公众参与野生动物保护法治的困境和出路

李海棠，周冯琦

（上海社会科学院生态与可持续发展研究所，上海 200020）

2021 年4 月，一群从云南西双版纳出发一年有余、一路北迁的野生亚洲象引来世界诸多媒体和动物保护人士的关注。尽管这群野生亚洲象北迁的原因至今未解，但是象群在迁徙过程中受到中国各级政府的高度重视。政府采取了多种措施保障人象安全，包括沿途设置投食区、派遣专业团队进行无人机实时跟踪、对民众进行预警和疏散等，社会民众也主动配合并理解和支持以上措施与行动［1］。“一路象北”事件，不仅切实展现了中国政府和民众在保护野生动物方面的努力与付出，还赢得了国际社会的诸多善意和赞许，同时也体现了公众参与野生动物保护的重要作用和积极影响。“良法是善治之前提”，虽然中国在公众参与野生动物保护实践中已经取得诸多成效，但相关法律制度的不足掣肘了公众参与野生动物保护实践的积极性，并一定程度上影响了野生动物保护成效的进一步提升。

2020 年10 月21 日公布的《野生动物保护法（修订草案）》，以“风险防范”为主要原则，增加了疫源疫病监测等制度，以防控公共卫生风险，强化地方政府野生动物保护法律责任，加大联合执法力度；对“禁食”野生动物作出明确规定，严厉打击非法交易野生动物。诸多学者也从不同视角对野生动物保护法律制度的完善进行深入分析和探讨：有从《野生动物保护法》的基本原则、调整范围、环境健康权等方面提出诸多建设性意见［2-4］；有从野生动物的保护和利用角度，反思人与动物的关系，认为应当明确动物的法律地位［5-7］；有从公共卫生和生物安全的角度，重新审视《野生动物保护法》的立法宗旨［8-10］；有从风险预防和法律救济的角度，提出野生动物保护公益诉讼制度的完善建议［11-12］；还有从宪法、刑法等多学科规制的视角，对野生动物保护及生物安全法律制度的完善提出意见和建议［13-15］。另外，也有学者从生态补偿的角度，提出应完善西双版纳亚洲象肇事的生态补偿制度［16］。

无论立法机关的积极回应，还是专家学者的深入探讨，均在很大程度上对现行野生动物保护法律制度存在的不足进行迅速识别和纠正。但对于公众参与野生动物保护法治的完善，实务界和理论界对其关注和探讨均有不足。实际上，公众参与野生动物保护，面临立法有效性不足、执法监督权阙如、司法救济权缺位等法律运行不完善的困境，在一定程度上影响了人与自然和谐相处、野生动物栖息地保护及生物多样性维持。该研究试图从“一路象北”事件切入，通过阐述公众参与制度对野生动物保护法治完善的内在价值，分析《野生动物保护法（修订草案）》对公众参与规定的不足，提出公众参与野生动物保护法治的实现进路，以期对《野生动物保护法》的完善起到一定促进作用。

1 公众参与野生动物保护法治的意义和作用

公众，指与公权力主体相对应，包括个人、企业、非政府组织等的“社会主体”［17］。同时，“公众”也应是一个能够自由充分发表意见、能够积极自觉、民主和平地参与讨论，其意见能够受决策层重视、并得到及时充分反馈，从而影响决策或立法的群体。近年来，中国政府在环境治理体系中不断强调公众参与的重要性，公众已然成为生态环境保护与治理不可或缺的主体之一［18］。公众参与野生动物保护法治，指任何单位和个人都享有平等的对野生动物保护和管理的公众参与权，都平等地享有与此相关的野生动物保护立法、执法、司法、守法与法律监督事务的权利。公众的积极参与有利于拓展野生动物保护法律制度的广度和深度，也契合野生动物保护法治建设的基本要求。

1.1 公众参与野生动物保护立法，可增强法的科学性

公众参与野生动物保护立法活动，能够表达其对野生动物保护以及与此相关的公共安全事务的愿望、意见和利益诉求。公众参与立法或决策过程被高度重视的主要原因在于，在符合自愿、平等、有效的实质要求下，公众参与野生动物保护立法，可增加野生动物保护法律的民主性，补强立法正当性，符合法的正义价值［19］。野生动物或其栖息地受到威胁，部分原因是受人类生产生活方式的影响［20］。

