项目下乡背景下村级组织的经营行为研究——基于鄂东南陈村的调研

王文杰

（武汉大学 社会学院，武汉 430072）

一、问题的提出

在国家与农民关系发生根本性转变的背景下[1]，项目制作为一种财政资源转移方式，承载了绝大部分的中央财政转移支付，受到学界重视。有学者认为项目制取代单位制成为一种新的国家治理体制，具有“项目治国”的趋势[2-3]。

不过，项目制作为一种自上而下的控制手段在实践中却遭遇了自下而上的反控制逻辑[4]。其中，地方政府将项目打包用于“造点”是一种常见的反控制方式。杜鹏指出，项目资源的分配过程遵循运动式治理的逻辑，地方政府要在短时间内实现政治绩效就倾向于将项目整合打包“造点”[5]。有学者以“经营村庄”来概括乡镇政府的造点行为，通过集中项目资源于一个点，乡镇不仅能获得政治激励，而且还可以获得经济激励[6]。张伯宸则发现，“造点”是地方政府的共同行为，乡镇会通过权力汲取和责任转嫁同县级政府进行权责捆绑，实现“造点”过程中的县乡同责[7]。“造点”不仅仅涉及政府内部关系，还涉及政企关系。一些地方政府为了招商引资，将项目集中整合，由下乡资本承接，从而实现经营土地与经营村庄相结合，但却造成村庄公司主义的意外后果[8]和乡村治理结构的异化[9]。

但是，村庄作为最终落地点，村级组织的能动性同样会对“造点”产生重要影响。因此，对“造点”这种自下而上的反控制形式，不仅需要考察基层政府和企业的行为，而且还应考察村级组织的行为。村庄自主性是理解项目进村背景下村庄回应性的一个重要视角，村庄的自主性不仅仅表现为抓包项目，还具有更加丰富的内涵。应小丽提出村庄自主性表现为村庄主动配合政府“造点”需求，通过向外借力获取项目，以激活村庄内源性发展力量[10]；李耀峰[11]和董磊明[12]则从正反两面论述了村庄自主性强弱会对项目进村后的落地效果产生不同影响。这些研究关注较多的是在政府“造点”逻辑下村庄的回应性问题，本质上，这种回应仍然是一种被动的回应，缺少村庄视角。

实际上，为了吸引项目进村，村庄会主动选择经济能人来担任村干部，以利于跑项目和运作项目[13-14]。并且，村干部越来越表现出经营者的面向，通过“钓鱼式”的经营行为与政府部门和村民进行博弈是村干部的常见做法[15]。但是这种视角更多地着眼于村干部个人角色，忽视了村级组织的整体性。

在项目资源高度集中于少数政府领导的背景下，越来越多的村庄选择主动“造点”的方式吸引项目下乡，主动“造点”不仅仅是依靠村干部个人能力，而是村级组织的集体行为，包涵村庄与政府的互动，表现为村庄与政府的博弈、共谋与合作。从政府造点到能人治村再到村庄主动造点，变化的原因是什么？主动造点的机制是什么？对基层治理又会产生什么样的影响。本研究试图通过展现一个村庄通过主动“造点”来争取项目的方式，分析村级组织主动“造点”的原因、方式和影响，以此探究项目制通过资源分配方式重塑基层治理逻辑的过程。

本文的经验材料来自于2021年3月—4月在湖北省隽县陈村的田野调查。陈村位于县城西南角，距离乡镇5千米，村庄地势相对平坦，人口居住相对集中，目前陈村下辖9个村民小组，有645户共2 539人，121户“建档立卡”贫困户。陈村一直以来是一个普通村，既非先进村，也够不上贫困村的标准，所以村庄项目资源较少，是一个项目缺失型村庄。但是在2018年村干部换届之后，村庄通过主动“造点”的经营行为，累计争取到超过1 000万的项目资源，成为了一个示范村，陈村的变化为我们理解村庄主动“造点”提供了一个切入点。

二、村级组织吸纳项目资源的方式

项目制作为政府自上而下的资源转移方式，具有稀缺性和绩效导向性，因而在村庄之间的分布是高度不均衡的。为了获取项目倾斜，村庄需要证明其独特性和发展潜力，才能在众多资源禀赋相差不大的村庄中脱颖而出。并且，由于政府中心工作是阶段性的，村庄要持续获得项目资源，就必须不断变换花样，实时跟进，始终走在县级政府前面，才可以持续获得领导关注。因此，村级组织的经营行为既具有阶段性，又具有持续性。本文根据陈村打造亮点的实践过程，通过三个阶段来梳理村庄主动造点的经营行为。

