“营改增”、需求冲击与土地出让

余家林 陶然

摘 要：基于“营改增”试点的外生政策冲击，本文采用三重差分法研究“营改增”带来的用地需求增加对土地出让的影响。研究发现，“营改增”促进土地出让，即“营改增”在5%的显著性水平下使土地出让面积平均增加6.3%。然而，“营改增”带来的暂时需求冲击只具有短期效应。机制分析进一步发现，与财政压力假说相比，需求拉动假说更可能是“营改增”促进土地出让的关键机制解释。此外，由于“营改增”政策本身具有行业异质效应并且不同行业对土地依赖程度存在差异，“营改增”对土地出让的促进效应存在行业异质性。本文的研究发现不仅有助于深刻理解在地方政府主导土地出让的同时市场所起到的交互作用，而且有助于更好地落实“房住不炒”的战略定位和推动经济高质量发展。

关键词：营改增;土地出让;需求冲击;需求拉动假说;财政压力假说

中图分类号：F812.42  文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2022）05-0099-10

一、引 言

自20世纪末以来，地方政府以土地开发和出让为重要工具，在获得规模巨大的以土地出让金为核心的预算外收入的同时快速推动中国经济增长，形成具有中国特色的“以地谋发展”的经济模式[1]。进入21世纪，中国土地出让面积迅猛增加，分别于2002年和2006年首次突破10万公顷和20万公顷，并在2009—2013年年均高达31.13万公顷。与此同时，土地出让金持续走高，并于2009—2017年年均高达3.36万亿元。其中，2017年全国土地出让收入高达5.20万亿元，相当于当年全国财政收入的30.12%。然而，这种“以地谋发展”的经济模式也带来了土地财政、高房价等社会经济问题，引起社会和学者的热切关注。中央政府从2005年“国八条”到2013年“新国五条”，年年出台房地产调控新政策，但是效果不甚理想[2]。那么，为什么土地出让热度能经久不减？土地出让背后的驱动力是什么？在地方政府主导土地出让的同时，市场在土地资源配置方面起什么作用？以上问题的回答不仅有助于深刻理解中国土地出让的内在逻辑，而且有助于更好地落实“房住不炒”的战略定位和推动经济高质量发展。

长期以来，学者们持续关注探究土地出让的驱动因素及内在逻辑，形成不同的理论假说。财政压力假说强调，分税制改革以及后续的税制改革将大部分财政收入上收至中央政府，而未调整地方政府的财政支出责任，严重增加了地方政府的财政压力，迫使地方政府增加土地出让规模、缩小财政缺口[3-5]。然而，学者们注意到财政压力假说似乎存在逻辑上的缺陷以及无法有效解释地方政府的土地出让行为[2，6]。尽管财政激励假说和晋升激励假说分别从财政收入跨期最大化和地方政府官员为晋升而发展经济的假定出发，但是都强调地方政府低价甚至亏本出让工业用地来吸引制造业生产投资，进而拉动商住用地需求，再高价供应商住用地，从而获得规模巨大的土地出让收入[7-9]。然而，财政激励假说和晋升激励假说忽视市场在土地出让过程中所起到的作用，尤其缺乏定量刻画服务业的发展如何拉动商住用地需求以致增加商住土地出让。王媛和贾生华[10]研究发现，土地市场价格波动增加会降低地方政府土地出让的可能性，但仍然缺乏对用地需求的聚焦和内生性问题的解决。

“营改增”是中国税收制度改革的重要举措，有助于完善和延伸增值税抵扣链条，解决营业税导致的重复征税问题，促进试点行业快速扩张和增加用地需求。基于“营改增”分地区、分行业逐步推开的特征，本文采用三重差分法来研究“营改增”带来的用地需求增加对土地出让的影响。与本文最相关的研究来自王健等[11]，其利用“营改增”在不同地区的推进时间差异进行双重差分估计。本文进一步利用“营改增”在行业层面推进的时间差异进行三重差分估计，并通过控制行业固定效应来消除行业特征差异导致的估计偏误。与其基于财政压力假说的机制解释不同，本文通过异质性分析来有效证实，需求冲击假说更可能是“营改增”影响土地出让的关键机制。

