论章士钊的国家观

2022-07-01任玥

克拉玛依学刊 2022年3期

摘要：在民国初年有关国家秩序构建的种种论争中，章士钊通过一系列文章，对国家、主权、政府权力等关键概念进行了深入分析，提出他在国家观方面的种种主张：人民意志、国家和主权是三位一体的;政府不同于国家，政府权力是有边界的;真正的“强有力政府”是权力有限但功能有效的责任政府。章士钊的国家观在理论上沟通了国家、主权与人民，并区分国家与政府、国家权力与政府权力，既倡导“强有力政府”，又与国家主义保持了距离。

关键词：章士钊;国家;主权;政府权力

中图分类号：D092 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2022.03.03

欢迎按以下方式引用：任玥.论章士钊的国家观[J].克拉玛依学刊，2022（3）20-27.

章士钊是清末民初中国政界与思想界一位不可或缺的人物。他不仅亲身参与了辛亥前后的许多革命事件，被孙中山誉为“矫矫如云中之鹤，苍苍如山上之松”“革命得此人，可谓万山皆响”[1]，更对如何重构政治秩序、建设现代国家等重大问题进行过长期探索，为后世留下诸多思想遗产。

民国建立后，首先面对的是国家秩序的重建。当时很多思想精英和政治领袖都认为，满清既覆，伸张民权的目的已达到，应转而争取国权，故“国权至上”的风气一时间颇为浓厚。但由于思想界尚未从理论上厘清国家与政府的区别，对国权的强调实际上容易变成对政府权力乃至大总统权力的强调。这种思潮果然被袁世凯所利用，成为其复辟帝制的舆论工具。这就更加剧了国人政治观念和政治实践上的混乱，也加大了对政治思辨和政治论争的需求。在民国政治纷纷扰扰的背景下，章士钊始终保持着冷静的思考。在他看来，要解决革命之后的秩序与发展问题，对国家与主权的关系、国家与国民的关系、国家与政府的关系等国家观范畴内的重要问题进行辨析具有特殊的理论价值与实践意义。借助自己深厚的政治学积淀和敏锐的政治洞察力，章士钊通过撰写一系列政论文章，对国家、主权、政府权力等国家理论中的核心概念进行了深入细致和客观中允的分析，为彼时的政治迷思拨云见日。

一、国家与主权

现代国家概念与主权密切相关。国家是一种政治团体，它占有确定的领土，由人民组成，拥有主权及一个有组织的政府。[2]主权是“构成最高仲裁者属性的权力或权威，这类仲裁者对作出决策以及解决政治体系内的争端具有某种程度的最终权力”[3]。主权是绝对的、完整的、无限的和不可分割的，具有对内最高性和对外独立性。

近代中国人对主权概念的认识从19世纪60年代就已开始。在1865年由丁韪良主持翻译的《万国公法》將主权概念引入国内。与西方接触较多的王韬、郑观应、曾纪泽、黄遵宪等人都具有一定的主权意识，但中国士大夫通常只强调对外之主权，即国家独立，很少在对内层面谈论主权。这时的国家概念也很模糊，士人笔下之“国”尚非近代意义上的民族国家，而是“完全等同于具体的清王朝皇室”[4]。1899年，《清议报》连载伯伦知理的《国家论》，较为系统地介绍了西方国家观念的形成和演变过程，“主权”作为国家最高属性的一面逐渐凸显。20世纪初期，思想界的主权意识已比较成熟，许多人开始认识到主权对内对外的双重内涵，人民主权说也被知识分子群体广泛接受。章士钊在民国初年连续写有《约法与统治权》《主权与统治权》《主权无限说》等文章具体阐释主权概念的内涵，介绍西方学界关于主权归属的三种意见，辨析主权与统治权的异同，并申论主权最高与无限的基本特征。可以说，在国家与主权的关系问题上，章士钊的认识在同时代人中是比较准确的，既贴近西方政治学理论的本义，又有对中国问题的现实关照。

