试论总体规划中城市规划设计区和中心城区的划定

文／陈龙 杭州城市规划设计咨询有限公司 浙江杭州 310012

引言：

城市总体规划是政府部门合理配置公共资源，调整城市各项建设的主要依据，也是国家开展宏观调控的主要工具。现阶段，部分地区城市总体规划仍采用计划经济时代的规划模式，内容相对复杂且缺乏公益性及政策性，规划审批方式落后，审批周期过长，无法满足城市发展需求。为有效解决此类问题，相关机构需大力加强城市总体规划的研究与分析，合理划定城市规划设计区域与中心城区，进而促进城市的可持续健康发展。本文总结分析城市总体规划中规划设计区、中心城区划定的相关问题，希望为城市规划人员提供参考。

1、城市总体规划中城市规划设计区与中心城区的基本概念

1.1 城市规划设计区

《城乡规划法》中明确规定，城市规划设计区主要指因城市建设与发展需要必须进行规划控制的区域。《城乡规划基本术语》中指出，城市规划设计区属于城市中政府实施规划管理与控制的区域，此区域内的建设活动需严格遵循政府关于城市规划管理的相关要求。通过对相关法律规定的研究分析可知，城市规划设计区属于相关法律授权的特殊管理区域，包括受城市建设及发展影响需实施规划控制的特定区域及部分城市建设用地。

1.2 中心城区

我国现有法律体系并无中心城区的明确规定，《城市规划编制办法》中提出城市总体规划中需包含中心城区规划，并能够确定中心城区规划的具体内容。城市中心城区属于城市的核心主导区域，具有区域服务功能，将城市土地总体利用规划方案与中心城区划定方案有效结合，可避免城市无需蔓延与扩张，并可确定城市主导功能的承载区域，进而促进城市规划管理水平的持续提升。可以认为，中心城区是城市具有主导功能及区域性功能的集中区域，也是城市总体规划方案中首先建成的区域，对于城市发展具有重要作用。

图1 城市规划设计区示意图

2、城市规划设计区与中心城区划定的基本原则分析

2.1 城市规划设计区划定的基本原则

划定城市规划设计区期间，相关人员需充分分析城市人口密度及总体规模，如城市人口密度较大，整体规模较大，划定期间可适度增加规划设计区范围。相反，如城市人口密度及总体规模较小，划定期间需适当减小规划设计区范围。同时，在划定城市规划设计区过程中，需包含风景名胜区、水源保护区、高铁站点、工矿产区、历史文化遗产区、飞机场等重点区域。

2.2 中心城区划定基本原则

划定中心城区期间，相关部门需充分考虑城市发展的实际情况，如城市人口密度较大，可适当增加中心城区划定范围。如城市人口密度较小，可适当缩小中心城区范围。同时，需分析城市发展的空间形态，大城市与特大城市可采用多中心布局模式，以构建与主城区关联的多个综合体。中小城市建议采用单中心布局模式，使城市空间结构更为紧凑。

3、城市总体规划中城市规划设计区与中心城区划定存在的问题分析

城市总体规划对于城市的建设发展具有积极意义，而划定城市规划设计区与中心城区则属于城市总体规划的重点内容。现阶段，我国部分地区划定城市规划设计区与中心城区的过程中存在诸多问题，主要表现为上位法存在缺陷，导致各地区开展规划管理的实际效果不佳，进而影响相关规划方案的落实。同时，不同地区经济发展状况存在显著差异，不同规划人员对于城市规划设计区、中心城区划定的内含理解存在明显差异，进而导致区域划定的科学性及规范性严重不足。另外，大部分地区划定城市规划设计区与中心城区均采用中心城区、城市规划设计区、市区的分层规划模式，但部分城市规划区显著扩大，导致城市规划管理产生混乱局面，严重影响城市经济发展。

4、城市总体规划中城市规划设计区划定的影响因素及要点分析

4.1 影响因素分析

划定城市规划区过程中，相关人员需重点考虑以下影响因素。第一，不同地域经济发展水平及城镇化水平存在显著差异，如区域经济欠发达，城镇化水平偏低，则需适当缩小城市规划设计区范围。如区域经济较为发达，城乡一体化水平较高，则需适当增加城市规划设计区范围。第二，城市规划设计区内需包含对生态安全及经济利益影响较大的重点区域，如水源地、风景名胜区等，也需包含主要的交通基础设施，如高铁站、飞机场等以及国民经济重要支柱产业所在区域。第三，划定城市规划设计区过程中需充分考虑地形地貌的影响，山地等地形相对复杂的区域需适当缩小城市规划区面积，平原等地势平坦区域可适当增加城市规划设计区面积。第四，城市规划设计区范围应与所在地区管理体质及行政建制匹配，并有效衔接政府事权管辖空间范围。