本文可能的学术贡献主要体现在三个方面：第一，既有研究大多从政府供给的视角考察土地出让，忽视需求冲击对土地出让的作用。因此，本文基于“营改增”的外生冲击，考察用地需求增加对土地出让的影响，有效补充财政激励假说和晋升激励假说的逻辑链条。第二，本文首次构造地级市—行业层面的月份数据，很好地捕捉“营改增”分地区、分行业逐步的推进过程，并通过控制行业固定效应来缓解由试点行业特征差异导致的选择性偏误问题。第三，本文不仅考察“营改增”对土地出让的影响，而且重新评估“营改增”对企业的政策效应，丰富了“营改增”的相关研究。

二、文獻综述与研究假设

1982年《中华人民共和国宪法》首次提出城市土地属于国家所有、农村土地属于农民集体所有的二元土地制度。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》（下文简称《土地管理法》）进一步明确，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，而且“申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这意味着地方政府成为城市建设用地一级市场的唯一供应者，也意味着政府可以通过向农民征地获得足够的城市建设用地。同时，具有中国特色的征地制度安排为地方政府以低廉成本获得农业用地提供了制度保障。一方面，《土地管理法》尽管规定地方政府征用农民土地的必要条件是为了公共利益，但没有对“公共利益”的确切内涵进行明确界定，导致地方政府容易扩大征地范围、滥用土地权利[12]。另一方面，对农民征地补偿的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费都是根据年产值的倍数换算而得，与土地征用后的用途和市场价值无关，使地方政府能以相当低的成本获得土地[13]。然而，地方政府尽管是城市建设用地的唯一供应者，但只能在土地出让的边际收益等于边际成本的均衡处确定土地供应最佳规模，否则土地出让净收益会不增反降。因此，中国这种独特的土地制度安排仅仅是地方政府能出让土地的必要条件，却无法充分解释中国自20世纪末以来土地出让规模居高不下的现象。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

越来越多的学者注意到地方政府在土地出让过程中的重要作用，尤以财政压力假说、财政激励假说和晋升激励假说为代表。财政压力假说强调，土地出让是地方政府为缩小财政缺口而采取的无奈之举。在地方政府的财政支出责任没有被相应调整的背景下，1994年分税制改革以及后续的所得税分享改革将大部分财政收入上收至中央。这极大地增加了地方政府的财政压力，迫使地方政府依靠土地财政增加财政收入、缩小财政缺口[3-4]。然而，财政压力假说显然面临一个基本的逻辑挑战：当存在财政压力时，地方政府可以通过甩包袱的方式来将教育、医疗等公共服务甩给市场，从而实现量入为出[2，14]，更何况土地征用和开发本身就需要地方政府支付征地补偿和基础设施建设的资金。事实上，土地出让收入并没有用于可能导致财政压力的财政支出方面，如行政开支和教育等基本公共服务支出，而是用于土地开发和基础设施建设等[6]。更重要的是，在土地出让需求不变的前提下，地方政府很难通过单纯增加土地出让规模来增加土地出让净收益，更不用提缩小财政缺口。

而财政激励假说则从财政收入跨期最大化的假定出发，认为制造业的发展不仅能带来相对稳定的增值税收入流，而且能通过推动服务业发展来间接获得营业税收入，更会拉动商住用地需求。基于此，一方面，地方政府不惜低价甚至亏本出让工业用地来吸引制造业生产投资。另一方面，地方政府通过设立土地储备中心等方式来调节和控制商住用地的供应规模，最终提高商住用地出让金收入[7， 12， 14]。谢贞发等[9]利用1999—2011年市县层面的数据研究发现，增值税分成比例上升不仅会激励地方政府增加工业用地出让以获得更多的增值税收入，还会促使地方政府增加商住用地出让。晋升激励假说尽管强调地方政府领导为晋升而发展经济的假定，但是和财政激励假说相同，均认为地方政府通过低价出让工业用地来招商引资，进而拉动商住用地需求，提高商住用地价格和土地出让收入，从而更大规模地招商引资和促进经济增长[2，8]。