在“一路象北”事件中，尽管中国政府和民众对野生亚洲象采取的各种积极保护措施值得世界称赞，但大象迁徙的真正原因仍需认真研究和探讨。对于象群北迁的原因，有几种潜在的解释：气候变化、栖息地萎缩、食物短缺、机会主义行为、群体流浪、地磁变化等［21］。虽然这些解释缺乏足够数据支持，也未形成定论，但是根据生态法治的风险预防原则［22］，加强野生动物栖息地保护应是当务之急，而公众参与对于重新审视和科学规划栖息地具有重要作用。美国《濒危物种法案》（Endangered Species Act，ESA）中“野生动物栖息地保护（恢复）计划”（HCP）的重要制度之一就是公众参与［23］，因为公民根据他们在某个地区的生活经验可能对野生动物及其栖息地保护相关知识的掌握更为准确和及时。因此，亟须公众参与野生动物保护的相关决策及立法进程。再如，加拿大在修建穿越其境内落基山脉的主要交通走廊3号公路时，为了减轻对野生动物及其迁徙的影响，决策者需要有关野生动物移动模式的信息。为此，提出了两种通过公众参与获取信息的方法，一是基于社区的监测项目（由基于Web的界面推动），二是一系列个人访谈。每种方法都经过评估，使其能够让公众参与研究过程并生成有关野生动物运动的重要信息［24］。

目前，由于一定的部门立法倾向，导致众多野生动物相关法律法规缺乏协调和配合，造成野生动物保护执法困难。例如，《野生动物保护法（修订草案）》第二条规定：“珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用《渔业法》等法律的规定”，但是《渔业法》并未对“其他水生野生动物”做出明确界定。而野生动物保护立法中的公众参与，可有效缓解部门立法的局限性，借由公众参与制度的信息互通，回应公众需求以增加法的科学性。同时，由于公众参与体现了民主立法的要求，并且对民意做出积极回应，因此，也增加了法的可接受性［25］，促使“部门立法”走向“开门立法”。

1.2 公众参与野生动物保护执法，可有效监督公权力

“最普遍、最突出和持续的创新是公民参与环境法的执行”。公民参与环境执法可以降低行政部门监控违规行为及其影响的成本，并减轻起诉违规者的部分负担［26］。在解决越来越具有全球性和复杂性特点、涉及野生动物保护公共的安全问题时，传统行政机制的效率和应对能力明显不足。而公众参与作为一种广泛而有力的社会监督，可以提高政府决策的积极性，防止行政不作为和滥作为［27］。公众监督的重要抓手之一就是违法行为举报制度。法律在规定公民举报的同时，还应对举报人规定一定的保护和激励措施，以最大程度激励举报人的积极性。例如，中国台湾地区专门颁布了《取缔或举发违反野生动物保育法案件奖励办法》，并对举报行政机关违反《野生动物保育法》的行为设定不同的奖金标准［28］。再如，针对野生动物养殖、猎捕、利用、交易的行政许可证制度，理应对野生动物织起一张严密的保护网，但实际上一些野生动物驯养繁殖许可证、狩猎证等却成为一些不法商家进行野生动物非法交易和食用的“漂白剂”，造成一定程度的权力寻租。而社会组织和公众对野生动物行政许可等行政行为一定程度的知情和参与，可在很大程度上缓解或避免以上“行政失灵”现象。因此，公众参与野生动物保护执法是对公权力部门行使野生动物保护决策与管理权力的必要监督。野生动物保护法律的执行，不仅需要野生动物保护主管部门的公正合理执法，更需要社会公众积极有效的监督和参与。

另外，公众参与还可极大丰富野生动物物种的数据采集渠道和信息［29］。例如，由巴哈马群岛珊瑚礁环境教育基金会开发的公众参与科学教育项目，将业余潜水员作为传感器监测年度鱼类种群数量。再如，由康奈尔鸟类学实验室、英国鸟类学信托基金会等多个领先的鸟类保护和研究组织发起的利用公众参与进行鸟类观测数据统计的eBird 项目，通过设置奖励机制鼓励公众参与鸟类观测并统计种群和数量，在公众提交相关数据后，提供及时的专家反馈和沟通机制。同时，eBird 通过手机和网络等的信息共享，减轻了公众参与鸟类监测的设备、数据和语言壁垒，极大地提高了公众参与的积极性和便利性。更多的公众参与也为鸟类科研提供更为丰富翔实的研究数据［30］。