（一）打造名片

打造名片指的是村庄要在某一项工作中先做出亮点和特色，并且这项工作的成效要具有一定的影响力，达到众所周知的效果，从而将村庄的品牌打响。打造名片是村庄从众多村庄中脱颖而出的第一步，其意义在于通过名片获得领导关注与认可，从而得到一张与政府部门打交道的“通行证”。

陈村的名片打造过程具有一定的偶然性。2018年村两委换届选举结束，新领导班子上任后，感觉到村庄环境卫生面貌太差，于是村干部通过村民代表大会，商议对村里的环境卫生工作进行改革。经过一个月的整顿，通过变革垃圾清理运输体系和广泛的群众动员，陈村农民环境卫生意识基本改变，卫生费收取顺利，村庄环境整治效果明显。

由于陈村是全县第一个撤掉公共垃圾桶，改革环境卫生工作的村庄，且取得较好效果，陈村的环境治理工作被当作亮点向上级汇报。当时恰逢中央发布《农村人居环境整治三年行动方案》，人居环境整治成为了县里的中心工作，县长因此十分重视陈村的工作经验。县长亲自到陈村视察，并对陈村的工作予以表扬，要求全县各单位学习陈村的先进经验，陈村于是获得了一张在全县都能叫响的名片。这也是陈村近20年来第一次有县级以上主要领导视察工作。

（二）吸纳资源

吸纳资源指的是村庄利用名片叫响的机会，从政府部门获取项目资源的过程。在人居环境整治工作中获得政府部门的关注以后，陈村主要采取三种方式吸纳资源。首先是领导汇报的方式。在现场向县长汇报工作时，村干部提到垃圾转运还存在困难，县长立即指示环卫部门送给村里一辆环卫车，同时，县长注意到村里的办公楼十分破旧，又拨款30万元让村里修整办公楼。其次是评优奖金的方式。由于人居环境是美丽乡村建设的基础性工作，陈村由于环境卫生工作出色，2019年被确定为全县美丽乡村建设示范点，获得县里省里建设资金累计超过1 000万。最后是部门资金的方式。由于县长要求县里各个部门前来参观学习，扶贫部门下来考察时，村里汇报说村里还有几个小作坊想要扩大规模，扶贫办同意支持村里建设3个“扶贫微工厂”来兴办产业。

表1 陈村自2018年以来获得的项目资源

吸纳资源是陈村打造名片的主要目的，通过县长视察获得认可之后，陈村成为亮点村，获得大量项目资源的支持。这些项目资源不仅提升了村庄基础设施水平，而且更重要的是，通过项目建设，可以进一步吸纳政府部门的资源，例如，由于成为了美丽乡村示范点，陈村的曝光机会进一步增加，陈村争取一些小体量基础设施项目自然也就更加容易了。但是随着美丽乡村建设告一段落，陈村要想继续争取资源就必须不断制造新的亮点。

（三）打造村庄

村庄制造亮点的核心是要吸引政府尤其是主要领导的注意力，关键在于谋划在前，做在政府前面。随着人居环境整治行动告一段落，乡村振兴成为了下一阶段政府工作的重心，而通过环境治理尝到甜头的陈村已然十分熟悉政府项目运作的逻辑。因此，对于乡村振兴的到来，陈村干部既斗志满满但又忧心忡忡，“志”在于他们已经熟悉了将项目资源引进村的秘密，且前期打下了一定基础；“忧”在于其他村庄也在摩拳擦掌，下一个亮点能否打造成功还存在很大的不确定性。

目前，陈村的计划是，借助镇里重点打造邻村的月季庄园旅游线路的机会，以村里的尧家林古文化遗址为基础，打造一个古玩市场。通过拆除老房子，村里可以兴建一批门面房和宅基地，再以收取门面租金和卖宅基地的形式产生集体经济。陈村的干部认为，乡村振兴的关键是产业振兴，产业振兴的重点是集体经济，一旦古玩市场能够建造成功，肯定能再次成为亮点。只不过，前期需要投入70万的启动资金，启动资金从何而来是当前的主要障碍。