章士钊引用美国最高法院大法官詹姆士·威尔逊为国家所下的定义说：“国家者，乃自由人民为公益而结为一体，以享其所自有而布公道于他人者也。”[5]这个定义既带有强烈的古典共和主义色彩，也同荷兰自然法学者胡果·格老秀斯的国家观非常接近，即“国家是一群自由的人为享受权利和谋求他们共同的利益而结合起来的一个完美的联合体。”[6]在章士钊看来，国家是一个按正义原则组织起来的调整和维护人们自由权利和利益的共同体。在国家中，正义的原则会具体化为一套协调人们关系和利益分配的规则体系，“使之相劘、相切、相和、相让，而共觅一途以安之”，因此，“凡居一国中者，无不各得其相当之分以去”[5]。每个人居于应处之地位，享受应有之权利，获取应得之利益，这样一种“存乎公道”的国家，正是民国的建设者们所追求的理想目标。

章士钊还运用西方的社会契约思想详细描述了国家在逻辑上的建立过程。他认为，国家成立于人们的“同意”：“国家者，一种之政治组织也。举一国之人悉范围于此组织之内，则第一条件，乃在一国之人尽同意于其所以为组织者。”[5] 这种“同意”以契约的方式形成效力：“国家者成于民约者也，约者何？人以一部分之自由，纳之国民总意之下，而仰其制裁也。总意者何？萨威稜帖经一定之代表机关，明白宣示者也。……盖人生而自由者也，唯服从己意，决不服从他意。总意者仍己意也，故立于国家之下而义务生，惟若权奸僭窃，劫吾总意，强吾舍己意而唯他意之从，吾唯有回复立约以前之自由，而重蹈入自然之境而已。”[5]

所谓“总意”，即General Will，现在多译为“公意”，而“萨威稜帖”，正是主权（Sovereignty）的音译。也就是说，人们为了更好地生活，每个人都让渡出自己的一部分自由权利形成“总意”，组成国家①。主权是国家的最高权力，主权的意志（也即“总意”）通过代议机构的决议和命令明白表达出来并发挥作用。因为“总意”是己意的汇融，所以“总意”仍是己意，人们虽受“总意”管辖，却并没有失去自由。与此同时，人们所保留的那部分自由仍然是神圣不可侵犯的。如果作为代理人的政府违背“总意”，侵犯人民自由，则人民可以废除契约，解散国家，重回拥有全部自由权利的自然状态，并以社会契约的方式再次组成国家，进入政治社会。“解散之后，人人既复其自由，即重谋所以建国之道，再造总意，复创新约。”[5]以订立契约的方式，章士钊打通了“国家”“总意”和“主权”这几个概念。72B95ABE-B84C-41E2-ACEC-0C257BE17DEF

章士钊认为，国家均具有“最初绝对无限及普及之权力”，无关其为君主国还是民主国。“在君主国，国权之量不加多;在民主国，国权之量不加少。”[7]所谓的“国权”就是至高无上的“主权”。在他看来，国家与主权②是一体两面的关系，国家必然拥有主权，主权必须托体于国家。“萨威稜帖者，犹言一国最高之权也。国而无此最高之权则不国，此最高权而无国则不词，是故国家与统治权，合体者也。从其凝而言之为国家，从其流而言之为统治权，之二物者，非二物也，一物而两象者也。”[5]他反复申论主权的至上性，“统治权者，最上之权也。最上之权，不受限制。”并指出可以根据主权的归属来判断国体性质，区分君主国、贵族国和平民国：“欲知一国为何种国体，问其统治权之何在，即以得之。如统治权属于一人，则君主国体;少数人则贵族国体;多数人则平民国体。”[7]

有关民国主权的归属问题，章士钊一直主张属于国民全体。早在1912年，他即有言，“吾国革命后统治权骤由一人移于人民，是人民即国家也。”[7]而在1933年，当他为陈独秀的叛国案进行辩护时，依然强调：“夫国者，民国也，主权在民。”[8]可见其立场始终未变。当然，有人曾指出，章士钊一度否定了人民主权论，证据是他在《独立周报》上发表的《约法与统治权》一文。他在文中列举并阐释了理论界有关统治权的三种说法，分别是：人民说，宪法团体说和立法机关说，并对《临时约法》中的某些条文提出了修改意见，如“第二条主权属之人民之说，在二十世纪之国家，不应作此夸张无据之谈，宜删之。”仔细推敲全文语境不难发现，章士钊并非否定有关统治权的“人民说”，他之所以对《临时约法》提出如此建议，其实源于他有关“政治上之主权”与“法律上之主权”的区分。章士钊主张人民拥有“政治上之主权”，国会拥有“法律上之主权”。