近年来，中国野生动物保护执法机关在野生动物及其栖息地保护方面也付出了诸多实践并取得了一定成果，同时也提出了新要求。例如，国家林业和草原局在2021 年8 月发布的《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》中明确指出“对大熊猫、亚洲象等48 种极度濒危野生动物及其栖息地继续实施抢救性保护，划定并严格保护重要栖息地，连通生态廊道，重要栖息地面积增长10%”。但是，仅关注栖息地面积的增长依然不够，还需对野生动物栖息地的质量和完整性以及栖息地对野生动物种群的承载力等予以改善和提高［31］。而加强野生动物保护信息公开和透明，鼓励公众参与野生动物物种与栖息地保护的监测和评估，注重公众监督和举报，并保障公众依法行使监督权，将会使野生动物保护执法效果显著提高。

1.3 公众参与野生动物保护司法，及时保障权利救济

公众在环境法律与政策的实施和执行中发挥了重要作用，这种新的公共角色取决于三种获取方式：信息获取、进入决策过程以及诉诸法院（公益诉讼）［32］。在野生动物保护与利用中引入公益诉讼制度，不仅契合公共利益保护的目标，还能通过公众有序开展和参与野生动物保护公益诉讼，弥补现有野生动物保护法治的不足［33］。在美国，公众参与对于识别濒危和受威胁物种非常有效［34］。例如，《濒危物种法》（ESA）规定：对于濒危物种或者其重要栖息地的保护，公众可向美国鱼类和野生动物服务局（FWS）提出要求，列出任何未受保护的物种，并可以独立通过公民诉讼的方式质疑任何FWS 列出的决定。ESA 的“公民诉讼”条款是私人主体可以对受监管方（包括私人实体和政府机构）执行ESA 实质性条款的一种手段（见16 U.S.C.A.§§1540（g）（1））。大多数有争议的物种清单是由公民诉讼发起，通过公民诉讼列入“物种清单”的物种总体上比FWS选择的物种更加濒危［35］。例如，北方斑点猫头鹰能够被列入“物种保护清单”，就是通过公民诉讼强制指定关键栖息地并制定恢复计划（见Northern Spotted Owl v. Hodel，716 F. Supp. 479（W. D. Wash.1988））。如果没有公众的大力参与，尤其以诉讼的形式进行参与，ESA 将不会对更多物种采取有效保护（见Tennessee Valley Authority v.Hill，437 U.S.153（1978））。

同时，公益诉讼还带有一定的预防性特点，能够在损害结果发生之前通过法律规定的、由适格原告提起公益诉讼的形式对违法行为予以制止。例如，2020 年3 月20日，昆明市中级人民法院对“自然之友”提起的关于国家一级保护动物“绿孔雀”栖息地受威胁的首例野生动物保护预防性公益诉讼作出判决，责令被告立即停止相关水电站建设项目［36］。由于公益诉讼的适格原告必须符合法律规定的资格条件，公益诉讼程序的开展也必须严格遵循法律所设定的诉讼程序，进而有效防止公众的无序参与给社会秩序带来危害。

2 公众参与野生动物保护法治的现实困境

《野生动物保护法（修订草案）》尽管在风险预防和生物安全保护等方面取得重大突破和进展，但却未对“公众参与”原则与制度的构建给予足够重视，仅在第五条、第六条进行原则性、宣示性规定，难以有效指导司法实践和全民有效参与。公众参与机制在中国野生动物保护立法、执法、司法等法律运行环节的不完善，一定程度上影响了人与自然和谐相处、野生动物栖息地保护及生物多样性维持，并显现出明显漏洞和重大不足。