三、村级组织主动“造点”的动力机制

过去理解制造亮点主要是政府行为，即政府为了政治激励而选择“经营村庄”，集中项目资源打造亮点，这个过程中政府是造点的主体，村庄只是配合政府造点的被动客体。但是当下村庄主动造点的目的不在于政治激励而在于将政治绩效可以转化为财务激励、社会激励及个人经济激励。

（一）刚性支出、项目整合与灵活财务空间为村庄造点提供财务激励

一方面，当前村庄收支结构严重失衡，刚性支出越来越多，但是缺少稳定收入来源。一个村庄维持运转至少需要25万，包括人员工资10万，办公经费10万，基础设施维护5万，但是转移支付却只有2万，如果没有争取到项目，村庄运转会出现困难。

但是另一方面，县域范围内的项目资源是高度整合的，项目资源在各镇各村之间的分配高度不均衡，陈村所在的隽县整合涉农资金2.8亿用于美丽乡村建设，计划重点打造13个村。2019年，县里拨付每个乡镇1 000万美丽乡村建设资金，各镇基本只打造一个村。在这种情况下，各部门的项目减少，村庄向上“跑项目”的空间被大大压缩，“化缘”难度提高。虽然最后乡镇总会托底，保证基本运转，但是村庄如果希望财政上宽裕一点，就必须主动作为，吸引项目落地。

而基层的财务管理制度恰恰为村庄提供了一定的灵活空间。虽然项目制强调专款专用，但是在基层实践中，只有县招项目才真正做到了专款专用，镇、村两级的项目资金实际上都是放到一个“大盘子”里统筹使用的，项目建设的结余资金并不会被收回，而是留在村庄账上，只要村庄有合理开支项目及完整票据就可以继续报账。以陈村美丽乡村配套的绿化项目为例，该项目金额为12万元，但是村里招标只用了10万元就建成，结余的2万元仍然留在村账上，成为村庄自己的钱。灵活的财务空间使得项目的“死钱”变成“活钱”，活钱则可以用于村庄其他支出，因此，通过项目建设获得活钱是村庄积极造点最主要的目的。

（二）社会评价体系提供社会激励

基层治理镶嵌在熟人社会当中，社会性评价是人情、面子再生产的重要机制，这种社会性评价主要包括村庄内部居民对村干部的评价和村干部在乡村党员干部中的评价。从村庄内部来看，村民主要关心的不是大项目，而是一些关系民生的小项目，村民评价村干部贡献大小主要通过村干部是否满足村民的基本民生需求来判断，如果村干部没有能力满足，就会在群众中丧失基础，农民认为村干部没有做什么事情，没什么本事，村干部就可能在选举中失利。而要获得项目，村干部就要主动出击，积极谋划，争取项目落地。

在乡村党员干部中，发展主义话语占据了话语中心，“干事创业”精神是评价干部的主要原则。所谓“干事创业”指的是干部要积极谋划发展，在工作方式方法上追求创新，“头脑好、路子活”是对干部的积极评价，“老油条”是大家对保守型干部的评价，保守型干部在其中是不受欢迎和待见的。如果村干部不积极谋求发展，就会遭受来自乡镇的压力，很难得到政府支持，一旦失去乡镇支持，在乡村党员干部中都会没有面子，为了维护面子，村干部也不得不谋求发展。

村庄内部评价体系重视小项目，乡村党员干部评价重视大项目，但是在当前项目整合趋势下，两种评价是统一的。只有“干事创业”，做大项目，才能有机会获得小项目，才能获得政府认可，如果只盯着小项目，就可能连小项目也没有办法完成。因此，在村庄内外社会性激励下，村级组织都有强烈的发展欲望。

（三）利益空间形成个体经济激励

虽然十八大以来，在基层治理现代化背景下，基层的灰色利益空间得到极大限制，但是担任村干部仍然存在一定的利益空间，利益空间是理解村干部行为的一个重要维度。需要指出的是，这种利益空间主要存在于主职干部中，副职干部利益空间较小。村干部的利益空间主要表现为正向激励与负向激励，正向激励源于村干部通过掌握项目资源的分配权形成利益空间。

虽然现在对干部从事工程承包管理严格，严禁村干部承包和参与工程，挤压了村干部通过直接承包工程获利的空间，但是间接参与工程由于具有隐蔽性而难以避免，陈村书记的两个女婿自2018年后便不再外出务工，转而购买了挖掘机和铲车，如果有人承包村里的工程，必然会优先雇佣书记的女婿干活。并且，这种利益空间除了通过参与工程分利，还包括因为担任干部扩大了社会关系网，更有利于开拓市场，从而扩大村干部的利益空间。陈村书记自己说到，“担任村书记以后，接触领导和各层面精英的机会变多，有什么好事人家就会先想着我，没当书记就不行”。

