新形势下加快地质调查定额标准体系建设

陈光升 李兴武

摘   要：党的十九大以来，国家从基本方略层面对定额标准建设提出了新的要求。针对于此，系统梳理了地质调查项目定额标准体系建设的需求和现状，分析了存在问题及面临的主要任务。并从加强定额标准体系建设工作角度提出了具体措施和建议：为了加强定额标准体系建设，应强化基础数据采集应用，夯实定额标准研究基础;坚持定额标准跟踪完善，保持定额标准的适用性;做好定额标准拾遗补缺，提升定额标准的完备性;完善定额标准配套制度，确保定额标准宣贯执行。

关键词：地质调查;预算;定额标准

中图分类号：F407.1;F062.1      文献标志码：A    文章编号：1673-291X（2022）17-0027-04

一、现代财政制度对地质调查定额标准体系建设的要求

（一）贯彻新预算法的需要

2015年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》对预算编制方法进行了明确，即：“各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。”

新预算法将预算支出标准确定为预算编制的依据，明确了预算支出标准的地位和作用，从国家法律层面对支出定额标准体系建设提出了顶层要求。

（二）贯彻十九大现代财政制度建设的需要

在党的第十九次全国代表大会上，习近平总书记代表第十八届中央委员会向大会作《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告。在报告第三部分“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”中提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。

“标准科学”，即：要建立健全定额标准动态调整机制。深入推进项目支出标准体系建设，发挥标准对预算编制的基础性作用;及时总结不同项目的支出规律，探索建立同類项目的标准化管理模式。“约束有力”，即：要严格落实预算法，构建规范的预算编制、执行、管理制度，结合科学的定额标准，切实硬化预算约束。在报告中，“标准科学、约束有力”的预算管理制度建设目标上升为党中央基本方略之一，体现了定额标准体系建设在预算管理制度建设中的基础地位，更加明确了定额标准研究工作服务于预算管理制度建设的迫切需求。

（三）国家逐步深化预算管理制度改革的需要

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）提出，要“进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用”。2015年《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），要求按照一级项目和二级项目申报中期财政支出规划。同时，要求在项目组织实施中加强定额标准体系建设基础工作，为规划编制提供支撑。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）指出，要推进支出标准体系建设，根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等，建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系，根据经济社会发展、物价变动和财力变化等动态调整支出标准，将支出标准作为预算编制的基本依据。国务院深化预算管理制度改革对定额标准研究的要求，体现了定额标准体系建设在国家深化预算管理制度改革中的基础作用。

（四）财政部支出定额标准体系建设的长期需要

《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》（财预〔2009〕403号）和《中央本级项目支出定额标准体系建设方案》（财预〔2009〕404号）确定了到2020年定额标准体系的建设目标，明确了财政部职责和中央部门的职责分工。总体目标是通过推进项目定额标准体系建设，到2020年基本建立起与公共财政相适应的内容完整、结构优化、定额科学、程序规范、修订及时的中央本级项目定额标准体系。《财政部关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》（财预〔2015〕132号），要求各部门准确把握项目支出管理的特点和规律，紧扣项目支出预算管理实际需求，加快编制进度，规范编制行为，创新建设方式，健全应用机制，优化管理流程，加强基础工作，充分发挥标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。《财政部关于进一步做好中央本级支出标准体系建设工作的通知》（财预〔2019〕112号）文件也指出，要完善标准应用机制，要结合社会经济发展、物价水平、财力状况等，对标准进行适时修订。财政部对支出定额标准体系建设工作的长期重视和要求在逐步深化和具体，为定额标准制修订工作明确了方向。

（五）保证满足地质调查工作不断发展的需要

地质工作是经济社会发展重要的先行性、基础性工作，服务于经济社会的各个方面。我国的基本国情、发展阶段和资源禀赋决定了资源约束将长期存在。为了缓解面临的人口、资源、环境三大困境，中央多次指出，要立足国内，加大地质勘查力度，提升地质矿产工作对国民经济和社会发展的保障能力。随着地质调查专项经费纳入部门预算安排，地质调查工作经费规模得到了稳定保障，增强了地质工作公共服务能力。与此同时，随着现代财政制度建设和深化预算管理制度改革的逐步深化，对项目预算的科学化、规范化、精细化提出了更高要求，需要建立完善的定额标准体系为地质工作的发展保驾护航。

虽然对地质调查定额标准的定、管、用三个环节进行了卓有成效的探索与实践，但是随着财政体制改革的逐步深化，定额标准定、管、用三个环节的需求、环境与条件等均发生了较大变化。随着定额标准体系建设和应用的逐步深入，需要从支持保障地质调查项目预算管理可持续发展的角度重新梳理预算定额标准定、管、用各个环节的问题、任务和措施，扎实推进预算定额标准体系建设工作。