然而，财政激励假说和晋升激励假说尚未注意到市场在土地出让过程中起到的作用，尤其缺乏定量刻画服务业的发展如何拉动商住用地需求以致增加商住土地出让。王媛和贾生华[10]尽管利用2008—2010年杭州243块土地样本数据，结合实物期权理论和生存分析法研究发现，土地市场价格波动增加会降低地方政府土地出让的可能性，但是仍然缺乏对用地需求的聚焦和内生性问题的解决。而“营改增”試点自2012年1月1日起在上海市的交通运输业和部分现代服务业（即“1+6”）率先实施，随后在全国范围内推开的同时逐渐扩围到所有征收营业税行业，实现全行业的税制统一，为研究用地需求与土地出让的关系提供了良好的政策冲击。

“营改增”是中国税收制度改革的重要举措，有助于完善和延伸增值税抵扣链条，解决营业税导致的重复征税问题，有力推动试点行业快速扩张和拉动用地需求。一方面，“营改增”使试点企业具备开具增值税发票的资格，有效提高缴纳增值税企业对试点行业的市场需求。在“营改增”之前，试点行业缴纳营业税，而营业税不能用来抵扣流转税，仅能在缴纳企业所得税时作为税前抵扣[15]。而“营改增”之后，试点企业具备开具增值税发票的资格，缴纳增值税的企业在购买试点企业的产品或服务时可以进项抵扣，降低税负成本，从而提高购买试点行业产品或服务的积极性。陈钊和王旸[16]研究发现，在“营改增”之前，企业为了避免被二次征税而采取自给自足模式，即自己生产属于征收营业税行业的中间投入品或服务。而在“营改增”之后，由于重复征收问题得以解决，无论传统增值税企业还是试点企业都不再采取自给自足模式，而是向试点行业购买中间投入品或服务。另一方面，“营改增”使试点企业在购进固定资产等具有增值税发票的产品或服务时可以抵扣进项税额，促使试点企业增加生产投资、扩大企业规模。基于2004年中国实施增值税转型试点的既有研究发现，生产型增值税转型为消费型增值税后，由于企业可以抵扣固定资产的进项税，促使企业增加固定资产投资[17]，提高技术生产率，进而促进出口[18]。李成和张玉霞[19]利用上市公司层面季度数据研究发现，“营改增”促使试点企业扩大固定资产投资，从而享受进项税额抵扣带来的收益。范子英和彭飞[15]进一步发现，与仍征收营业税的企业相比，如果试点企业的上游行业征收增值税，那么试点企业的上游行业的增值税税率越高，试点企业越会增加固定资产投资。“营改增”除了促使企业增加固定资产投资，还会因资本和劳动互补而带动劳动需求的增加，进而提升劳动收入份额[20]。

综上所述，“营改增”不仅拉动试点行业的市场需求，还会增加试点行业投资的积极性，最终推动试点行业的快速扩张。而土地是重要的生产性要素和经营活动的直接空间载体，是行业扩大生产规模的重要保障。由此，本文提出如下研究假设：

假设1：“营改增”通过推动试点行业扩张来增加用地需求，从而激励地方政府增加土地出让。

三、研究设计

（一）数据来源及处理

本文所用的土地出让数据来自中国土地市场网（www.landchina.com）公开数据，包含了位置、面积、成交价款、行业分类、土地用途、供地方式、土地级别等地块相关信息。考虑到2009年中国刚完成增值税转型试点并经历了金融危机的冲击，又考虑到2016年5月“营改增”试点全面扩围到所有行业，本文将样本时间区间设定为2010年1月至2016年4月，共包含117.74万幅地块。考虑到“营改增”试点分地区、分行业逐步推开的特征，本文将土地出让数据加总到地级市—行业层面，从而通过控制行业固定效应来消除行业特征差异导致的估计偏误。此外，“营改增”试点在地区的推开集中于下半年，导致基于年度数据的估计会混淆处理前和处理后的效应，给政策识别带来困扰。为此，本文将土地出让数据加总到年份—月份层面，以细致捕捉“营改增”在不同月份分地区推开的特征。这是本文在数据构造方面的一个贡献。此外，本文的区域经济变量来自历年各省份统计年鉴和《中国区域经济统计年鉴》。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