2.1 公众参与野生动保护立法之有效性不足

公众有效参与野生动物保护立法能够提高公众对法律规范的理解和接受度。目前，关于公众参与野生动物保护立法缺少法律强制和约束，具有较大随意性。

一是法案起草前公众参与机制不完善。当前的公众参与立法制度，大多是立法者已经提出立法草案后才向社会公布，而不是在立法草案起草之前向社会公开征求意见。尽管立法机关在法案起草前也会进行大量调研和考察，但未能对公众意见或“公共舆论”进行充分论证和商讨，以作出更加民主科学的综合权衡。例如，《野生动物保护法（2016）》并未在法案起草之前或者起草过程中广泛征求意见，而是在起草完成后，才分别两次向社会公开征求意见（表1）。这种法案起草后才公开征求意见或者随机公开征求意见的形式，使公众难以突破立法起草者既定的思维模式，倾向维护既有方案，难免使公众参与流于形式。

二是社会组织能力建设不足。由于公众的认知、经验等都受到个人知识背景的限制，可能会囿于自身认知不足而阻碍政府决策的顺利实施，因此需要具有一定专业知识的社会组织代理“公众”表达诉求。目前，中国具备代理能力和资质的社会组织严重缺位，进而影响公众参与立法、决策和社会治理等的有效性。由于利益相关者参与能力不足，导致其表达立法诉求的意愿和能力有限。实践中，行政机关一般倾向于采取整体对待的方式，积极听取专业能力强的社会组织的建议。对于分散的个体协商，行政机关通常会采用各个击破的方式解决个体诉求，很难有效反映这些团体的大多数人利益［37］。例如，对于亚洲象等野生动物物种监测和栖息地的保护，有很多民间野生动物保护爱好者或者当地居民可能对于某些野生动物的生活习性等更了解，但是因为缺少参与立法的专业知识，而具有专业能力的社会组织也因力量薄弱，难以充分表达利益相关者的意见。同时，立法中的专家论证制度也因主体范围不明晰，在实践中易将政府内部专业人员等同为专家。而相对独立的专业主体，例如各类智库等专业团体的参与度不够，致使立法的科学性不足。

三是公众参与立法有效性不足。由于《立法法》对“公众参与”的范围及有效性规定不足，致使公众参与立法中的“公开征求意见”易演变为“信息公开”，立法起草者只关注是否及时公开，而对于“听取意见并吸纳”则缺乏有效约束机制。例如，现行《野生动物保护法》在2016年修订时，对于公开征求意见，只公布了参与人数和意见条数，并未公布对所收到意见的分类归纳和有效回应（表1），导致公众并不知道所提意见、利益诉求及其观点是否受到立法机关重视。如果对公众意见不能及时反馈，不仅会使立法机关公信力丧失，而且立法的社会接受度和可操作性也将明显降低，致使公众参与沦为徒具形式的“作秀”。

2.2 公众参与野生动保护执法之监督权阙如

公众参与被认为是环境行政正当法律程序的重要组成部分，对补强行政决策的民主正当性、约束行政裁量具有重要作用［38］。公众参与环境执法是有效监督行政机关、并促使其正确行使自由裁量权的重要方式［26］。公众参与野生动物保护执法，体现在公众对野生动物保护行政许可的知情权保障及对行政部门依法履职行使有效监督权。

一是野生动物保护行政许可制度中，公众知情权受限，公众参与不足，导致监督缺位。一般而言，公众参与的前提是享有充分的知情权并掌握准确信息。但是如果公众获得知情权的渠道不健全，公众掌握的信息与野生动物保护执法部门发布的信息不对称时，公众一般会更被动，不会积极主动参与野生动物保护。例如，根据《野生动物保护法（修订草案）》第四十三条、《政府信息公开条例》第二十条、第二十三条之规定，对于野生动物的经营和利用，公众可以要求其出示许可证以甄别其是否为合法经营。如不能出示，或者需要鉴别许可证真伪，可通过“信息公开”制度参与野生动物保护。如果没有相关许可证或者许可证内容与实际经营不符，可向市场监督管理局、卫生健康部门、森林公安、林业草原局等行政机关举报。根据法律规定，有关野生动物许可证均应依法公开；对于未主动公开的，也可申请公开。但是，通过对31个省（自治区、直辖市）级林业部门网上信息公示情况的调查发现（由于数据可得性等原因，研究未包含港澳台地区）：只有29.03%的省份公开了许可证及其许可证的全部内容，有超过一半（51.61%）的省份无任何野生动物行政许可信息公开的情况（表2）。对于可查询到信息公开（全部或部分公开许可证内容）的省份，由于公示平台不统一、公示内容不一致（表3），造成查阅和检索有难度，导致信息公开不透明，加剧了“非国家重点保护野生动物”利用的安全隐患。