二、地质调查定额标准体系建设任重而道远F83591C4-D7F3-485D-BBBB-B8737B00C487

（一）定额标准体系建设面临的主要任务

地质调查定额标准是研究在一定时期、一定技术经济条件下完成一定量或单位的地质工作手段所需人工、材料、设备、运输等消耗数量指标和费用指标的一门学科，是确保地质调查项目资金匹配公平、合理的重要保证。它涉及多领域、多专业、多手段，涉及现行地质工作体制、运行机制、现行技术规范和相关管理制度要求，涉及人员配备定额、生产定额、材料消耗定额、设备配备定额、技术经济参数等构成要件之间的逻辑关系，是地质调查工作生产力和生产关系的综合体现，也是社会经济发展水平和地质调查工作规律的综合反映。从工作和服务领域来看，定额标准需要逐步覆盖深海、深地、深空调查，覆盖所使用的各种调查手段和工作方法;从项目预算管理过程来看，需要涵盖立项论证、预算执行、竣工决算等预算管理全过程;从定额标准组织管理来看，涵盖定额标准的组织管理、研究制定、宣贯执行、使用评估、修订与完善等各个工作环节。

因此，地质调查定额标准体系建设主要包括定额标准组织管理体系建设、概预算标准体系健全完善、定额标准数据支撑体系建设三大方面。具体任务包括定额基础理论方法研究、概预算标准的研究制定、概预算标准的使用情况评估和动态调整优化、基础定额及相关技术经济参数的收集整理与分析应用等，涵盖基础数据的采集、定额标准的研究制定、发布使用、跟踪评估、修订完善等全过程。

（二）定额标准体系建设的现状和基础

地质调查定额标准研究制定是一项非常复杂和庞大的系统工程。早在1999年以前，地质部门就开展了大量的研究和业务建设工作，建立了部、局、队三级定额体系，研究制定了全国性地质勘查定额、价格和收费标准，制定了定额、价格、预算管理规章制度，积累了大量研究成果和基础资料。

2000—2003年，在充分考虑地质调查工作的特点和相关规定与有关制度，借鉴行业预算定额成熟经验的基础上，建立健全了地质调查预算定额体系与模式。首次应用量、价、费分离的基本原理，研究制定了适应国家财政体制改革要求、适应地质调查工作特点、适应强化预算管理和细化项目预算要求的基础扎实、结构完整、内容齐全、水平合理的地质调查项目预算标準。

2005年，中国地质调查局依据《国土资源大调查专项资金管理暂行办法》（财建〔2004〕192号）的新要求组织了对预算标准的修订工作。经财政部评审，2007年3月由财政部、国土资源部联合印发《国土资源调查预算标准（地质调查部分）》，并广泛应用于地质调查工作，对整个地勘行业也起到了一定的指导作用。

2007—2010年，开展了工资津贴、材料价格等重点技术经济参数的跟踪和数据积累，结合基层对预算标准使用情况的评估意见，对预算标准水平和影响因素进行了跟踪分析和测算，形成的《地质调查项目预算标准（试用）》经中国地质调查局组织的评审后，及时在2010年地质调查项目预算编制与审查工作中投入试用，解决了物价、工资增长造成的标准水平偏离生产实际和影响地质工作可持续发展的问题。

2011年以来，在持续开展现行预算标准使用情况跟踪评估、经济因素跟踪收集与应用测算、现行预算标准调整完善等常规性工作的基础上，重点针对定额标准体系建设涉及的基础定额采集与更新、海洋和油气地质调查等新技术新方法预算标准补充完善、地区调整系数修订研究、地质调查项目概算标准研究、预算管理制度梳理研究等方面开展了深入研究，形成的一系列阶段成果，为地质调查项目预算管理工作提供了基础业务支撑。

但预算定额标准的研制、审查、发布、实施、评估、修订是一项长期性和日常性的地质调查预算管理业务工作，贯穿于整个地质调查项目管理的全过程，需要不断随技术、经济、社会发展而深入。

（三）定额标准体系建设存在的主要问题

一是定额标准制修订工作任重道远。随着地质工作服务领域的不断拓展和社会经济的不断发展变化，对预算定额标准的使用需求不断增加，决定了预算定额标准制修订是一项长期而艰巨的工作。现行预算标准不但在地质调查项目中使用，同时得到了行业、地方、其他专项以及社会项目的广泛应用。但是尽管地质工作服务领域不断拓展，地质碳汇综合调查、生态环境地质调查、深部钻探、干热岩调查等预算定额标准仍然短缺，需要持续开展预算定额标准补充完善研究，弥补标准体系的缺失。

二是定额标准研制基础需要不断加强。定额标准研制是一项庞大的系统工程，需要基础定额、技术经济参数等基础数据作为支撑。随着原有部、局、队三级定额体系不复存在，基础数据的常规性调查、采集难度加大，已成为定额标准研制的瓶颈。因此，需要建立健全统一组织、广泛参与、规范运作的基础数据制度体系，确保基础数据信息渠道畅通，数据信息可信、可靠，为定额标准研制提供数据支撑。

