台账何以成为负担？

张园园

台账作为一种政府科层管理工具，具有刻画社会现实、展示行政内容和抽象过程环节的重要作用。近年来，台账在基层治理中的重要性不断增加，并逐步走向规范化、科学化和精细化。

通过查阅不同台账内容，人们可以快速判断各级政府部门的关注重点、绩效情况以及工作范围。各级政府对于自己承担的项目、任务以及行政事项进行电子或纸质版的留痕，方便部门内部、上级单位或横向组织查阅和跟踪。

在实践过程中，上级政府的文本或信息的控制方式显示出强大的科层力量，但政府的层层加码、动员机制不同程度地在文本治理的环节中展现，台账治理形式也给体制带来一定负担。

宏观治理：全景描绘也有“模糊”地带 

“自然资源局办公室近年来最常见的办公用品就是一个个蓝色的文件盒，每个盒子里都装着一个村庄的若干地图，每个盒子都是一个土地项目，工作人员在这些图纸上作业，规划着中国的未来城市和乡村。当项目完成后，这些地图会被放到棕色的盒子里，运到档案室里封存起来以便接受上级的检查。”显而易见，上述蓝色文件盒装着的就是政府的台账。

从宏观治理的角度看，这些台账是治理过程的基础要素，是上级获取信息的直接来源。国家利用各种基础设施和后勤技术渗透社会，来贯彻国家的意志，实现国家的目标。

台账的原本之意是摆放在台上供人查阅与翻阅的账簿，其作用在于信息留痕与记录。随着时代的发展，台账不再被认为仅是一种记录的存档，而是更深入地成为自上而下规划的蓝图和自下而上行动的蓝本。对事实过程描绘的精准性与清晰性将会影响国家治理效能。

首先，台账的真实性与技术和事实的互动有关。人们可以多大程度地描绘与还原社会事实，并且以数字化或图像化的方式展现出来，是由技术本身的水平和事实的复杂性决定的。台账治理技术受到信息发展水平的影响，通过系统创造的标准化技术方式去框套复杂的社会现实，信息难免因技术工具的限制产生偏差，偏差的台账内容将会持续影响政策治理的实践过程。

2020年8月6日，内蒙古自治区兴安盟突泉县“2355”扶贫资产管理办公室摆放着资产台账。

其次，台账的真实性与技术发展的程度有关。大数据推动了政府台账的变革，使台账治理技术向数字化方向转变。公众的偏好和诉求被转化为数字符号，社会问题被具象为可以操作和实时监控的数字语言。社会不仅仅是台账上的社会，更是由多个小的数据库集合而成的大系统。对于治理问题明确、信息要求较高、专业性较强的问题，台账治理技术会产生较好的结果，但对那些治理问题模糊、组织目标不明确的项目往往收效甚微。

最后，台账的全景描绘受制于观图者的偏好和注意力。台账治理技术归根结底是为迎接检查、明晰权责、方便查阅、维系科层运行的行政管理过程。上级政府的要求决定了下级单位的台账数量、存放形式、汇报方式。在台账的全景描绘中，作为“画图者”的下级政府具有较强的意识去揣摩上级“观图者”的偏好与注意力，这个意识渗透到台账留痕、台账编撰、台账行政甚至是最终的规划实施过程中。

中观行政：科层控制手段深度依赖 

在各级政府负责的领域，台账成为不可或缺的考察工具和行动凭证。

详尽、细致、清晰的台账被上级政府青睐，然而台账的清晰程度并不与组织绩效直接挂钩，进一步说，上级无法通过判断台账的清晰程度而对下级单位进行优劣评判。从纯粹的控制角度来说，只有量化的指标数据可以从台账文本中直接展现，但涉及自由度较大的非指标性工作时，上级很难从文字的叙述中直接评判绩效。

为了保证组织效率，避免偏差，上级设置了一系列预防“失控”的手段。基层事务繁杂，其指标设置具有模糊的特征，很难对各个领域报告详尽。上级政府的主要做法是选取关键部分进行检查。下级政府需要在随机抽检的过程中表现出较好的内容，即使最终只有10%的台账报告被抽检，也需要在100%的领域内做好。

在政府信息管理决策中，上级决策制定通常依赖于下级的台账信息，而下级也乐于将治理过程反映在台账中。但即使是最真实的第一手信息获取，在传播的过程中也难以避免歪曲和变形。台账在层层的编制与筛选过程中，不断被更正与修改以期展现出令人满意的内容，其最终呈现结果可能已与真实情况相去甚远。