夫记者所谓政治上之主权与法律上之主权者，万非将主权擘分为二……乃同一主权，可从政治一面察之，同时可以从法律一面察之也。此种区别之起源，出于国会与人民相互之关系过于密切。……法律上之主权，从代表一面而言之者也，政治上之主权乃本体一面言之者也，非二物也。故法律上之主权与政治上之主权，不能同时用事，于是国会行使其主权，有所通过，人们不得起而抗之，曰此不法也，必待总选举，而政治上之主权始得发生。[7]

“法律上之主权”属于拥有最高立法权的团体，“政治上之主权”属于能够影响权力实际运行的最高力量。这种区分其实源于蒲徕士和戴雪的法学思想。不管怎样，“法律上之主权”与“政治上之主权”并非二物，只是观察的层面不同。“政治上之主权”虽根本，在某种程度上却是抽象的，只在“总选举”的投票中被行使;“法律上之主权”才是落地的，能够通过国会活动而在现实政治中发挥效力，并“在法律范围以内不受限制”[7]。

总之，在章士钊看来，“总意”、国家和主权是三位一体的。“总意”是人民的共同意志，国家奠基于总意，而“总意”又通过“法律上之主权”的拥有者——“代表机关”来“明白宣示”，从而产生强制效力，三者由此达成内在的统一。

二、强有力政府

民国初年思想界兴起一股向往“强有力政府”的思潮，这既是对晚清以来地方势力坐大、中央权威下降的反对，也符合新生国家发展的实际需要。当时的中国，传统政治秩序解体，社会失去重心，民族危机在列强环伺的国际环境下依然存在，亟需一个强大而有效能的政府来恢复秩序，建设国家。因此，尽管对于何谓“强有力政府”的认识大相径庭，各派政治力量却几乎都奉“强有力政府”五字“如天经地义至不可侵犯”。[9]

章士钊同样推崇“强有力政府”。他赞赏美国在西奥多·罗斯福总统的“新国家主义”理念的推动下建立起来的积极有为的政府施政模式，称其“实为二十世纪政府之模范国，于今世纪不有此政府，将不足以图存。吾之所谓强政府者，即此种也。”[10]早在留学英伦时，他就力主清政府加速立宪进程，建立起责任内阁领导下的强有力政府来推动政治进步。在章士钊看来，晚清对内之种种弊政、对外之种种屈辱，究其原因，在于“政府过弱”，而“吾人之所求者，实一强政府也。”[10]而鉴于他对清政府专制统治的猛烈抨击，其所谓“强政府”，不是行使专横权力的政府，而是“适用最新适时之政略，对于国民之要求直接负其责任”，促成“工商业勃兴，海陆军强盛”[10]的政府。由此可见，尽管未能明确表述，章士钊已具有区分“政府权力”与“政府能力”的潜在意识。从近代世界经济、政治的实践来看，权力无限的专制政府，表面貌似强大，实际上强暴的国家机器背后却是政府提供公共产品与公共服务能力的不足。这正如英国社会学家约翰·豪（John A. Hall）所说：“那些描述（传统）帝国的著作或者倾向于强调它们的强大，或者强调它们的软弱。但是，这两者都是现实的存在。帝国的悖论（而不是自相矛盾）是它们的强大——即它们的宏伟遗址、它们的专断、它们对人的生命的轻蔑——掩盖了它们的社会软弱性。这种强大恰恰源自于并反映出其社会的软弱性。这些帝国无力深入渗透、改变并动员社会秩序。”[11]

在传统帝国体制下，一方面，统治的专断造成对社会的践踏;另一方面，治理的无能也很难推动国家发展。有鉴于此，章士钊清醒地意识到，真正的“强有力政府”是宪政体制下权力有限但功能有效的责任政府。因此他曾经支持晚清立宪运动，辛亥革命后，他继续主张民国中央政府建立两党制下的责任内阁体制。

章士钊对民国政治体制的设想有一个突出特点，就是相对于总统制，他更主张内阁制，理由之一就是内阁制可以塑造强政府。他引用美国学者柏哲士的话说，“国家多事之时，实以政党内阁为宜”[7]。而民国建立伊始，政局不稳、秩序未定，在这种“国家多事”的局面下，他深信“非有绝强之中央政府不足图存，而此种政府惟在内阁政治之下可以得之。”[7]。