表1 《野生动物保护法（2016）》修订中的公众参与及法条修改情况

二是公众举报权缺乏法律保障。公众参与野生动物保护执法的另一主要方式是通过公民举报以达到监督野生动物违法行为的目的。根据《环境保护法》第五十七条之规定，公民举报主要针对违法猎捕、杀害、经营野生动物及其制品的行为及行政机关的不作为或失职。公众通过举报参与野生动物保护执法，可为其展开官方调查提供重要信息，极大地节约执法成本、提高执法效率。例如，由于志愿者向媒体的及时举报，促使相关野生动物非法收购案件成功侦破。同时，还可促使执法机关及早采取《野生动物保护法》规定的对于阻止损害非常必要的多种执法方式［39］。从公众对环境违法行为举报的实践来看，完善公众对野生动物违法行为的举报权是非常必要的。在2018年全国接到的举报中经查处属实的比例约为七成，很大程度上提高了执法效率。举报涉及的污染类型有6 类，生态破坏占比最低，为0.9%［40］。对于“非法猎捕、杀害、经营利用野生动物”等违法行为，是否属于以上分类中“生态破坏”的范围也无具体说明。由于对举报人权利保护不足以及缺乏举报之外的内容参与机制，导致公众参与野生动物保护执法的积极性和主动性较低。

三是中央环保督察中对于野生动物保护公众参与规定不足。目前中央环保督察的亮点在于通过详细了解并及时回应社会公众生态环保诉求。这为公众参与野生动物保护提供了良好契机和尝试，可成为持续监督野生动物保护主管部门依法行政、积极履职的重要力量。受理群众举报，是中央督察组在进驻期间的主要工作方式之一［41］。但目前中央环保督察对于野生动物保护法律法规的执行情况，仅包括少数破坏野生动物栖息地的案例［42］，应当适当扩大中央环保督察在野生动物保护领域的监督范围。

2.3 公众参与野生动保护司法之救济权缺位

环境公益诉讼是公众参与环境事务管理的重要途径之一，对于行政主管部门怠于行使职权和违反环境资源法律法规的行为，公众可依法提起环境公益诉讼［43］。然而，《野生动物保护法（修订草案）》在公众参与尤其是公益诉讼制度方面的规定仍有待完善。

一是《野生动物保护法（修订草案）》对社会组织提起民事公益诉讼缺乏支持。根据《民事诉讼法》和《环境保护法》之规定，社会组织和检察机关可就“野生动物保护栖息地破坏”等问题提起民事公益诉讼。但具体司法实践中很少有社会组织提起野生动物保护民事公益诉讼案件。法律规定不完善、缺乏必要支持，导致社会组织提起野生动物保护公益诉讼内驱力不足，具体表现为以下两方面。一是取证困难。例如，对于已受破坏的野生动物栖息地，许多社会组织由于缺少设备和专家团队等物质与技术支持，不得不望而却步。又如，对于处于极度濒危状态的物种，由于缺少科研基础，导致社会组织难以获得重要数据作为诉讼证据。二是很难获取并当庭出示证人证言和专家意见。有些专家出于多种顾虑，往往不太愿意为公益诉讼案件作证或者发表专家意见。

