浅谈自然资源确权登记与不动产登记

郭旺平

（冷水江市不动产登记中心，湖南 冷水江 417500）

0 引言

随着我国资源的全面实施，对自然资源、房地产的保护更加广泛，相关的资源登记和管理工作也取得了一些新的进展。然而，在自然资源与不动产登记协调发展过程中，因其制度内容涵盖的范围不尽相同，导致其在实际操作中仍有诸多问题。要推动有关制度的内容和管理的规范化，为二者的协调发展开拓一条创新之路。

1 自然资源确权登记与不动产登记之间的关系

1.1 相似点

自然资源属于我国的生态环境，具有特定的使用条件。自然资源除了具有一定的生态功能外，还具有经济功能转换的作用，因此，这些资源的登记属于不动产登记的范畴，是对不动产登记的一种扩充和完善。有2013 年以来，国家就开始实行土地、房屋、森林等不动产的统一登记，建立健全的、明确的产权体系。直至2019 年，自然资源部进一步细化了自然资源的统一登记制度，明确了相关工作的具体要求。在这样的大环境下，对自然资源与不动产登记的改革进行协调发展，可以从认识二者的制度内容与管理上的相似之处，进行综合创新。我国对土地、房屋、森林等不动产登记，经过了一系列的改进，由原来的分散式登记向集中式转变，有效地解决了以前分散式登记内容不完整、信息不一致等问题，建立一个更为完善的登记体系，形成一个更为协调一致的登记环境。两者在实施过程中采取了更为类似的方法，即自然资源和不动产的统一登记，从而促进了两者的协调发展[1]。自然资源确权登记目的是推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；不动产登记是产权保护的一项重要内容，实施不动产统一登记是健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度的需要。二者的登记都具有“归属清晰、权责明确”的共同目的，都是为了保障交易安全、保护权利人合法权益。

1.2 差异点

自然资源确权登记与不动产登记在制度与管理内容上有一些差别，因此，在实际操作和登记过程中，要明确其在登记内容、登记对象、登记目的等方面的区别，又要将其纳入统一登记管理。首先，在登记制度体系方面，自然资源确权登记正处在初步探索阶段，国家有关部门出台的《办法》以及试点方案，未形成完善的技术规范标准，更没有可循的具体规章办法，在实践操作层面，自然资源确权登记业务还在摸索中。而不动产登记的制度体系已经相当完备，经验相对丰富，登记手段也随信息化发展持续进步。其次，在登记体系的内容上，明确地划分了各种资源。在自然资源登记管理中，资源归属权的内容包括资源使用情况、资源保护情况、权属问题等，这些内容与不动产登记内容没有重叠。不动产的登记内容以所有权和担保权为主，其重点是对其自然利用的记载，而不是对其进行调查、登记。最后，从登记管理的角度来看，自然资源登记管理的主要目标是扩大登记的范围，明确自然资源领域中有价值的部分，明确归属权和管理权，并在权责确定中进一步明确个人与政府之间的权利分配，这一方面要充分考虑到不动产登记制度，并在此基础上进行细化。在登记的对象上，以前的不动产登记的内容，多为土地、房屋、树木等实物形态，而对无法实现价值转移的附属设施的合理管理。而自然资源登记的对象主要是水资源、矿产、能源等，这些资源本身具有很高的使用价值[2]。

2 自然资源确权登记与不动产登记存在的内在关联

在自然资源确权登记与不动产的登记关系中，存在着物权的界定问题。首先，相对于可移动的、有价值的物品而言，它的存在本身的价值决定了它的特殊性。而随着我国有关立法的不断完善，关于不动产的描写也越来越全面，自然资源确权登记涵盖的范围与不动产登记范围存在着一定的重叠。其次，不动产登记和自然资源确权登记，都是在土地上开展的登记，不动产登记是对土地上的房屋、树木等进行的登记，自然资源确权登记主要是对土地上的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。因此，在推进自然资源与不动产登记协调发展的过程中，必须深入认识不动产权属的范围，采取统一的管理办法，使自然资源、不动产等信息的全面登记；由于自然资源、房地产涉及的各类项目类型繁多，因此，在进行综合管理时，各部门之间的层次划分会造成一些信息的整合障碍，而登记管理的标准又不统一，使得这些工作难以实施[3]。