为什么内阁制下的政府会强有力呢？因为内阁制的原则是议会中的多数党组阁，即由多数党议员出任内阁成员，管理国家各项事务，这就使行政立法两部“聯为一气，行动一致”，内阁正是其中的关键环节。“内阁者，富于钩连性之一集合体也，有如衣纽，纽立法部于行政部;有如连字符，连立法部于行政部。”[10]内阁制下，行政机构制定的政策在本党居于多数的国会中能够比较顺利地通过审议。章士钊认为就这一点而言，内阁制比总统制要优越。因为总统制下的政府“其弱无对”，行政机关（总统）往往受到立法机关（议会）的牵制，以致政策议而不决，决而不行。他对当时实行总统制的美国和实行内阁制的法国进行比较：“美之总统政治，其趋势乃使政府弱，而中央集权无由行。法之内阁政治则足以蔚成一绝强之政府。夫政府何由强，亦曰议会不滥掣其肘而已。美国之康格雷，则恒滥掣联邦政府之肘者也。故其政府百事不可为，而日流于弱。”[7] 他认为民国初年的政治实践也证明了自己的判断：“盖非内阁政治，则立法行政两部之冲突必起，冲突甚而政无由行。数周之间，南京政府即累为参议院所扼，其明证也。”[7]72B95ABE-B84C-41E2-ACEC-0C257BE17DEF

章士钊还强调，“强有力政府”不仅需要内阁政治，还应该是两党制下的政党内阁。他认为“天下惟政党政府，然后足以操纵国会”，因为“惟政党政府，而政府之才智始突高于议员;亦惟政党政府，而政府之行动始为议员悦服，始为议员多数所拥护。”[10]只有政党政治下的内阁才能“置立法、行政两部之邮，使两部之作用互相联贯，关系日以密，而又各尽其当然之职分者也。”[10] 他又引美国学者罗伟的话说，“此政党必分为二，而又必仅分为二，乃良内阁制必要之条件也。”[7]这是因为只有两党制才能在议会中形成过半数的多数党，由其组织的内阁才会比较稳定。章士钊对自己的政党内阁主张总结说：“强有力之政府者，乃政府为政党所主持，其党控制议会之多数，同时出而组织内阁，内阁之政策无不得通过于议会以实行于国中者也。此种政府为之政党政府，以内阁言谓之政党内阁，以政治言谓之内阁政治，吾民国之所求乃此种政府也。”[7]

在他看来，内阁制相比于总统制还有一个优势，那就是当国家处于紧急状态时，内阁制容易产生最适宜的政治人选。他引白芝浩的论述说：“在内阁制，国有急难，人民可应时势之要求，退平时执政，而进以临时执政，兹执政者，其性急，其力横，其欲大，其意专，举非平时之所宜，国难未至，必无欲戴之以为首领者，及其至也，又非彼莫为功，而内阁仅能屈伸自如，此其特质也。”[7]也就是说，内阁制下的行政首脑由议会选举产生和更换，可随时进退，总统制则难以在紧急状况下及时召集选民举行大选，改换更合适的总统人选。[12]

当然，章士钊尽管在1912年的《变更政制之商榷》一文中对总统制与内阁制的利弊得失进行过比较中肯的分析，但在总统制与“强政府”的关系上，他也有认识不清之处。他认为三权分立的体制虽然可以实现权力的相互制衡，但却将行政机构与立法机构打成两橛，而“欲得强有力之政府，必自议会与内阁得以沟通始，而不在三权之各别独立也。”[13]这是他对总统制的误解。其实总统制下的行政与立法机构也是能够贯通的，连接的关键就在政党政治。章士钊未能觉察此点，与他深受英国政治影响，一贯对总统制的制度逻辑认识不深有关，也与当时以美国为代表的总统制运作模式仍未定型有关。