（二）模型设定

基于“营改增”试点分地区、分行业逐步推开的特征，本文采用三重差分法来研究“营改增”带来的用地需求增加对土地出让的影响。具体模型设定如下：

ykctm=β0+β1Treatk×Pilotptm+β2Pilotptm+β3lnPOPct+δkc+δtm+δpt+εkctm（1）

其中，k表示行业，c表示地级市，t表示年份，m表示月份。ykctm表示地级市c在时间tm出让的属于行业k的土地面积。

虚拟变量Pilotptm表示省份p在时间tm是否被纳入“营改增”试点。“营改增”试点首先于2012年1月在上海市实施，然后推广至8省市，其中，北京市的开始时间为2012年9月，江苏省和安徽省的开始时间为2012年10月，福建省和广东省的开始时间为2012年11月，天津市、浙江省和湖北省的开始时间为2012年12月，最后于2013年8月推广至全国。基于此，虚拟变量Pilot在该省份“营改增”试点开始时间之后，取值为1，否则为0。可以看出，变量Pilot在地区和时间两个维度产生变异，具有双重差分模型的特征。

虚拟变量Treatk表示行业k是否被纳入“营改增”试点。“营改增”于2012年1月将试点行业范围设在“1+6”行业，即陆路、水路、航空、管道运输在内的交通运输业和研发，信息技术，文化创意，物流辅助，有形动产租赁，鉴证咨询等部分现代服务业，然后陆续将广播影视业（2013年8月）、铁路运输和邮政服务业（2014年1月）、电信业（2014年6月）纳入试点，最后于2016年5月扩围至全部行业。结合本文的研究对象，当行业为交通运输仓储和邮政业、信息传输、软件和信息技术服务业、租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业、文化体育和娱乐业时，变量Treat取值为1，否则为0。此外，“营改增”试点尽管会通过延伸进项税额抵扣链条而影响传统增值税行业，但是没有调整传统增值税行业的税率，导致对传统增值税行业的影响不同于试点行业。因此，本文剔除传统增值税行业，具体包括农林牧渔业、采矿业、制造业、电力热力燃气及水生产和供应业、建筑业、批发和零售业。

由此可知，Treat×Pilot捕捉“营改增”的政策效应，其系数β1反映“营改增”对土地出让的影响，具有三重差分模型的特征。此外，lnPOP是控制变量，代表地级市c在年份t的人口规模的对数。本文还控制了地级市—行业固定效应δkc、年份—月份固定效应δtm、省份—年份固定效应δpt。此外，考虑到“营改增”试点在不同地区逐步推开，本文将稳健标准误聚类到省份—时间层面。“营改增”试点前后土地出让面積的均值差异特征，如表1所示。

由表1可知，首先，列（1）概述非试点行业（Treat=0）相关变量的平均值，可以看出，非试点行业的土地出让面积在“营改增”试点前后没有显著性差异。其次，列（2）概述试点行业（Treat=1）相关变量的平均值，可以看出，试点行业的土地出让面积均值发生了显著变化，从“营改增”试点以前的16.395公顷（e2.797）增加至“营改增”试点以后的17.850公顷（e2.882）。最后，列（3）概述了试点行业和非试点行业相关变量平均值的差异，可以看出，无论“营改增”试点以前还是以后，试点行业和非试点行业在土地出让方面均有显著差异，说明忽视行业特征差异可能会导致“营改增”试点的政策评估有偏。总之，试点行业的土地出让面积尽管比非试点行业小，但在“营改增”试点后增加更快，反映了“营改增”试点对土地出让的政策效应。