不管是上级规定的台账书写格式、内容分类，还是过程控制，均代表着一种固定的科层语言格式，而其正式的实施过程，则需要依靠上级政治压力与绩效考核来推动。科层官员遵循理性、程序、标准的底线思维，形成相似的人格面具，容易导致“多干多错、少干少错、不干不错”的价值意识盛行。

当前众多科层治理任务并非层级传递，而是采取更加灵活的领导小组或任務组织的方式。当台账控制技术被视为唯一重要的治理工具时，这一过程易加深台账技术与科层体制的同构。台账技术被体制吸纳后，重塑制度和习惯，干部们生出浓厚的依赖性，丧失了某些真实的实践和体验，导致进入“体制依赖台账，台账固化体制”的循环。

微观行动：行为凭证存在“表演”痕迹

“为了迎接检查团花费了十多万表格打印费”;“不在田间地头忙工作，却在加班加点填表格做台账”;“上报的材料对字体、段落有要求，不规范要重新填写，反复改了很多遍也不合格”。

上述现象在基层并非个例。基层作为行政管理体制的末梢，需要面对各级政府的项目审查与任务安排。在此过程中，价值理性发生转变、台账内容悬浮于社会事实、重“痕”不重“绩”的现象频发。那么，在基层，台账是否完全失败呢？

笔者通过访谈发现，在多数基层人员看来，台账仍然是非常重要的科层治理工具，但对其使用要有度。9F60236C-D85B-47C2-8353-F753D7AE81E8

当某项工作任务专业化分工较强、工作场景固定、工作对象非人格化时，台账治理手段将成为必不可少的行为凭证和痕迹，具有不可替代的权责查验与风险控制的优势。然而，当基层政府的工作内容是与人接触，处理各类与社会发展密切相关的公共事务时，则难以通过标准直接评判与定性，刚性流程标准难以还原上述治理过程。

以基层台账填表流程为例，不仅需要各级单位签字盖章，通过各级的检查，同时还引入大数据电子系统，通过电子数据的对比与核查来判断基层政策实施的情况。只有通过了这两层内容的核验，取得上级肯定的反馈，台账才算通过，得以存档。

即使是建立如此完备的台账录入系统，也难以避免信息流通中的传递偏差与内容失真。台账的录入需要与曾经的事实依据相吻合，同时保留事务随时间变化而发展的痕迹。然而，社会事实并不会像台账描绘如此精巧，更不会在预设的环境内发展，因而在这个过程中，“变通”成为上下级之间默许的行为方式，呈现出多重逻辑的治理思路。

第一，技术理性占据的行为逻辑。基层通过程序性、实效性、操作性的规则体系和技术手段来构建组织运行架构，实现组织目标。台账技术治理是其中的典型，容易导致人不再专注于事务本身，而更关注采用何种手段有效实现上级任务。

第二，体制压力下的免责逻辑。上级政府通过层层压力传递的方式使政策有效落实。但是当压力超过了基层政府实际能力时，台账治理的成效就难以保障，将在一定程度上造成台账文本中的事实裁剪。

第三，复杂情境下的表演思维。随着社会事务的复杂性和不确定性不断增加，在责任无限扩张的治理情景下，基层干部通过追求文本完备，实现程序安全。久而久之，台账不再成为一种纯粹的工作记录，而成为一项同上级交流的工作平台，并缓慢衍生出台账编纂者的“表演”思维。

台账治理技术是中国科层治理场景中不可忽视的重要内容，其背后的治理逻辑展现了当前技术治理的困顿。长此以往，这种渗透于组织的行为将会影响人的绩效表现，干部队伍呈现出一種非人格、工具化、流程性的倾向，会导致组织运行内耗、公共服务功能异化。

在政治学的范畴中，柏拉图的“洞穴之喻”被解释为绝对理想与相对理想之间的距离，从这个层面来说，想要穷尽一切手段还原现实是很难的，要展示“洞外”的场景只能通过“光影”的方式进行呈现。台账深刻影响着国家治理的效能，技术治理必须警惕“洞穴之喻”的陷阱。

（作者系华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生。原文载于《探索与争鸣》2022年第2期，本文有删减）

2022年5月23日，安徽省合肥市蜀山区井岗镇，“两代表一委员”在检查金湖小学食堂食品进货台账和餐饮具清洗消毒记录等。

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