4.2 划定要点

城市总体规划中划定城市规划设计区期间，相关人员需准确把握划定要点，以提高划定方案的合理性。第一，城市规划设计区为法律授权的规划管理区域，划定过程中应保证其实际范围与行政建制一致。如城市未设区，则城市规划设计区行政范围不应低于城区街道。如城市设区，则城市规划设计区行政范围不应低于市区行政范围。第二，城市规划设计区中上级规划区与下级规划区不应为相互包含关系，且城市设计规划区范围内的乡镇及村庄不得单位划定规划设计区，需安排城市统一对其进行规划与管理。第三，城市规划设计区划定中，上级规划区不得与下级规划区产生交叉。通常情况下，县、镇规划设计区范围不得包含城市规划设计区，如确需包含城市规划设计区，需报请人民代表大会审议批准。第四，城市规划设计区可划定为城市某一部分或全市域，但划定过程中不应打破原有城乡间的行政边界。通常情况下，城市规划设计区划定范围需小于市域范围，且需在本级管辖范围内完成划定。划定期间需综合考虑区域内的人口密度、城镇化水平及经济发展状况、地形地貌等影响因素，以确保划定方案的科学性。

5、城市总体规划中中心城区划定的影响因素及要点分析

5.1 影响因素分析

划定中心城区过程中，相关人员需充分考虑以下影响因素。第一，需充分考虑城市的人口密度。如城市人口密度较大，在划定过程中需适当扩大中心城区范围，如城市人口密度较小，在划定过程中需适当缩小中心城区范围。第二，需评估城市发展的预期规模及空间分布状态，充分尊重城镇化建设的客观规律，使中心城市发挥出应有的辐射与带动作用，使城乡发展的空间布局日趋合理化，构建中小城市紧凑发展，大城市联合发展，城镇紧密发展的良好格局。在划定中心城区的过程中，大城市与特大城市建议采用多中心布局方式，中心城区应包含主城区及相连连片城区。中小城市可采用单中心布局模式，并确保中心城区结构紧凑。第三，划定中心城区期间需充分考虑城市土地资源利用的总体规划方案，合理划定中心城区范围，并对中心城区的空间发展走向进行必要的管制，以实现对城市建设用地的有效调控。

5.2 划定要点

城市总体规划中划定中心城区期间，相关人员需准确把握划定要点，以提高划定方案的合理性。第一，划定中心城区期间应以功能为先导，确保中心城区集中承载城市的主导功能。第二，中心城区的划定期间需对城市用地情况进行综合评估分析，并选择适宜的位置划定中心城区，严格限定中心城区范围。第三，城市中心城区应与城市总体规划中确定的发展规模及布局形态有效衔接，并结合城市的交通分布、自然环境、行政区划合理划定。第四，城市中心城区的实际划定范围需低于对应级别城市行政辖区范围，且中心城区不得打破原有行政界限，建议中心城区建设用地人口密度需达到8700人/km以上。 第五，部分山地城市及边远地区或人口密度较低的城市、旅游城市等，划定中心城区期间需保证人口密度达到6600人/km以上。第六，部分集中布局城市及单中心城市，其中心城区多表现为封闭团块状。组团布局的多中心城市，其中心城区多表现为两组或以上的包络线。如城市存在以下情况，可将不同组团间存在的隔离带纳入中心城区范围内。（1）承担景观功能与公共功能的水系及沿岸绿化带为隔离带。（2）生产防护隔离功能的生产防护性绿地、组团隔离绿地。（3）交通干线与沿线绿带为隔离地带。（4）森林公园、风景名胜区、自然保护地区、湿地公园、地质公园等大型生态绿地通常不纳入中心城区范畴，但为保证城市生态安全，避免城市无需扩张，使其发挥城市公共活动与休闲娱乐的作用，可将其纳入中心城区范围内。

6、城市总体规划中城市规划设计区与中心城区划定的注意事项分析

6.1 各项法律法规的执行

我国幅员辽阔，存在多种地形地貌，不同地区的城市化进程及经济发展水平存在较为明显的差异，制定城市总体规划难度较大，且不同区域对于法律法规的理解与执行也存在较大差异，进而导致中心城区与城市规划设计区的实际划定效果无法达到预期，为此，城市规划人员需加强相关法律制度的研究分析，积极借鉴其他地区的成功经验，坚持理论与实践相结合的基本原则，以确保相关规划方案得到有效的落实。