负向激励源于村庄治理主体更替形成的经济能人治村结构。当前在中西部地区“能人治村”已经成为普遍现象[16-17]，这些能人的利益点较为广泛且体量大，所以，经济能人村干部相较中农型干部而言，与政府的关系更为密切，会更加积极地响应政府号召，发展动力更强。

四、村级组织与政府的互动机制

如上文所述，村庄主动造点在当前的财政分配体系和基层治理结构中具有一定的必然性，但关键是需要理解村庄主动造点何以可能。从村庄主动造点的目标来看，村庄主动造点的目标在于获取项目资源，政府是项目资源的分配者，所以，村庄与政府的互动是理解造点过程的关键。从项目分配体制和“造点”实践过程来看，乡镇与县级政府在造点过程中扮演的是不同的角色，村庄主动造点实际上利用了县、乡政府在项目分配体制中的不同角色所产生的目标差异，以实现自身的目的。

（一）村镇之间的博弈与共谋

在村庄造点过程中，村镇之间是一种既合作又博弈的关系。从项目管理体制来看，项目资源主要在县级政府，乡镇政府本身并没有项目资源，但是乡镇也需要政绩。在乡镇自身资源不足的情况下，乡镇的做法是鼓励各个村庄主动争取项目，并帮助村庄实施项目，表现出“协调型”政权的特点[18]。

在村庄造点的过程中，村庄与乡镇实际上是一个政治共同体。一旦村庄“造点”成功，这既是村里的名片，也是乡镇的政绩，意味着乡镇的工作得力，领导有方。所以在“造点”过程中，村镇关系的共谋属性很强。这种共谋表现为乡镇对村庄的三种支持。其一，出谋划策。乡镇的优势在于对中央政策理解水平较高，对县级政府的工作重心和领导的工作思路比较了解，对于“造点”的大方向把握能力较强。因此，村庄在造点过程中，一般都会先向乡镇汇报自己的思路，乡镇则会适当的提出建议，得到乡镇认可后，村庄才会采取进一步的行动。其二，资源引入。造点本质上是一个投资行为，需要村庄在前期有一定的资源投入作为基础。但是村庄往往又是资源极度匮乏的，很难拿出钱来，乡镇在这个时候就需要根据项目的需要和自身的能力，想办法帮助村庄筹措资金，启动项目，不过这个环节往往也充满不确定性。其三，权力中介。村庄与县级政府之间一般很少有直接沟通的渠道，存在权力的层级壁垒，但是乡镇与县级政府之间的沟通渠道是畅通的，且沟通方式多样，频率较高。因此，村庄需要借助乡镇才能把村里的工作汇报到县里，从而引起县级政府的重视，这个过程中，乡镇的包装能力是领导能力起着至关重要的作用。可以说，在村庄“造点”这件事情上，村镇之间本质上是目标一致的，都希望能够吸引到县级领导的注意力，把村庄推介出去，把资源引入村庄。

但是“造点”并非一本万利的投资，“造点”失败意味着前期投资打水漂，风险责任的分摊就成为村镇之间的一个博弈点。村庄集体经济匮乏，一些投资较大的项目需要乡镇支持才能启动，可是乡镇在不确定项目的效果之前也不敢贸然投资，乡镇就倾向于等村庄先做出一些效果之后再决定支持与否。在这种情况下，村庄一般会利用乡镇想要出政绩的心理来“套”乡镇，具体有两种策略。第一，步步为营。乡镇不敢投钱的关键是不知道项目效果如何，所以村庄就需要不断向乡镇证明项目的效果。村庄一般会先把前期工作做好，比如项目的规划书和征地工作，村庄就可以借机去乡镇汇报一次工作。这既让乡镇相信村庄的能力和项目的潜力，也是一种保持存在感的方式，通过直接面对面的沟通迫使乡镇重视村庄的方案。第二，以退为进。在基层工作强调创新的导向下，基层政府实际上存在“创新锦标赛”[19]的竞争压力，需要不断通过工作创新来保持显示度，并且要求早出效果。村庄知道乡镇的创新压力，会在日常交流中流露出退意来施压乡镇，迫使乡镇想办法解决资金难题。