对“强有力政府”的向往在现实中容易导致推崇行政权力而忽视立法权力。章士钊非常清醒地守住了自己的立场。他虽警惕议会专权，力主建立强大政府，却也有议会内阁制的底线，不想失去对政府的牵制平衡力量，造成行政权独大的局面，更不能容忍出现“东方拿翁”（拿破仑）这种不受立法权制约的专制人物。[7]他所希望的是将行政权置于立法权的缰绳之下，再以行政来带动立法，达至两部“联为一气”，共同行动的结果。对于总统制与内阁制的优劣，他曾指出，“平心论之，两制各有偏至之理，任取其一，皆足以治国。果何取者，当凭一己之所信，而当时国民之感情，及特别之政府现象，举为决定此题所必忆及者焉。且记者以为政府之责任如何课之，亦题中之要点。”[7]所谓“政府之责任”，总统制下乃“对于国民而负之”，内阁制下则“对于议会而负之”，但国民只能通过定期选举来表达意志，议会却能在会期时时监督政府施政，所以章士钊强调内阁制在塑造“强有力政府”的同时，还能“严课政府之责任”，非常适合当时中国的需要。[7]他甚至认为内阁制下“此种政府之强有力，乃议会之强有力也，议会制之有力，即人民之强有力也，宁不可尚？”[7]可见，章士钊虽然推崇罗斯福的国家主义，却没有照搬美国政治体制，依然强调议会内阁制对中国的特殊意义。他认为在这种政治体制下，内阁人选决定于议会多数，议会多数的背后则是多数选民，也即多数民意，其思考实质是以民意控制政府，作为政治的最后支配权。当然，此处也能看出章士钊思想中的一个漏洞：他想当然地认为在内阁制下人民、议会、内阁之间的意志和利益是一致的，忽视了其中的复杂性，从而得出对政党内阁过于乐观的结论。

三、政府权力的限度

民国初年不少人这样认为：“共和之国，国即政府，政府即国民，绝无冲突之虞”[14]。他们将国家、政府、人民混为一谈，从而将国权、政府权力与民权混为一谈，影响了对很多政治问题的判断。民国政府也俨然自诩为国权的化身，借口“国权至上”无限扩展自身的权力范围，侵犯人民权利。章士钊一直明确区分国家与政府，坚持“国家自国家，政府自政府”，并指出国家主权的至上不等于政府权力的无限，要防止政府窃取国家权威肆意为恶。

1912年，章士钊就曾撰文解释国家与政府的不同，他说：“夫国家者何？统治权之所在也。政府者何？领受国家之意思实施统治者也。统治权之所在与实施统治者固不必同为一物。”[7]国家是主权的载体，政府则秉承与主权相通的“总意”来实施具体的统治行为，二者并不等同。1915年，他在《甲寅》杂志中再次就此问题进行阐释：“政府者乃依国宪之条文，体国宪之法意，以施行政事者也。政府由宪法而生，国家决非由宪法而生。国家者造宪法者也，宪法者非造国家者也。有国家而后有宪法，有宪法而后有政府。国家者乃纯乎立乎政府之外，而又超乎政府之上。”[5]

在这里，章士钊解释了国家、宪法、政府三者的关系及先后逻辑。先有国家，然后有“总意”凝结的宪法，再根据宪法组建政府，所以政府既在宪法之下，更不能与国家相提并论。政府不具有国家的政治共同体功能，国家的合法性层次高于政府。国家的合法性在逻辑上源于订立的契约，在现实中出于历史传统，具有稳定性和持久性。政府的合法性则在形式上依赖法定的程序，实质上取决于政府对社会进行统治和管理的有效性。他在评论政府发行“爱国储金”一事时说：“今兹之所招厌惡于国民而吐弃之者，政府耳，于国家无与也。故谓吾有国而不知爱，是谓大瞀;谓吾于恶政府而亦宜爱，是谓大愚。”[5]他的逻辑是，国自然应该爱，但政府与国不同，恶政府不仅不当爱，还要理直气壮地反对，“苟不至危害及于国家，有真宜反对之政府，可得十分反对之。”[5]

同样道理，政府权力并不等同于国家主权。主权之所在乃国家，而不是政府，政府负责具体施政。“统治权之所在，乃国家而非政府，既不在地方政府，亦决不在中央政府。”[7]“盖统治权之谁属，乃国家之事。而课责任于谁某，以施行政事，则政府之事。”[5]在这里，章士钊严格区分了主权与治权，前者是国家所有事，后者是政府所有事。“观夫主权属于国民全体，订在总纲;治权得由政府总揽，订在政府组织下之中央制度，是二者各有部居，不可混淆，湛然明已。”[8]主权属于国民全体，是无限、统一与不可分的，一旦丧失主权，国家就不复存在。治权（政府权力）不仅有限，而且可以且应该有不同归属，宪政原则要求权力在不同机构中分立以相互制衡。72B95ABE-B84C-41E2-ACEC-0C257BE17DEF

