工期和经济不应有的损失。

3.4.2 风险控制

本项风险主要发生于项目建设阶段。 针对该项风险的防控， 应在项目拟参与阶段对招标人信用状况评估，在签订协议时完善条款，将义务分化清晰，并会商合同义务分工，重视事前控制。

3.5 法律法规文件更新风险

3.5.1 风险识别

本项风险主要指项目建设、运行、移交期，历经30 年，相关权属部门一定会颁布法律、法规，修订部门规章、更新文件和规范等，导致项目的建设期、运营期、移交期变成非法过程，项目收益随之产生变化。 A 水利工程招标于2015 年完成，招标时PPP项目均符合当时的环境和文件要求，历经6 年未建设完成， 期间部委关于PPP 项目的文件下达较多，项目公司经常疲于整改。关键是有些整改项目实施艰难，甚至根本无法完成，如财政部要求成立项目参与方成立股份公司，并认为运作不规范等。

3.5.2 风险控制

法律、法规，修订部门规章、更新文件和规范充斥整个项目生命周期。 在签订协议时完善预测条款，签订因此项风险导致损失的补偿条款。

3.6 项目公司自身风险

3.6.1 风险识别

本项风险是指项目公司自身管控不利， 专业化，工作程序繁杂，导致重大事项决策偏差过大。水利工程项目公司，自身管理执行力度不强，加之缺少专业人员，同时由于国企受控于上级单位，又不能大量利用社会资源，造成管理失误。 某地域A水利工程建设中， 关于项目公司办公场所判断失误， 之后按照合同约定购买驻地办公司及其文化设施，实施机构迟迟不予批复，造成项目公司手里拿着合同，却无法执行。 实践中，政府干预建设期全过程，主要是因为资金管理问题导致的，并且项目公司基本上无权直接支付工程款。

3.6.2 风险控制

本项风险贯穿在整个项目生命周期。 为保障项目公司决策统一和效率， 排除实施机构的过度干预，在签订协议时完善管理权属条款。

3.7 项目融资风险

3.7.1 风险识别

由于投资匹配结构不合理、 资金被违规占用等因素引起的风险。 在A 地域水利工程融资合同约定资金构成相对合理， 但是部分资金却被政府整合，导致资金出现断链，严重影响工程建设，同时，合同约定项目公司做资金兜底，但是却不出具财承等关键性文件， 项目公司资金的投入和回收堪忧。

3.7.2 风险控制

本项风险主要发生在工程建设阶段。 首先，项目融资时， 应针对融资匹配问题严格规范在特许经营协议中， 款项应融资到位后及时控制在项目公司账户中，按照既有的支付方案支付，确保工程建设保质保量。

3.8 项目临时征地拆迁风险

3.8.1 风险识别

主要指项目征地不及时导致项目实施无法按时推进，一般永久占地影响较小，主要是临时占地影响较严重，涉及到的林业、国土、耕地、村民等，严重影响项目的建设工期， 甚至会影响项目公司贷款本金利息还款时间节点。 某地域水利工程的融资安排多以预估的建设期节点为依据， 部分项目征拆滞后， 致使原定建设期满时项目建设内容仅完成不足。 实践中，项目征拆风险主要表现为：因被拆迁主体历史权属问题的原因无法按时供地，已公告的禁建禁播依然会出现抢建抢播，引起建设项目工期和经济损失。

3.8.2 风险控制

征地拆迁风险主要发生在项目建设期， 且风险发生几率高。 本项风险应完整评估项目征拆风险，做到事前控制，协议中应明确责任，防止项目征拆风险导致的损失。

3.9 项目投资收益风险

3.9.1 风险识别

标的收益影响因素较多，例如建设、运营管理不善均可能影响项目收益， 最重要的是招标人履约能力和履约意向。

3.9.2 风险控制

招标人履约能力和履约意向尤为重要，30 年的期限，部门、架构、领导的更换都是难以防控的。因此， 针对该项风险的控制还是在项目拟参与阶段， 项目的特许经营协议关于此项应进行详尽的财务收益评估。

4 PPP 项目风险管控策略

PPP 项目生命周期中无成熟制度环境，造成项目风险成因复杂，产生的风险类型复杂，一旦发生风险，可控性较差，经济损失十分严重，因此对社会资本方的前瞻性、预判能力、反应能力要求极高。

本文仅就某地域A 水利工程PPP 项目实施中遇到的问题，进行项目风险类别及其防控的论述，根据该项目中的实施经验， 关于社会资本方风险的管理策略应从事前风险管理、事中风险管理、事后风险管理三个方面入手。

4.1 事前风险管理

事前风险管理是整个风险管理的重中之重，主要包括风险识别和风险策划。 其中减低风险度尤为重要，经过详尽的评估和策划，降低风险发生的概率和发生后及时止损， 在可能的情况下进行风险转移。

4.2 事中风险管理

事中风险管理主要根据风险策划， 保持高度的防控力度，对已经识别的风险，尽可能的按照既有的方案进行风险化解， 不断地总结， 并按照策划、落实、检查、整改的闭环模式监控风险。

4.3 事后风险管理

事后风险管理主要指对风险策划的事后总结与策划更新，通过动态管理，实现风险度降低达到项目预期收益。 □