3 自然资源确权登记与不动产登记相互促进作用

首先，不动产登记中不动产单元的划分，拓宽自然资源中不动产单元的思路。确定不动产单元是自然资源确认登记和不动产登记的首要技术工作。自然资源确权登记的不动产单元划分是“三层叠加”，即集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证与土地利用现状图相叠加，明确国有未利用土地的范围，结合国家有关规划和自然资源保护登记的自然资源范围，确定是否需要实行统一确权登记的具体空间范围。而实际工作中，对于除国家公园、森林公园等自然保护地之外的登记单元划界，无法合理确定不动产单元，但可以根据不动产登记中工业用地的不动产单元划分思路，按登记所发挥的功能完整来划定不动产单元，从而，自然资源确权登记中不动产单元可根据各类国有自然资源斑块的生态功能区和反映生态功能定位的各类保护管理区域（如生态公益林、水环境功能区）的界限，初步划定各登记单元的范围，再以自然边界、管理界限、权属界限等对该范围进行调整，有效的解决了不动产单元划分难的问题。

其次，参照不动产登记中权属问题处理，可缓解自然资源确权登记难题。自然资源确权登记与不动产登记二者核心工作就是确权，在全国推行的不动产登记历史遗留问题处理，不动产登记的确权有一套成熟地、可行的操作办法，在自然资源确权登记中，可以参照不动产登记的权属问题处理，找准问题症结，对有争议的范围尽量缩小空间的前提下确定，使土地与地上附着物分离确权，将部分纠纷纳入退出补偿机制，同时，对争议处理主体、处理程序、处理时限和行政机关的内部纠错程序等作出有效地规定，逐步有效地化解争议范围。因此，各地政府可根据不动产登记历史遗留问题处理办法出台自然资源权属争议处理相关规定。

最后，自然资源确权登记信息平台建设，促推不动产登记信息平台不断完善。自然资源确权登记和不动产登记两类不同的业务在同一平台上运作，而且登记内容等不相同，就有可能影响当前不动产登记的良好秩序，不动产登记信息平台需不断完善登记需求，建议采用集成数据库建设的技术策略，采用统一操作平台、统一系统入口、统一身份认证，集成自然资源登记与不动产登记两个业务，实现自然资源登记数据库和不动产登记数据库在同一软硬件环境下的建设和运行，两个数据库数据实时共享，并保障二者的一致性。

4 自然资源与不动产登记制度改革协同发展路径

4.1 合理利用先进信息技术， 拓展自然资源与不动产登记制度改革范围

随着全球信息化进程的加快，先进的信息技术已经越来越广泛地应用于生产、教育、经济领域中，受到高度的关注和支持，自然资源与不动产登记可利用现代信息技术，实现自身信息化建设和与时俱进发展，保证自己在行业、经济市场领域中占据领先地位。因此，在自然资源和不动产登记制度的改革中，可以适当地利用现代互联网技术，加强科技力量的支持，从而促进二者的合作，具体措施如下：①运用现代的大数据分析、处理技术、互联网信息技术、人工智能等，为自然资源和房地产登记制度的改革提供理论基础和政策体系，为资源和不动产登记制度的改革提供参考。②通过“互联网+”技术，构建一个虚拟的网上不动产登记服务环境，搭建网上自然资源和不动产登记平台，例如通过人工智能、区块链、视频处理、人脸识别等技术开发网上身份智能验证、登记申请、信息自助查询、不动产自助缴费、电子证照以及人工客服答疑解难等服务功能，以此来提高不动产登记管理水平与服务效率，为人民提供更加便利、便捷的服务。③运用三维影像、建模、人工智能等技术，在网络环境下建立三维的自然资源和不动产虚拟现实环境，并与现代技术相结合，可以进行地籍测绘、权属调查、外业核查等工作，实现在家就可以进行自然资源和不动产的外业调查。④与国家发改委等部委联合建设网上政务平台，保证各部门间的信息互联互通，实现信息资源的实时共享和传输，能从部门间获取的信息，不需再重复提供资料，有效地提升自然资源和不动产登记管理效率。⑤要切实深化自然资源与不动产登记体制改革，必须运用现代信息技术，扩大自然资源与不动产登记制度改革的范围，扩大自然资源登记范围，将登记主体作为自然资源与不动产制度改革的核心，推进自然资源与不动产目标有效覆盖。比如森林、河流、矿产、海洋、草原、滩涂等，都要进行统一的登记和确权，制定相应的政策和制度，为双方的改革范围扩大提供重要支撑[4]。

