基础测绘项目财政支出绩效管理体系研究

○ 文/冀杨洋

基础测绘作为基础地理信息服务的重要组成部分，为国民经济发展、国防科技建设、生态文明可持续发展提供基础性保障。近年来，基础测绘项目的内容和范围不断向深向远扩展，随着基础测绘项目资金投入的不断加大，如何建立起一套与之相对应的财政支出绩效管理及评价体系显得尤为重要。本文以内蒙古自治区测绘地理信息中心的基础测绘项目为研究的主要案例，探究基础测绘项目财政支出绩效管理指标设定及评价体系应用，找出目前存在的问题，分析其原因，提出改进措施。

一、基础测绘项目财政支出绩效管理现状

目前多数测绘单位已对基础测绘项目的财政支出绩效管理进行了积极的探索，对财政支出绩效管理的实施也取得了阶段性成效和一定的经验。相对应的管理机构及制度也已经初步建立，管理范围、实施对象也在不断地扩大，项目实施效果、资金利用率正在不断提升。同时领导及职工的绩效管理意识不断增强，部分一线作业职工已经形成在实际工作中积极使用绩效手段进行管理意识，已为基础测绘项目财政支出绩效管理进一步开展提供了坚实的基础保障。以内蒙古自治区测绘地理信息中心基础测绘项目为例，2010 年左右，有关财政支出绩效管理的概念开始引入，2016年左右，财政支出绩效管理已经基本覆盖全部项目，每个项目都单独编制绩效管理方案，特别是绩效指标的设置及权重分配已经前置到预算阶段。

二、基础测绘项目财政支出绩效管理存在的问题

一是评价指标设计趋于雷同，指标设计只涵盖了一般性的基础内容，没有针对基础测绘项目的特点设计个性化的考核指标，项目的实际绩效成效很难反映出来。

二是财政预算指标设置的精细化水平不高，在项目的具体实施过程中，缺乏精细的指标控制，实际资金支出与必要工作量会出现不匹配的现象，在测绘成本定额测算和按照经济科目预算共同指导下可能会出现一些偏差，影响评价效果。

三是评价指标确定时缺乏与一线作业部门的沟通，建立一套科学有效的财政支出绩效管理体系基础，即评价指标要符合客观实际，但在实际工作中，因缺乏沟通，不能完全反映项目的实施情况，体现一线职工意见建议的情况较少。

四是评价指标基本处于财政支出总额控制阶段，具体支出项目划分不够细致，作用发挥不突出，定性指标与定量指标设计还存在一定问题，定性指标不好评价，对项目实施过程中管理的约束还不是特别严格，目标也不够明确，缺乏完整的引导机制。

五是评价结果运用容易被忽视，很多项目的财政支出绩效评价工作流于形式，没有真正树立起绩效管理观念，项目完成后对绩效评价结果运用也不充分，项目缺少绩效成果角度的复盘，缺少经验总结和探索，结果运用不理想，基本没有应用价值。

三、基础测绘项目财政支出绩效管理体系设计思路

（一）财政支出绩效管理系统设计

1.绩效指标和权重的设计。一是形成共识。绩效指标和权重设计的负责部门要在单位的统一领导下对绩效指标和权重设计方案进行广泛宣传，积极征求一线作业职工的意见建议，及时对指标进行调整，使全体职工对绩效管理的必要性和正确性有科学的认识。绩效指标的设计要有较强的操作性，可具体分为定性指标和定量指标。对有些可具体明确、可衡量的定量指标要围绕目标尽量细化，能以数字作为管理和评价标准的，要明确具体数字，尽量简单化、不笼统、可实施，使全体职工清晰明了；对于一些具有引导性、不能用数字衡量的定性指标也要尽量清晰明了，同时要具有切实可行性，尽可能使用具体行为来进行衡量，最大限度的引导激励职工。二是绩效指标权重的设计要有较强的科学性。财政支出绩效指标权重是否科学合理，直接关系到绩效管理是否有成效，在实际工作中可以在项目开始前直接按照项目特点，结合工作实际对项目指标权重进行设定，可突出工作重点，更好地引导职工开展生产。

2.绩效评价考核制度的设定。在国家相关政策的主导下，结合测绘事业及基础测绘项目自身的特点，建立健全基础测绘项目财政支出绩效管理相关工作制度以及绩效评价体系，明确工作规则及操作流程，明确一线作业人员的权利义务；在实际执行过程中，按照绩效指标及其比重操作，将绩效管理落实到所有项目及项目的全流程，加强监督。

3.绩效管理培训。财政支出绩效管理引入基础测绘项目的时间较短，特别是一线作业人员对绩效管理的意义及目的认识不够，这就使绩效管理作为一种管理手段在具体实施过程中具有一定的困难性，所以加强绩效管理培训就显得尤为重要。加强对指标制定者的培训，制定出符合项目实施客观实际的指标是完成绩效管理的基础保障。

（二）个性指标的运用

1.参考依据。《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285 号）指出，具体指标可分为共性指标和个性指标，不同的单位可根据具体情况由财务部门制定，评价方法一般采用成本效益分析法、因素分析法和比较法等。