正因为政府不同于国家，虽然国家主权是无限的、绝对的，政府权力却是有限的，服务于其存在的目的。“国家之权无限，而政府之权，则不得不有限。苟无限焉，则惟有通国家政府之藩，而返乎专制无艺之实。”[5]强化政府权力，建设“强有力政府”不意味着允许政府滥用权力，否则将与专制无异。在章士钊看来，政府是秉承“国家之意思”（总意）“敷陈政事”的公共权力机构。它要服从总意、以不违背总意根本要求的原则来行使职权。也就是说，政府的权力只能用于保护和促进人民自行行使其所保留的基本权利，任何侵犯个人权利和自由的政府行为，都必须被证明为符合政府因此被创设、权力因此被授予的目的才属正当。章士钊引用齐德《计学指要》中的观点说：“政府干涉之范围，当以仅足维持全体安宁为止，易词言之，干涉主义，当使之不与放任主义相犯也。”[5] 就此而言，政府基本上是作为一种消极性力量存在。另外，他还指出，约束政府的“总意”必须通过具体形式加以明确，这就是保障国民权利、限制政府权力的宪法。政府要依照宪法及在其基础上制定出来的基本法律治理国家，要对“总意”负责，因此近代政治往往含有责任政治之义。如其所说：“国家自有宪法以上，则政权③无论大小，要有限制。既有限制，要当建法以绳之。斯法无他，即号责任。”“吾闻事先定其行权之范围，斯谓限制。事后课其所行，合于所限与否，斯谓责任。”[5]既要事先制定法律限定政府的权力边界，也要事后比照法律监督政府的施政行为。用宪法和基本法律来划定政府权力的限度，也是责任政府的应有之义。

章士钊此处对有限政府的认识是一种近代消极国家观式的理解。消极国家观通常并不否定政府权力在利益分配和维持秩序等方面所发挥的作用，但由于政府权力或多或少伴随着强制，所以每每与个人自由相冲突，而权力本身也包含着被政府滥用的危险，这些都决定了消极国家观将其看作“必要的恶”而加以限制，在这一点上章士钊受西方近代思想的影响颇深。但需要注意的是，章士钊在对政府权力划定边界的同时还赋予其某种“善”的伦理要求，“夫至不论善否，政府能为其所欲为，则亦与野蛮专制何异？”[7]他主张建立的是一种“强善政府”，而非单一的“强政府”。“善”之伦理限定虽暗含了对民负责之意，却与消极国家观的“恶”之视角相冲突，这既反映出早期儒家教育背景对其思想的内在影响，也为他在认同消极国家观基本理念的同时又毫不迟疑地接受积极国家观的某些理念保留了空间。

四、章士钊笔下的“国家主义”

理清章士钊在有关国家与政府的关系、政府权力的限度等问题上的观点后，就比较容易理解他笔下经常出现的“国家主义”一词了。近代中国，面对大量涌入的完全陌生的西方概念，人们的理解和使用都未形成统一规范，各种歧义与误解比比皆是。所以很多西方概念在今日学界的规范涵义、当时思想界的一般用法以及思想家本人的特殊理解这三方面可能存在很大不同。章士钊经常提及的“国家主义”也是如此。

“国家主义是近代兴起的关于国家主权、国家利益与国家安全问题的一种政治学说。”[15] 其核心概念和价值归依是国家。国家主义以国家利益为本位，主张所有国民应坚守国家至上的信念，抑制对个人利益的追求，谋求国家的独立富强。国家主义思潮的兴起通常以对外危机为背景，如明治维新时期的日本在国际竞争和追求富强的压力下，即便是“自由民权运动”也“强调个人与国家同一化，将二者融为一体。”[16]同日本一样，近代中国的主流思想界也把国家主义的政治价值放在比较突出的位置，他们更加重视个人所属的集体利益，个体往往被视为追求国家目的手段。