4.2 积极创新为民服务理念，注重完善自然资源与不动产登记制度体系

首先，在推进自然资源与不动产登记制度的改革过程中，有关部门和行政机关要坚持为民服务的执政理念，始终以群众需求为中心，以实现便民利民为导向，不断优化自然资源与不动产登记制度体系，提升整体服务意识，树立一心为民、创新服务的大思想观。其次，要积极推行新的信息技术体系，将人工智能、区块链、人脸识别、声波校验、瞳孔识别等技术应用到自然资源和不动产登记工作之中，以此来推进登记制度改革向信息化建设方向发展。再次，要加强对自然资源和不动产登记制度的完善，加强制度上的支持，可以通过制定《不动产登记法》《信息化建设管理法》《数据安全法》等相关法规，为自然资源和不动产登记制度的改革提供法律保障。最后，在全国范围内建立统一的自然资源和不动产登记体系，改革总体标准、应用标准、信息安全标准、数据库标准，为开放和共享资源、扩大应用等方面的技术支撑[5]。

4.3 加大人财物投入力度， 为自然资源与不动产登记制度改革提供支持

人力、物力、财力作为推进自然资源和不动产登记制度改革的一个关键环节，在这两个方面都具有举足轻重的作用。因此，在自然资源和不动产登记制度的改革中，要加大人力、物力、财力等力量，加强对自然资源和不动产登记制度的改革，并给予相应的经费和设备设施支持，以此保证各项改革能落到实处，具体措施如下：①加强与当地相关部门的联系和配合，协调当地政府，把不动产登记信息系统建设和维护纳入年度财政预算，围绕自然资源与不动产登记系统信息化建设需求，制定切实可行的经济预算方案，为相关系统信息化建设提供财政方面的支持。②积极与关联部门和单位进行交流和合作，通过网络平台将自然资源和不动产登记制度改革的成果与各方共享，并根据各自的分工要求，共同分担在信息化建设过程中消耗的资金，以此来降低登记制度改革方面的经济压力。③加强人才队伍建设，根据信息化建设需要引进具备自然资源确权登记、不动产登记政策法规、信息化技术能力、综合素质等方面职业技能的复合型人才，来满足自然资源和不动产登记制度改革的人才需求。④采取积极有效的人才管理模式，对现有的人才根据贡献情况进行相应的奖励和级别晋升，鼓励现有的专业人士积极参加培训、提升自己的能力，由此提升级别和薪酬，同时对滥用职权、以权谋私的采取降级、降薪、开除、罚款等惩罚机制，从而保证自然资源和房地产登记制度的改革顺利进行[6]。

5 结语

综上所述，随着国家对自然资源保护的重视，有关自然资源、不动产登记等方面的制度建设相对完备，而在新的历史时期，自然资源与不动产登记制度的协调发展，就要求有关方面积极认识二者的共同点和不同点，并不断拓展其涵盖的领域，强化信息系统的建设，确保改革的执行与落实。加强协调发展体系的管理与监管，充分认识到自然资源与不动产制度的内涵在实际运用中的有效性，全面实施各种有价值的资源，为国家的可持续发展打下良好的基础。