表2 野生动物行政许可信息公开情况

表3 部分省份野生动物行政许可种类、公示平台和公开年份情况

二是对社会组织提起野生动物保护行政公益诉讼缺乏规定。环境行政公益诉讼旨在维护和保障公共利益，监督行政机关行使职权［44］。公民监督是民主政治的应有之义［45］，对于野生动物保护和管理，如果行政部门怠于履行职权，公众理应有权通过社会组织作为适格原告提起行政公益诉讼［46］。但是，根据《行政诉讼法》和《环境保护法》，中国环境行政公益诉讼适格原告仅有检察机关，不包括社会组织。诚然，检察机关提起野生动物保护行政公益诉讼，可以较好地促进行政机关依法履职、纠正行政违法行为。但是，社会组织的监督功能也不可忽视。一方面，社会组织总是致力于野生动保护和救助、活跃在阻止野生动物非法交易最前线，可以更及时准确地发现行政机关在查处野生动物非法猎捕、交易等案件的过程中，是否存在行政不作为、乱作为的重要线索。而检察机关作为法律监督机关，并非野生动物保护专业机关，难以及时掌握野生动物保护行政公益诉讼的重要线索。另一方面，根据行政诉讼管辖原则，检察机关只能对本地行政机关进行监督，而有些野生动物及栖息地保护的行政不作为、乱作为案件涉及多个行政区域，由社会组织作为原告提起诉讼，不受地域管辖限制，也更能缓解“公权力监督公权力”之困。

3 公众参与野生动物保护法治的实现进路

通过广泛的公众参与，社会大众的利益能够得到更为充分的表达。对于野生动物的保护和管理，公众参与作为一种合法参与决策、施政的行为逐渐倍受重视。该研究提出，可从完善立法程序、改善行政执法、健全司法体制三方面，保障公众参与野生动物保护法治的有效性，提高公众参与的积极性和主动性。

3.1 完善立法程序，提升公众参与立法的有效性

一是明确法案起草、论证、审议全过程的公众参与。《野生动物保护法》涉及公众普遍关注的诸多问题，应明确规定公众参与立法起草、论证、审议等全过程。通过对法案起草权的分享，广泛征求公众意见，以达到对立法内容的实质影响。在立项和起草阶段，立法机关可通过“互联网+”等信息技术手段开展大范围的社会调研，最大程度保证法案的适用性和科学性。利用大数据的智能化识别，可以打破部门利益的藩篱，加强立法协调，对相互冲突的野生动物保护法律制度进行智能化识别，及时发现所立之法的不当之处，并及时作出修改和完善，以促进法律制度体系的协调性和有效性。

二是保障公众参与的主体、范围和渠道多元。首先，考虑“利益相关者”，提供多元意见表达平台。当公众将决策权委托决策者、且一些人的利益可能因决策而被改变时，利益受影响者有权事先知道并向决策者提供证据和陈述主张。例如，对于野生动物栖息地的划定和更新，都应提供多元表达平台，征询更多当地居民及野生动物保护爱好者的建议，扩大参与主体；其次，积极培育专业性的非政府组织，代表利益相关者参与立法，提高参与的专业性；再者，完善专家论证制度，明确规定专家论证的事项、论证规则以及论证报告的反馈，尤其在专家选任方面，应当邀请不同领域的专家参与，确保立法不受特定专业知识的局限；最后，参与结果公开，完善公众参与意见反馈机制。高度重视公众集中反映的问题，真正做到平衡与协调各方利益，维护立法的公信力。

三是公众参与立法前评估，增强立法权威性。建议对《野生动物保护法（修订案）》进行表决之前，由无利害关系的独立第三方机构和社会公众，运用科学规范的评估方法，对其科学性、可行性、合法性、社会风险等因素进行预测与评价，并提交评估报告，为立法决策提供参考。尤其对于野生动物栖息地及生物多样性保护等涉及生态安全立法的重大问题，更应对其科学性、可操作性和成本效益分析进行立法前评估，针对可能出现的社会风险提出应对机制。

3.2 改善行政执法，提高公众参与执法的积极性

一是完善野生动物保护信息公开制度。环境信息的披露与公开是公众参与环境治理最关键的制度之一。建立知情机制，使公众能及时获取相关信息，增加野生动物行政许可和执法的“透明度”。利用大数据和信息智能化，对于野生动物经营利用、特许狩猎、驯养繁殖、专用标识等行政许可必须做到信息完备和透明。另外，公安与市场监督部门应对从事野生动物养殖及利用的企业、个人进行定期检查及抽查，公开相关野生动物许可证商户信息，接受公众监督和举报，并及时反馈。