四、研究结果

（一）基准回归结果

基于式（1）的设定，本文采用三重差分模型，研究“营改增”对土地出让的影响，基准回归结果如表2所示。由表2列（1）可知，在仅控制地区试点和行业试点变量后，“营改增”系数在5%的水平上显著为正，初步说明“营改增”促进土地出让。列（2）进一步控制城市—行业固定效应，以消除不随时间变化的城市和行业方面的系统性差异，结果显示，“营改增”的系数有所下降，但仍然显著。列（3）和列（4）进一步依次加入年份—月份固定效应和省份—年份固定效应后，“营改增”的系数依然显著，且系数没有变化，为0.063，说明“营改增”试点之后，随着试点行业扩张、用地需求上升，土地出让面积平均增加6.3%。此外，控制城市—行业固定效应后，“营改增”的系数不再随着年份—月份固定效应和省份—年份固定效应的加入而发生变化，意味着城市—行业固定效应已经解决大部分选择性偏误，不可观测变量可能无法使本文的估计结果出现选择性偏误。

（二）稳健性检验

本文采用事件分析法进行平行趋势检验，结果如图1所示。本文构造距离“营改增”试点当年的相对年份虚拟变量，即对于2012年被纳入“营改增”试点的地级市，改革后1年虚拟变量在2013年取值为1，改革后两年虚拟变量在2014年取值为1，改革前1年虚拟变量在2011年取值为1。类似地，本文构造改革前3年、改革前两年和改革后3年、改革后4年以及其他省市的改革相对年份虚拟变量。同时，考虑到“营改增”试点集中于下半年，本文将基准年份设定在“营改增”试点当年。可以看出，与改革当年相比，在改革之前“营改增”系数与0无显著差异，说明试点行业和非试点行业的土地出让面积差异没有显著变化，满足平行趋势检验。而在改革后前两年，“营改增”系数显著为正，说明“营改增”完善进项税额抵扣链条，导致试点行业扩张、用地需求增加，促进土地出让。然而，“营改增”试点3年后，“营改增”系数不再显著，说明“营改增”引发的用地需求冲击是短暂的，对土地出让只具有短期的促进效应。可能的解释是随着时间的推移，试点企业不仅面临着投资的边际报酬递减而不再继续扩张，而且开始通过调整土地配置的时间决策来平滑“营改增”的政策影响。尽管第一个原因不会影响本文的研究结果估计，但是第二个原因会低估本文的研究结果，意味着本文可能估计的是“营改增”试点平均处理效应的下限。另外，本文通过将“营改增”试点时间提前两年来构造伪地区试点和伪“营改增”的反事实，进行安慰剂检验，结果如表3所示。由表3列（1）可知，当仅控制伪地区试点和行业试点变量时，伪“营改增”的系数与0无显著差异。列（2）进一步控制城市—行业固定效应，伪“营改增”的系数仍不显著。列（3）和列（4）依次加入年份—月份固定效应和省份—年份固定效应后，伪“营改增”系数仍不显著，且伪地区试点的系数也不再显著。这进一步说明试点行业和非试点行业的时间趋势相同，本文的研究结果不可能由试点行业和非试点行业的时间趋势差异所导致。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

本文进一步控制城市层面特征来进行稳健性检验，以消除潜在的与“营改增”试点共同改变因素对本文估计结果的影响，结果如表4所示。首先，考虑到“营改增”将征收营业税的行业改征增值税，本文利用2009年地级市营业税收入衡量营业税收入禀赋，控制其与年份虛拟变量的交互项。结果显示，“营改增”的系数依然为正。其次，本文利用2009年地级市一般预算收入衡量财政收入禀赋，控制其与年份虚拟变量的交互项。结果显示，“营改增”的系数依然为正。再次，本文控制不同城市随时间的线性趋势后，结果显示，“营改增”的系数依然为正。最后，本文控制城市—年份固定效应，结果显示，“营改增”的系数依然为正。以上研究结果表明，很少可能存在与“营改增”同时改变的因素驱动本文的研究结果。