财政支出绩效指标目前通过经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等进行评价。财政支出绩效管理的重点是评价，其中经济效益的重点是财务管理指标。财务管理指标作为关键性的量化指标，在产出、成本的基础上应突出对资金使用的控制，对于绩效管理评价具有重要的意义。

2.个性财务指标选取。在项目开始和进行的过程中，将一定时期内的支出与效益进行对比分析，可以通过财务数据，如资金有无及使用情况、物资设备的投入情况、项目进度及资金配比情况等对项目的推进进行评价，作为领导决策的重要支撑。财务指标可以引入以下几类：

过程类指标可以体现项目资金在项目实施过程中的具体情况，可以引入资金投入进度、资金投入与项目进度比和费用控制率。

资金投入进度：资金投入进度= 实际投入资金/计划总资金，用以判断项目资金投入的多少，及时调整资金投入进度，避免项目前后期投入差距过大。

资金投入进度与项目进度比：资金投入进度与项目进度比=资金投入进度/项目进度，用以判断项目资金与项目进度的配比情况，该指标的理论化数值应该为1，但是结合实际情况，数值应该约等于1，通过对资金投入进度与项目进度比的观察，可以控制经费支出的速度和规模。

费用控制率：费用控制率=实际发生费用/预算费用，用以判断费用的支出情况，通过观察随时调整各类费用的预留，保障项目顺利完成。

效果类指标体现资金的最终使用效果，可以引入资金管理效果、项目预决算比、会计核算管理和现金审核准确率等指标。

资金管理效果：作为一个非量化指标，可以评价资金管理是否及时有效、规范安全，资金运用的是否高效科学，通过有效、一般等指标进行评价。

项目预决算比：项目预决算比= 决算/ 预算，该指标的理论化数值应该为1，但是结合实际情况，数值可能约等于1，项目实施过程中应对已批复的预算负责，项目实施部门负责监督预算的执行情况。

会计核算管理：作为一个非量化指标，可以评价会计核算规范性与及时性，财务报表是否编报及时有效。

现金审核准确率：作为一个非量化指标，可以评价现金的支出和现金支出票据审核是否真实有效。

（三）财政支出绩效实施

1.绩效沟通。绩效沟通作为财政支出绩效管理的核心内容之一，指绩效考核者与绩效被考核者就考评内容反映出的问题开展的沟通，目的是寻找对应之策，以便更好地服务于后一阶段项目开展和提高的一种方法，它在财政支出绩效管理过程中占有十分重要的地位。

2.绩效监督。一是积极建立基础测绘项目财政支出绩效工作检查机制，检查前制定科学具体的检查方案，检查过程中，做到既发现问题，又能提出解决问题的方法；二是建立测绘项目重大事项审议决定机制，严格落实“三重一大”原则；三是在测绘项目实施的过程中坚持根据项目大小，按照轻重缓急的原则，逐条细化办理时限和办理标准，提升监督效果，推动工作落实，改善落实实效。

3.绩效信息收集与处理。采用相应的方法认真做好相关信息收集，为财政支出绩效评价奠定坚实的基础，同时在管理过程中按定量及定性的不同评价方式分别处理，在最终绩效管理反馈中能够更好地使用收集的数据，方便改进。

（四）绩效评价结果运用

绩效管理工作应以评价结果的运用为主导，突出评价结果的反馈、修正、提升作用，积极发挥项目实施过程中“指挥棒”的角色，不断促进财政支出绩效管理与项目管理、预算管理的融合。

1.积极探索评价方式。通过创新评价方法，建立与基础测绘项目相对应的模式，更好地服务于评价结果运用。可以引进项目内部“竞争机制”，通过项目实施过程中各方在数量、质量、成本、费用、满意度等方面的对比，起到节约资本、高效管理的促进作用。对于重大项目要结合项目实际，突出重点、亮点进行评价；对于经常性、延续性项目，以节约资金，提升资金使用效率为抓手开展评价工作。

2.积极探索信息公开模式。建立指标公开、评价公开、结果公开、反馈公开的公开机制，按照项目名称、主要指标、评价赋值、绩效表现、存在问题、整改措施、整改情况等具体内容进行公开，提升结果反馈应用的实际效应，通过进一步强化信息公开工作，为绩效管理和评价工作打牢基础。

3.积极探索考核机制。通过考核进一步明确项目评价结果运用的主体及主体责任，加大对绩效结果运用情况的考核力度，强化主体责任、提升运用意识。各项目实施部门都应建立起评价结果应用反馈机制，通过考核机制，不断提升评价结果运用的范围及水平，确保绩效管理工作能够取得实效。

4.积极探索如何提高评价结果的运用。绩效评价结果是绩效管理工作的最终成果，评价结果的运用才是工作的最终落脚点，推进评价结果的运用，通过结果运用进一步提升基础测绘项目财政资金管理水平，从而提升项目实施效果。驱动评价结果运用，引导工作人员修正项目实施过程中存在的问题。

基础测绘项目的财政支出绩效管理工作虽然目前仍存在一些问题，但随着相关制度的不断完善，从业人员专业素质的不断提升，实际管理经验的不断充实，此项工作一定会不断创新发展，为进一步提升项目资金使用效率、预算管理水平、责任约束等环节作出新的贡献。