三是定额标准基础理论与方法建设需要与时俱进。地质调查工作不仅涉及到各类复杂的自然关系，而且涉及到各种社会关系。可以说，地质调查生产力和生产关系的综合反映以及由其有机统一构成的地质工作生产方式，同样发生了根本性变化。一方面，当前体制、机制下生产、分配、交换、消费四个环节中所包含的各种经济关系发生了根本性变化;另一方面，不论是在生产力中起主导作用的劳动者要素，还是作为生产工具、象征生产力发展水平和性质的劳动资料、劳动工具等都发生了日新月异的变化，甚至作为劳动对象的地质工作活动区域，随着工作不断深入和环保意识的加强，地形地貌也发生了根本性变化。这都需要紧密结合地质工作特点和项目预算管理需要，不断加强定额标准基础理论与方式方法研究，为研究建立与公共财政相适应的内容完整、结构优化、科学合理、程序规范、修订及时的定额标准体系提供理论方法支撑。

三、加快地质调查定额标准体系建设的思路

（一）强化基础数据采集应用，夯实定额标准研究基础

预算定额标准来源于生产一线，同时又服务于生产一线，支撑定额标准的基础数据的合理性、可靠性直接决定定额标准的适用性。近年来，随着我国技术经济水平的快速提高了国家财政体制改革的不断深入，地质调查项目组织形式和运行方式都在不断变化，导致项目实施人员、设备、物资消耗及劳动效率等都发生了深刻变化，直接或间接影响了已有定额标准与生产实际的适应性。因此，需要长期坚持基础数据采集，不断夯实定额标准研究基础。F83591C4-D7F3-485D-BBBB-B8737B00C487

（二）堅持定额标准跟踪完善，保持定额标准的适用性

定额标准的研究历来都不是一蹴而就、一劳永逸的。预算标准使用的过程也是预算标准接受实践检验的过程，对预算标准使用情况进行系统跟踪评估，全面掌握标准使用过程中存在的主要问题、建议和需求，是客观评价预算标准适应性的主要途径，也是开展预算标准调整完善与健全补充工作的主要依据。要坚持问题导向和目标导向，疏通健全预算标准跟踪评估信息反馈渠道，借助各方力量全面开展预算标准使用情况跟踪评估，及时有针对性地开展定额标准的动态调整和优化完善，保持定额标准的适用性和生命力。

（三）做好定额标准拾遗补缺，提升定额标准的完备性

从地质工作服务领域的不断拓展来看，如何解决新领域定额标准缺位是一个永恒的主题;从成本构成上看，针对不同专项资金和不同使用者的完全成本结构的定额标准仍不健全。这些缺失造成了现行整个地质调查定额标准体系还不够健全，也势必影响地质工作的顺利开展。因此，要坚持做好定额标准拾遗补缺，不断提升定额标准的完备性。

（四）完善定额标准配套制度，确保定额标准宣贯执行

地质调查项目预算管理相关制度和要求是定额标准得以正确应用的重要保证。近年来出台的地质调查项目预算管理相关制度和要求都对现行定额标准的地位和作用进行了明确，同时也加强了定额标准的应用宣贯，规范了定额标准使用的方法，对存在的问题也明确了解决方案，有效保证了定额标准的研制和使用的有效性。因此，要从定额标准基础数据采集、测算研究、发布使用、跟踪评估、修订完善等全过程出发，以定额标准配套的组织体系建设和制度建设为抓手，统一认识和要求，促进形成“重标准、懂标准、用标准、守标准”的预算管理良好氛围。

总之，加快定额标准体系建设是贯彻执行新预算法、贯彻十九大精神、落实国家财政体制改革的重要内容之一，是推进依法理财、依法行政的重要途径之一，是保证地质调查项目预算管理规范化、标准化的重要基础之一。管理者、研究者和使用者要共同发力、共同维护、共同完善，推进地质调查定额标准体系建设，促进项目预算管理的科学化、精细化、规范化和透明化，更好服务国民经济和社会发展，服务和谐社会建设和民主法治建设。

参考文献：

[1]   习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利（十九大报告）[Z].2017.

[2]   财政部.中央本级项目支出定额标准管理暂行办法（财预〔2009〕403号）[Z].2009.

[3]   财政部.中央本级项目支出定额标准体系建设方案（财预〔2009〕404号）[Z].2009.

[4]   财政部.财政部关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知（财预〔2015〕132号）[Z].2015.

[5]   陈光升.地质调查定额体系建设的发展与探索实践[J].发展研究，2017，（7）：89-92.

[6]   陈光升，李兴武.地质调查预算定额体系构成及面临主要任务[J].中国国土资源经济，2013，12（12）：45-47.

[责任编辑   妤   文]F83591C4-D7F3-485D-BBBB-B8737B00C487