五、机制分析

既有研究基于财政压力假说进行分析，认为“营改增”导致地方政府财政压力增加，迫使地方政府出让更多土地以弥补财政收入损失。然而，财政压力假说面临以下理论或逻辑挑战：首先，在地方政府垄断土地供应的市场中，地方政府增加土地供应不仅需要支付更多的土地征用补偿和建设成本，还会因土地供应增加而承担土地价格下降的损失，最终当土地出让边际成本超过边际收益时导致土地出让净收益下降。其次，即使存在财政压力，地方政府也可以通过甩包袱的方式减少财政支出、实现量入为出[2]。例如，在分税制改革后的一段时期内，一些地方政府积极推进教育、医疗等公共服务领域的市场化改革，以达到减少财政支出的目的[14]。此外，由于数据的限制，既有研究度量财政压力的方法缺少科学性[6]。《中华人民共和国预算法》规定，地方政府的财政预算要量入为出、收支平衡，并接受本级人民代表大会审查，因而既有研究利用一般预算收入和支出的缺口衡量财政压力的做法很难有说服力，以致无法有效检验“营改增”与财政压力的因果关系。

更重要的是，财政压力假说与“营改增”的现实事实相悖。首先，“营改增”试点是地方政府有意为之，而非被迫接受的“无奈之举”。例如，为了促进服务业发展，上海市早在2009年便开展现代服务业税制改革研究并于2011年向国家提出开展“营改增”试点申请。而考虑到上海市因国税和地税没有分家而在操作上容易实施，中央政府选择在上海市率先试点。北京市、天津市等也积极申请“营改增”试点改革。[2012年1月，时任北京市市长郭金龙强调，“积极准备、抓紧推进营业税改征增值税试点工作”。天津市财政局也表示，为积极推进现代服务业加快发展，天津市也在努力争取国务院批准“营改增”试点。]其次，为了顺利推行“营改增”试点，在税收归属上中央政府将“营改增”的税收全额返还给地方政府[15]，并且因“营改增”导致的财政减收由中央和地方共同承担[21]，确保地方政府既有财力不变和财政平稳运行。卢洪友等[21]利用2007—2014年省级数据研究发现，“营改增”在5%的显著性水平下不影响税收收入。

综上所述，财政压力假说无法有效解释地方政府的土地出让行为以及“营改增”对土地出让的影响[11，22]。“营改增”使试点行业具备开具增值税发票的资格，不仅使缴纳增值税企业在购买试点企业的产品或服务时可以进项税额抵扣，增加对试点企业的产品或服务的需求，而且使试点企业在购进固定资产等具有增值税发票的产品或服务时可以进项税额抵扣，降低企业的投资成本。试点企业的产品或服务需求的增加和生产投资成本的下降会共同促使其扩大生产规模，从而使其需要更多用于承载生产经营活动的建设用地。基于此，笔者认为，需求拉动假说更可能是“营改增”促进土地出让的关键机制解释，即“营改增”通过推动试点行业的快速扩张来拉动用地需求，进而增加土地出让。

考虑到缺乏科学度量财政压力和用地需求的方法局限性，本文尽管无法直接检验财政压力假说和需求拉动假说，但是试图基于财政压力假说和需求拉动假说来挖掘更多丰富的可验证推论并加以检验。需要指出的是，这些检验不是试图否认财政压力假说的有效性，而是期望揭示出需求拉动假说更可能是“营改增”促进土地出让的关键机制解释。

需求拉动假说和财政压力假说分别强调“营改增”从需求和供给两个方向作用于土地出让，也对土地出让价格和土地出让收入产生不同方向的影响。如果需求拉动假说成立，那么“营改增”会使土地需求曲线外移，促使地方政府在边际收益等于边际成本的新均衡点处确定土地出让规模，其结果是土地出让价格和土地出让收入都增加。而如果财政压力假说成立，那么“营改增”不会改变土地需求曲线位置，但会迫使地方政府沿着边际成本曲线增加土地出让规模，其结果是土地价格下降。基于此，本文进一步利用土地出让微观数据，考察“营改增”对土地出让价格和收入的影响，估计如表5所示。由表5列（1）和列（2）可知，无论是否控制年份—月份固定效应和省份—年份固定效应，“营改增”的系数均显著为正，说明“营改增”增加土地出让收入。由列（3）和列（4）可知，无论是否控制年份—月份固定效应和省份—年份固定效应，“营改增”的系数均显著为正，说明“营改增”增加土地出让价格。由此可以看出，需求拉动假说更可能是“营改增”增加土地出让的关键机制解释，本文所提出的假设得到了初步验证。