章士钊的国家主义與通常意义上的国家主义内涵并不一致。他所认可的其实是美国第26任总统西奥多·罗斯福的“新国家主义”。“新国家主义”由罗斯福于1910年8月在奥萨瓦托米演说中提出，并推动了20世纪初美国进步主义运动的展开。“新国家主义”包括对政府功能的认识的变化。罗斯福强调，政府必须成为改善全国经济、社会状况的有效机构，扩大行政权是人民的最大需要，行政权应该成为三权的核心。[17]此后，行政权在美国政治生活中的地位日益突出，不仅加大了对社会事务的干涉范围和力度，还能以特别咨文的形式向国会提出立法要求。章士钊把罗斯福“新国家主义”的主旨概括为三点：第一，“使政府之作用大而于一国，中而一州，小而一市，皆有无对之效力”;第二，“使政府对于国民之欲望之需要负完全之责任”;第三，“感动国民，使自非一般人民，有高尚之德性、精强之能力及平恕待人之志愿”。[10]他敏锐把握到涌动在新世纪的倡导国家干预的思潮，认为十九世纪以来，“国家干涉主义，最有力于政坛，以英伦自由神圣之国，近亦不得不取国家干涉主义”[7]。

可见，章士钊所说的国家主义其实是“国家干涉主义”，是一种主张政府承担更多社会责任的积极国家观，这与其一贯秉持的“强政府”理念是一致的。他没有将政府权力限定在最小范围，甚至还曾因痛心中国社会风气不良而主张“以国家绝对之权，整齐社会风俗之事”[5]，这显然是把政府权力伸展到社会生活领域的积极国家观理论逻辑的继续。但他思想的天平并未倒向国家主义一边，而始终坚守住维护民权的底线。他强调政府行为必须以民意为依归，不能非法侵犯个人权利。尽管章士钊希望政府在一定程度上发挥更多增进人民福祉的积极作用，但他并不认同将国家视为一种更高的存在从而要求个人无条件为之牺牲的观点。他认为，“吾国之大患，在不识国家为何物，以谓国家神圣，理不可渎……凡此者皆伪国家主义误之也。”[5]“民求民利即以利国，民淬民力即以卫国;凡言毁民而崇国者，皆伪国家主义也。”[5]离开民利和民力，就谈不上国家的存在，国家的发展也绝不能以牺牲国民的权利和幸福为代价。

章士钊的国家观在理论上沟通了国家、主权与人民，并区分了国家与政府、国家权力与政府权力。他强调国家主权与人民“总意”在逻辑上的内在一致，指出在现实中常常打着国家旗号的政府权力与国家权力并不等同，从而阐释了自己既倡导“强有力政府”又未落入国家主义的思想立场。相隔百年，章士钊对政府体制的具体构想或已不合时宜，但其国家观仍然蕴含一定的思想性。72B95ABE-B84C-41E2-ACEC-0C257BE17DEF

注释：

①这里需要注意的是，尽管章士钊明确指出自己运用的是卢梭的理论，但其对缔约过程的描述却与卢梭思想在关键点上有所不同：卢梭设想人们在缔结社会契约时，每个人都把自身的一切权利全部转让给整个集体，由于所有人都这样做，所以每一个与全体相结合的个人在服从集体的命令时只不过是“服从自己本人”。但章士钊认为每个人让渡出的是一部分自由权利，还保留有某些不可放弃、不可转让的权利。

②在章士钊笔下，“主权”概念常常以“统治权”或“萨威稜帖”相替代。在《论政治上主权与法律上主权之别》一文中，他指出“惟统治权，本文谓之主权。”而在《国家与责任》一文里他也径直写道，“愚闻统治权出于欧文萨威稜帖”。可见，这三个概念的内涵是一致的。

③此处的“政权”指“行政权”，不同于当代汉语中的政权概念。

参考文献：

[1]冯自由.革命逸史（上）[M].北京：新星出版社，2009：106.

[2]杨光斌.政治学导论（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2007：109.

[3][英]戴维·米勒，[英]韦农·波格丹诺编.布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来等译.北京：中国政法大学出版社，1992：725.

[4]费正清主编.剑桥中国晚清史（下册）[M].北京：中国社会科学出版社，1985：354.

[5]章士钊全集（第3卷）[M].上海：文汇出版社，2000：105、183、182、512、105、109、506、436、111、113、225、114、30、137、509、185.

[6]格劳秀斯著.战争与和平法[M].何勤华等译.上海：上海人民出版社，2005：38.

[7]章士钊全集（第2卷）[M].上海：文汇出版社，2000：622、118、117、50、147-148、242、374、424、521、32、26、591、52、586、32-33、522、76-77、52、49、614、51、624.

[8]章士钊全集（第7卷）[M].上海：文汇出版社，2000：149、156、156.

[9]徐傅霖.強有力政府之效果[J].正谊杂志第1卷第8号，1915：1-2.