6.2 强化城市总体规划管理干预

目前，部分地区城市总体规划工作存在理论与实践脱节的问题，部分城市中心城区规划方案中未明确表述具体界限，导致中心城区规范方案无法得到有效落实，相关管理工作开展难度较大。为此，政府部门需切实强化城市总体规划管理力度，不断优化规划方案，明确城市规划设计区与中心城区间界限，并明确工作人员职责，以确保规划方案得到有效落实。

6.3 准确划分城乡规划权责

我国《城乡规划法》以城乡统筹发展为基本出发点，将原有的行政区域划定模式调整为空间实体区域划定模式，除建设用地外，水域、山林及农田均由城乡规划部门与政府部门共同管理，规划部门需承担行政责任，且缺乏规划许可权，进而导致权责不一致的问题。为此，相关部门需及时合理划定中心城区范围，调整城乡规划权责，在遵循上位法的基础上采取统一管理措施，以提高城市总体规划的落实效果。

7、城市总体规划中城市规划设计区与中心城区划定实例分析

7.1 城市概况

山东省邹城市为孟子故里，是国家历史文化名称，其地理位置为济宁市东南部，与济宁市任城区、曲阜、兖州接壤，并与临沂及枣庄相连。邹城市为全国百强县，煤炭储量丰富，拥有大型煤炭企业，其主要产业包括煤化工、电解铝、机电设备制造、煤炭挖掘等。邹城市属于典型发达地区煤炭资源城市，经济发展基础良好，但存在资源枯竭的问题，为此促合理完成城市总体规划，并科学划定中心城区与城市规划设计区，以促进其健康稳定发展。

7.2 城市规划设计区与中心城区划定的要求分析

邹城市属于山东地区南冀-鲁南经济带的中心区，是济宁市区经济发展的重要引擎。邹城市中大束镇、中心店镇、北宿镇、太平镇、平阳寺镇均处于济曲都市经济区范围内，在城市规划期间需统一规划布局城市空间功能，需确保上述城镇融入济曲都市经济区一体化发展体系中。同时，邹城市建设用地总面积约为41.26km，人口约35万人，周边环境严重制约城市的空间拓展，且邹城西部各个乡镇规划发展目标仅限于单个城镇，进而导致各自为政，无法总体协调的问题，且不同乡镇的无序竞争也导致城镇空间过度扩展的问题，造成土地资源严重浪费。为解决此类问题，在城市总体规划期间需将中心城区的工业功能外迁，统一布局规划邹城市西部城区，优化调整中心城区建设用地方案，合理规划不同城镇的发展目标，指导其控制用地规划，使建设用地得到有效整合。另外，邹城市规划期间，设计人员需充分考虑产业健康发展需求，并制定煤炭塌陷区域人口搬迁方案，以实现城市的健康发展。

7.3 划定城市规划区

邹城市城镇发展存在不平衡的问题，西部地区煤炭储量丰富，已形成相对完善的工业体系，各类生活配套设置较为完善，城镇化水平较高。其他地区则工业基础薄弱，以农业为主要产业，经济发展水平偏低。针对此类情况，需将发展良好的城镇纳入邹城市区规划发展体系中。

邹城市城市总体规划的重点为西部地区，在实际规划期间需充分考位上位规划、压煤区域范围、基础设置、基层行政单位、区位、地理条件、历史遗迹等诸多影响因素。其中上位因素中，济宁市总体发展规划中包含大束镇、中心店镇、北宿镇、太平镇、平阳寺镇等，压煤区范围内减少城市建设活动，并将铁路、高度出口等作为城市发展的基础设置纳入城市规划区内统一管理。另外，邹城市为国家历史文化名城，在城市总体规划方案中需纳入旅游产业发展计划，不断提升城市软实力。通过对地理条件的综合分析，中心店镇、北宿镇、太平镇、平阳寺镇均为平原洼地，适合城市建设与发展。

通过对相关因素的综合分析研究，确定中心店镇、北宿镇、太平镇、平阳寺镇及邹城市三个街道为城市规划设计区，并将中心城区工业功能适度外迁，以实现邹城市的协调健康发展。

结语：

城市总体规划是我国开展经济宏观调控的重要措施，具有较强的公共性与政策性，对城市发展具有积极意义。现阶段，我国城市总体规划中城市规划设计区与中心城区的划定存在诸多问题，为此相关人员需加强研究与分析，准确把握相关影响因素划定要点，结合所在城市的实际情况合理划定城市规划设计区与中心城区，以促进城市经济稳定健康发展。