既然需求拉动假说认为，“营改增”以后试点行业的快速扩张通过拉动用地需求来促进土地出让，那么产业结构更加偏重的试点行业会获得更大的“营改增”政策收益、增加更多用地需求，从而更有力地促进土地出让。基于此，本文利用《中国城市统计年鉴》数据，用2009年地级市各行业就业人数占就业总人数的比重构造产业结构变量，研究“营改增”对土地出让的产业结构异质效应，结果如表6所示。由表6列（1）和列（2）可知，无论是否控制年份—月份固定效应和省份—年份固定效应，“营改增”和产业结构的交互项系数均显著为正，说明产业结构更加偏重的试点行业的确受到“营改增”的更大影响。与此同时，如果财政压力假说有效，那么土地财政依赖度高的地方政府为弥补财政损失会出让更多土地。基于此，本文利用2009年土地出让收入和一般预算财政收入的比重构造土地财政依赖度变量，研究“营改增”对土地出让的土地财政异质性，结果如表6列（3）和列（4）所示。可以看出，无论是否控制年份—月份固定效应和省份—年份固定效应，“营改增”和土地财政依赖度的交互项系数均不显著，说明“营改增”对土地出让的影响在土地财政方面没有显著差异。综上，本文所提出的假设再次得到了验证。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

六、拓展性分析

（一）行业异质效应：“营改增”试点行业

为进一步考察“营改增”对土地出让的行业异质效应，本文根据试点行业门类构造虚拟变量运输仓储业（交通运输、仓储和邮政业=1）、信息服务业（信息傳输、软件和信息技术服务业=1）、租赁商服业（租赁和商务服务业=1）、科研技术业（科学研究和技术服务业=1）和文体娱乐业（文化、体育和娱乐业=1）并与“营改增”变量进行交互。结果显示：首先，“营改增”对土地出让的异质效应反映行业扩张对土地的依赖程度。对于运输仓储业这种土地依赖度高的行业，“营改增”促进土地出让面积增加，也带来土地出让收入的增加，但不影响土地出让价格。而对于文体娱乐业这种土地依赖度不高的行业，“营改增”不影响土地出让面积和土地出让价格。其次，“营改增”对土地出让的异质效应也反映“营改增”政策效果的异质性。对于信息服务业，包括人工成本在内的大部分运营成本难以取得上游增值税抵扣，因而在“营改增”后信息服务业利润大幅下降，进而导致土地出让面积和收入都下降。“营改增”对科研技术业也有类似的效应。最后，由于地方政府限量供应商业服务用地的策略，租赁商服务业尽管在“营改增”后用地需求增加，但是土地出让面积没有变化，只表现为土地出让价格和出让收入的增加。

（二）行业溢出效应：传统增值税行业

考虑到“营改增”虽然没有影响传统增值税行业的税率，但是通过延长抵扣链条来直接影响其产品销售和中间投入，本文考察“营改增”对传统增值税行业的影响。首先，本文剔除“营改增”试点行业，以消除“营改增”试点行业给“营改增”对传统增值税行业影响估计结果的混淆。其次，本文基于式（1）的设计，分别以传统增值税行业和非试点行业为行业处理组和对照组，并构造虚拟变量农林牧渔业（农、林、牧、渔业=1）、采矿业（采矿业=1）、制造业（制造业=1）、电热燃水供应业（电力、热力、燃气及水生产和供应业=1）和批发零售业（批发和零售业=1）并与“营改增”变量进行交互。结果显示：首先，对于电热燃水供应业和批发零售业，“营改增”不仅增加土地出让面积，而且增加土地出让价格，从而增加土地出让收入。其可能的原因是，“营改增”不仅促使试点行业增加电热燃水供应业和批发零售业的产品需求，也促使电热燃水供应业和批发零售业从试点行业购买更多的中间投入。其次，对于农林牧渔业和制造业，“营改增”尽管增加土地出让价格，但减少土地出让面积，最终不影响土地出让收入。可能的原因是，与非试点的服务业相比，“营改增”尽管拉动农林牧渔业和制造业的用地需求，但是地方政府更偏向发展服务业，满足其用地需求。最后，对于采矿业，“营改增”不影响土地出让价格，但是减少土地出让面积和土地出让收入。