（二）村级组织对县级政府的反向运作

过去造点主要是政府主体出于政治激励，以自上而下的行政压力和资源输入方式，将村庄变为一个承载行政主体政治意图的场域。村庄在这个过程中虽然可以采取群众动员的方式消极躲避项目或者村内民主的方式将资源与村庄需求相结合[12]，但总体而言仍然是项目进村之后村庄的被动回应。项目进村仍然体现为自上而下的行政主体对村级组织的权力运作。

但是村庄主动“造点”则是村级组织以自下而上的方式来获取项目资源，其目的主要在于经济资源。在当前的项目管理体制下，国家项目主要是通过“条条”部门下来的，但是“块块”通过对项目重新打包和再次发包获得了项目资源的再分配权。在精准扶贫的大背景下，中央赋予了“块块”较大的资源整合权力，虽然项目是部门申请下来的，但是政府主要领导的意志对资源的分配起到越来越大的作用，村庄直接以私人化的方式“跑部钱进”的空间越来越小。因此，村庄主动造点的关键是要吸引领导注意力[20]从而撬动部门资源。

并且不同于过去村干部以制度外方式的社会关系“争项目”，是一种个体行为[4]，主动造点是村级组织在制度内规则体系的合理运作，是一种组织行为。本质上是村庄利用政府需要政绩的压力，主动迎合政府的造点需求，从而改变政府自上而下的资源分配方式，通过自下而上的村庄策略在资源争夺中获得先机。因此，对比政府造点自上而下的资源分配体系，村庄主动造点可以看作是村级组织自下而上的对科层体系的反向运作。

村级组织对科层体系的反向运作主要指的对“块块”和对“条条”的吸纳。村庄对“块块”的反向运作主要表现为争取领导注意力和产生示范点效应[21]。吸引领导注意力的关键在于：其一，投其所好。村庄造点需要围绕县里的中心工作展开，只有领导最关心的工作才有可能获得领导的注意力分配[22]。其二，步步争先。村庄造点必须走在前面，既要走在领导前面，即在领导对于工作开展还没有明确思路时造点的效益最大，更要走在其他地方前面，一旦其他地方也有了思路，本村造点的意义就不复存在，因此造点必须具有一定的时效性。其三，具有可展示性。即村庄造点需要初具雏形，已经形成较为完备的工作机制，具备一定的展示效果才有可能吸引到领导注意力，领导不会为半成品“背书”，只有看见了效果，领导才会认可，否则就存在虎头蛇尾的风险。

通过吸引领导注意力，村级组织的“造点”经过领导认可获得具有示范效应，从而可以进一步获得制度内资源的支持，主要是条线部门的资源支持。村庄有两种吸纳条线资源的方式，第一，锦上添花。即在领导已经看到现场效果的前提下，村庄适时提出工作中存在的困难，这种情况下，领导出于锦上添花的目的，通常都会要求相关部门予以支持。第二，项目“钓鱼”。对于部门来说，项目资源的投放主要有两个考虑，一是安全，保证项目资金用途合理；二是效率，要少花钱多办事。村庄造点的作用在于，首先，村庄经过领导认可，项目支出名正言顺，部门项目用于支持村庄建设具有合法性；其次，由于村庄已经有较好的建设基础，部门投入可以比较容易出效果，在这种心理下，部门都愿意支持村级组织的造点，形成较好的整体效果，从而产生项目捆绑使用的效果。

村庄的反向运作主要是村庄利用了政府对治理绩效的渴望，通过主动造点吸引领导注意力，获得领导背书，从而改变了自上而下的资源分配方式，将本来在资源分配体系中不占优势的村庄变成一个亮点村，进而可以利用项目结余来完成村庄治理的事务。

五、结论与反思

村庄主动“造点”看上去是主动的，其实是更深层次的被动，是行政吸纳自治的表现。本质上是村级组织感知到科层体系的压力与相应的激励机制，选择投其所好。主动“造点”的深度被动体现在三个方面：第一，行为具有主动性。由于是村庄主动经营村庄，打造亮点的行为被认为是村庄自主性的体现，甚至可以通过村庄民主的方式来实现，因而行为更加具有隐蔽性，村庄与科层体制的嵌入程度更深。第二，行为具有示范性。主动“造点”是村庄利用科层体系的压力和激励机制而发挥作用的，这种压力和激励机制具有普遍性。造点成功依靠村级组织的主观经营能力，而非村庄客观的区位条件。因此，主动造点具有示范性，其他村庄可以效仿，村庄嵌入体制的范围更广。第三，行为具有持续性。主动造点本质是投机行为，其成功与否具有一定偶然性，结果无法预测。一旦成功，必须不断造点，保持在科层体系中的存在感，才能持续获得关注，保证村庄资金链不断裂，因此，主动造点嵌入体制的时间更长。