二是细化公众参与野生动物保护执法机制。野生动物保护主管部门要从理念上重视公众参与野生动物保护执法，积极推动公众参与执法的落实。首先，发挥环境举报受理平台作用，将野生动物违法行为纳入其中，并明确分类，及时查处公众反映的各类野生动物违法行为，为执法机关提供更多线索来源，提高执法效率。其次，完善举报人权利：主要包括咨询、要求保密、获得及时反馈及提出司法救济的权利以及完善有奖举报制度，调动社会公众参与野生动物保护执法的积极性。其中，获得反馈的权利尤为重要，以提高公众意见的重要地位。再者，创设除举报之外的内部参与机制，如鼓励社会组织开展第三方评估、建立参与听证制度、建立信息交流平台并及时公开信息。最后，完善公众参与野生动物物种监测及栖息地划定的制度保障。借鉴美国的eBird 制度，发挥公众力量，对公众参与监测和保护予以及时反馈和交流，并通过一定奖励机制鼓励更多野生动物保护爱好者和社会公众参与其中。

三是完善中央环保督察制度。为进一步推动落实公众参与野生动物保护中央环保督察，可从以下两方面推进：一是除举报这种外部监督机制外，还可设置一种公众在内部参与环保督察主要程序的制度，例如邀请相关野生动物保护组织、野生动物保护相关领域专家学者和热心社会公众作为督察组的组成人员参与督察全过程（涉及保密的除外）；二是把公众参与环保督察的机制常态化、法治化，细化公众参与的程序，实现环保督察及环保问责的公开透明，使公众真正成为推动野生动物保护的重要力量［47］。

3.3 健全司法体制，保障公众参与司法的主动性

一是明确规定野生动物保护民事公益诉讼制度，允许社会组织提起野生动物保护公益诉讼。例如，美国《濒危物种法》（ESA）的公民诉讼条款中，授予任何人在任何情形下针对违反濒危物种保护法律规定的行为提起诉讼的权利（见Bennett v.Spear，520U.S.153，117 S.Ct.1154，137L.Ed.2d 281（1997））。实践中，大量环保组织由于自身影响力不足以及缺乏配套支持机制导致作为适格环境民事公益诉讼主体没有发挥应有作用。因此，可以建立专门基金、通过政府扶持及鼓励社会捐赠等方式加快环保组织发展。同时，建议通过法院判决的形式判令由野生动物保护责任人最终承担社会组织因提起公益诉讼产生的相关费用支出。

二是规定社会组织作为野生动物保护行政公益诉讼的适格原告，以鼓励社会公众充分参与野生动物保护和监督，促使相关行政部门积极执法，并有力打击非法利用和交易野生动物的行为。具体实现路径有二：一是在《野生动物保护法（修订案）》中，根据特殊法优先于普通法适用的原则，对行政公益诉讼的主体资格作出有别于《行政诉讼法》的规定［48］，同时科学安排社会组织参与行政公益诉讼的顺位和条件，以便不同主体发挥各自优势，形成野生动保护行政公益诉讼合力［49］。例如，社会组织如要提起野生动物保护环境行政公益诉讼，应当先向检察机关提供案件线索，要求检察机关发出检察建议；如果检察机关不予发出建议的，法定的社会组织方可作为适格主体，并且应当提前告知该行政机关，给予其一定纠错期；只有当行政机关在纠错期满后，仍拒绝纠错或者纠错行为不当时，社会组织方可提起该行政公益诉讼。二是制定专门的《行政公益诉讼特别法》，拓宽环境行政公益诉讼的原告主体资格范围，并将野生动物保护作为专门类别明确列入，规范行政公益诉讼特有内容，对诉前程序进行适度司法化，并建立预防性行政公益诉讼，为行政公益诉讼量身定制法律依据［50］。

4 结 语

2021 年8 月，这些野生亚洲象已平安回归故里。在为大象们回归欢呼的同时，公众更应该反思如何进行高质量的野生动物及其栖息地保护。公众参与野生动物保护法治，既是发展社会主义民主政治的题中之义，也是建设社会主义生态文明的基本要求。公众参与在野生动物保护立法、执法、司法等法律运行中的不足，一定程度上掣肘了野生动物保护法律制度的实施。公众参与野生动物保护以提高生态环境质量、维护生态平衡为目的，公众通过广泛参与对公权力部门进行监督并形成制约，以提高野生动物保护执法效率，降低执法成本和阻力，并进一步促进公共利益的实现。目前，应当通过对《野生动物保护法（修订草案）》及其相关法律制度的完善，为公众参与野生动物保护提供必要法律支持。