意向实施主体参与控制性详细规划编制的实践——以上海浦东新区耀华区域控规编制项目为例

■ 景正旭 JING Zhengxu

0 引言

控制性详细规划（以下简称“控规”）是政府开展城市开发建设管理的重要技术依据，作为承上启下、衔接城市总体规划和城市开发建设的桥梁，控规通过将总体规划的意图、宏观控制要求转化成具体的定性、定量的城市用地和空间形态控制指标，在实现总规目标的同时，对地块建设提出指导要求。根据相关法律法规，国有土地使用权的出让必须符合控规[1]。因此，控规与城市开发建设活动息息相关，控规可实施性的重要性显而易见。再好的控规，如果不能有效实施，控规编制期间付出的努力都将毫无意义，所谓的优秀规划成果也只能变成一纸空文。

当前，控规编制阶段对方案可实施性有欠考虑，导致在土地出让或建设项目实施前，不得不经常进行局部调整。在行政管理层面，局部调整类项目数量变多，给政府规划主管部门增加了行政审批工作压力，也大大增加了城市土地开发建设的时间成本。同时，城市快速发展对项目进度的紧迫要求，导致部分地方政府规划主管部门不得不在控规编制审批的管理上作一定妥协，这些妥协往往容易导致部分复杂项目的方案研究不够充分、各利益相关方诉求不能充分反映、公共利益和经济利益不能有效平衡。在控规技术层面，由于控规初次编制时往往以整单元、分片区、多个街坊组成的区域为范围作整体考虑，而控规局部调整项目的编制范围则相对较小，为追求项目尽快推进而进行的短视、多频次的局部土地功能布局和地块经济技术指标的调整，容易对所在区域整体功能的实现造成影响[2]。

20 世纪80 年代，上海市编制虹桥开发区规划时，就率先采用控规编制技术，在控规技术的应用和管理上一直走在全国前列。近年来，针对控规方案面临的可实施性、操作性的挑战，上海市规划管理部门于2020 年对控规编制审批规程进行了优化，同时，还针对旧区改造等特定项目开展了更加灵活的流程创新试点。本文通过梳理上海市现行的控规编制审批管理规程和实践评价，总结流程创新试点项目的实践经验，从提高控规可实施性的角度，尝试对控规编制环节提出建议[3]。

1 上海市控规编制审批管理的现行规程

1.1 背景情况

为了落实优化营商环境、深化行政审批改革要求，进一步优化控规编制审批管理规程，保障高质量规划、高效率审批、高水平实施，上海市规划主管部门对控规编制审批统一程序作了优化，精简环节，“能并不串”。

1.2 审批程序

根据最新的操作规程，上海市控规编制审批程序包括四个环节：制定任务书、意见征询（包括相关部门、公众、专家等意见征询）、市规委会审议、主管部门审批。

1.2.1 任务书环节

任务书由项目所在区政府和市规划资源局共同制定，重点明确规划核心指标要求和项目时间计划安排，是控规项目的重要环节。

1.2.2 意见征询环节

意见征询对象包括相关部门、公众和专家等三类。根据《中华人民共和国城乡规划法》，规划公示公告时间不得少于三十日。为提高规划编制审批时效，在实际项目操作过程中，相关部门和专家意见征询往往与公众意见征询同步开展。

1.2.3 市规委会审议环节

市规划委员会建立专家咨询机制，发挥行业专家技术支撑作用，为规划决策提供建议。为提高组织效率，规委会一般与公示期紧密衔接。

1.2.4 上报审批环节

根据项目重要程度不同，经市政府认定或要求的特定项目由市规划资源局和相关区政府上报市政府审批；其他项目由区政府上报市规划资源局，市规划资源局受市政府委托进行审批。

1.3 实践评价

相较于早些年固定的“三阶段、九环节”审批流程，现行的“四环节”审批流程已经较大程度地简化了工作环节，有效提高了审批效率。各环节工作重点、参与主体的职责分工也相对清晰,操作性强。通过简化环节、流程并联，有效缩短了局部调整类控规项目的时长，提高了城市土地开发建设的效率。