而政府造点下的村庄是被动接受的，政府出于政治绩效主动选择特定村庄承载政治任务，是政治吸纳自治。政府造点的特点是，第一，村庄具有被动性，政府资源下乡的过程中，村庄多数人被排斥在外，村庄与科层体系嵌入程度不深，呈现悬浮特征。第二，村庄具有特殊性。只有“路边花”等少数具有特定区位优势或者客观条件的村庄才有机会被选中，属于可遇不可求的机遇，其他村庄无法学习，造点影响有限，影响范围较小。第三，造点具有阶段性。由于政府出于政治目的打造亮点，一旦政治任务达成，政府资源就会退出，村庄嵌入体制的时间较为有限。

因此，相比政府“造点”，村庄主动“造点”是科层体制创新压力与资源使用方式变化下，村级组织更深程度嵌入科层体系，这将对基层治理产生重要影响，表现在三个方面。

第一，行政吸纳自治。村级组织主动造点经营村庄的目的是获取资源以助力村庄内部发展，但是获取项目资源的过程却使得村庄在上级意志面前失去自主性，作为自治组织的村级组织被行政力量所吸附。在经营村庄的过程中，为了吸引领导注意力，村庄要积极向上靠拢，围绕政府意图来经营村庄，大量资源、时间与社会关系都投入到打造亮点之中，导致村级组织的自治性弱化，面向群众工作的一面弱化。结果是，村级组织大部分精力用于向上争取资源，完成上级交办的行政事务，而对于村庄内部事务，对于群众的真实需求仍然缺乏回应能力，群众缺少获得感。

第二，资源低效利用。村庄主动造点的目的利用政府资源以满足村庄发展需要。但是为了获得村庄建设所需资源，村庄需要围绕政府意图进行包装和打造，而政府意图与村庄实际往往并不相符。其结果是，为了获得资源，村庄需要先行投资，以吸纳政府资源，进而通过政府项目建设的结余资金来获得村庄发展和建设所需要的“活钱”。其过程可以理解为要得到村庄需要的A项目，村级组织需要按照上级意图先完成B项目，而B项目更多的是满足政府打造亮点的需求，与村庄实际需求并不相符。因此，村庄用于B项目的前期投资可谓是“远水救近火”，大量资源用于并不实用的上级打造的项目，而只有少量的项目结余资金可以用于真正符合农民需求与村庄发展需要的建设资金，造成了资源与需求的错配，导致资源的低效利用。

第三，新村级债务的生成。造点本质是一项政治投机行为，通过打造村庄来获取上级资源倾斜，以上级财政资金填补村庄造点的前期投入。造点的关键是要获得上级认可与财政支持，一旦无法得到上级支持，前期的投入就会变成债务。和农业税费时期产生的村级债务类似，因为借债发展而产生的新村级债务同样会对基层治理产生深远影响。一是债务负担压缩了村级财务空间，村庄无法继续承接项目，上级也不敢再给村里项目，债务成为村庄发展的枷锁。二是债务会影响村庄社会稳定，由于债务通常牵涉承包工程的地方社会精英和做工的普通农民，影响了村集体的公信力，且容易引发信访事件；三是村集体债务最终将变为政府财政负担。因为当前村集体没有独立收入来源，基本依靠上级财政支付转移，并且村一级组织实际担负着国家代理人的职责，一旦村级债务无法化解，引起群众矛盾，最终将不得不由政府兜底，变成实际上的财政负担。

村级组织在财务、社会价值和个体经济等三重激励下，通过主动制造亮点的方式经营村庄，其实质是利用科层体系治理压力与运作规则将项目资源引入到村，以服务村庄建设与发展。但村庄主动性的背后却蕴含着更深层次的被动性，使得村庄更深程度嵌入体制之中，失去主体性，带来行政吸纳自治、资源低效利用和新村级债务等问题。应改革村庄建设资金使用方式，保证村庄基本建设与发展资金，避免以无谓创新为导向的资源竞争行为。