七、结论和政策建议

自20世纪末以降，具有中国特色的“以地谋发展”的经济模式在推动中国经济增长的同时，也带来土地财政、高房价等社会经济问题，甚至出现中央房地产调控政策失效的局面。本文基于“营改增”试点分地区、分行业逐步推开的特征，采用三重差分法来研究“营改增”带来的用地需求对土地出让的影响，深刻探索在政府主导土地出让的同时，市场在土地资源配置过程的重要作用，主要得出以下结论：

本文研究发现，“营改增”促进土地出让，即“营改增”在5%的显著性水平下使土地出让面积平均增加6.3%。但是，“营改增”试点3年后，“营改增”不再影响土地出让，说明暂时的用地需求冲击只具有短期效应。机制分析进一步发现，与财政压力假说相比，需求拉动假说更可能是“营改增”促进土地出让的关键机制解释。一方面，本文根据需求拉动假说和财政压力假说，从需求和供给两个不同方面影响土地出让价格进行验证。如果需求拉动假说成立，那么“营改增”会使土地需求曲线外移，促使地方政府在边际收益等于边际成本的新均衡点处确定土地出让规模，其结果是土地出让价格增加。而如果财政压力假说成立，那么“营改增”不会改变土地需求曲线位置，但会迫使地方政府沿着边际成本曲线增加土地出让规模，其结果是土地价格下降。研究结果显示，“营改增”除了增加土地出让收入，还会增加土地出让价格，支持需求拉动假说。另一方面，异质性分析发现，试点行业的发展基础越好，“营改增”对土地出让的促进作用越大，但“营改增”对土地出让的促进作用不受土地财政依赖度影响，再次支持了需求拉动假说。另外，由于“营改增”政策本身具有行业异质效应和不同行业对土地的依赖程度存在差异，“营改增”增加了运输仓储业、电热燃水供应业和批发零售业的土地出让，但减少了信息服务业、科研技术业、农林牧渔业、采矿业和制造业等的土地出让。本文的研究结果均通过平行趋势检验、安慰剂检验和控制城市层面特征等稳健性检验，以增强研究结果的可信性。

基于本文的研究，笔者提出如下政策建议：地方政府应该根据不同行业发展的需要适时增加相应类型土地的供应。考虑到中国持续强化对耕地的保护，通过征地来新增建设用地供应的难度越来越大，地方政府应加大对城市存量低效建设用地再开发的力度，根据不同产业发展的需要重新设定相应土地供应比例。为调动原有用地业主的积极性，地方政府可以采用“区片综合地价”的方式将一定比例的用地出让金返还给原有用地业主。具体而言，在一个相当大的低效建设用地片区内，在大部分业主支持的前提下，地方政府全部收回片区内的所有存量低效用地，按照一定比例将整个片区部分出让金作为所有原有业主的补偿总额，再除以片区总面积，作为片区内所有原有业主补偿的区片综合地价。此外，地方政府也可以采用类似方式对集体存量低效建设用地再开发，但与城市存量低效建设用地的区别是，地方政府需要先将集体存量低效建设用地征转为国有。地方政府通过采用区片综合地价的方式补偿原有业主后进行存量低效建设用地再开发，不仅可以调动原有业主的积极性，而且可以在对土地财政收入不产生过大影响的前提下，打破地方政府对商住用地的垄断，化解房价泡沫及其伴随的巨大金融风险。更重要的是，该方案不仅避免占用宝贵的耕地资源，而且更能得到中央政策层面的支持。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

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（责任编辑：徐雅雯）

收稿日期：2022-01-22

基金项目：国家社会科学基金重大项目“农民获得更多土地财产权益的体制机制创新研究”（17ZDA075）

作者简介：余家林（1993-），男，河南商丘人，博士研究生，主要从事发展经济学方面的研究。E-mail：yu_jialin@foxmail.com

陶 然（1972-），男，湖南长沙人，教授，博士，主要从事发展经济学、转轨经济学和政治经济学方面的研究。E-mail：rantao1972@ruc.edu.cn1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3