但是，在实际应用中，任务书环节启动的前提是控规核心指标和初步方案基本稳定，达成市区共识。对于大多数公益性项目或发展政策支持的项目而言，上述启动前提相对容易实现，任务书环节时长相对较短且可控。然而，涉及经营性指标调整的开发项目则由于住宅、商办等开发指标需在一定区域内协调统筹，控规核心指标和初步方案较难在短期内稳定，任务书环节时长则相对较长且不可控。据大部分区规划主管部门和平台开发企业反映，制定任务书环节启动前的方案研究时间普遍较长[4]。任务书不启动，控规各环节参与主体的力量不能充分调动，可并联操作的事项不能顺利推进，控规编制审批的实际时长仍然很长。

与此同时，即便上节所述任务书环节高效顺利推进，现行的规程优化也仅在压缩控规项目审批时长上有显著效果，在一定程度上，只是减少（或是弥补）了因控规可实施性不足而不得不重新调规带来的时间成本（从十几个月降低为几个月），却无法显著提高控规成果的可实施性，实现将控规实施前的调规时间成本降低为零（不用调规即可直接落地实施）。因为，作为城市土地开发建设重要实施主体之一的地产开发商，在规划编制环节中缺少一个严肃、公开的参与渠道，市场主体对于城市开发的主观能动性不能充分发挥，无法在控规编制阶段从实施的角度为政府规划主管部门献言献策，从而弥补主管部门和有关专家在项目落地性、市场接受度上的缺失。控规编制过程中脱离市场越远，成果的可实施性就越差，从而导致实施主体在获取土地后、启动开发建设前不得不再做控规调整，增加项目时间成本和前期财务成本，从而影响市场主体的投资信心。

在近年房地产市场形势愈发严峻、上海市中心城区风貌旧改工作任务全面推进的情形下，上述问题暴露地越来越明显。为缓解和解决上述问题，上海市规划主管部门支持市更新中心，针对风貌旧改及捆绑资源地块等特定项目，开展了控规调整流程创新的实践探索。

2 浦东新区耀华区域控规项目实践

2020 年7 月，上海市城市更新中心（以下简称“市更新中心”）在上海地产集团揭牌成立。为解决市场主体成本收益倒挂、参与积极性不高的问题，市更新中心强化了平台作用，在旧改项目的规划编制工作中探索完善规划实施机制，积极引进市场化、标杆性地产开发企业参与规划前期研究，通过规划实施方案编制，对城市土地利用提出合理建议。下文将结合上海浦东新区耀华区域控规项目的实践历程，对意向实施主体如何参与控规编制进行阐述。

2.1 项目概述

项目位于上海前滩、后滩两大黄浦江滨水功能区之间，耀华板块Z00-0101 单元南部（图1）。规划四至范围：北至友诚路、东至济明路、济阳路，南至耀州路，西至黄浦江（图2）。项目共涉及01-09、13、21 等11 个街坊，调整范围面积约57.99 hm2。

图1 项目区位图

图2 项目四至范围图

2021 年3 月，项目下发规划设计条件正式启动，2022 年1 月取得控规批复。根据最终批复的控规方案，区域内开发地块用地性质为商品住宅、商业商办、基础教育和公建配套等，其他为公共绿地。按照规划，该区域建成后将成为以商业、商务和现代居住为主体，综合文化娱乐、旅游休闲和生态建设等功能为一体的滨水功能区，进一步提升城市空间活力。

2.2 项目历程

2.2.1 前期研究环节

根据上海市旧改工作要求，耀华区域作为旧改资源捆绑地块，未来由市更新中心（上海地产集团）作为一级开发主体进行区域开发。因此，作为意向实施主体，市更新中心配合市规划资源局和浦东新区政府，于2021 年1 月委托规划和建筑团队开展既有规划评估和城市设计预研究。

2.2.2 规划设计条件环节

在规划评估结论基础上，2021年3 月26 日，市规划资源局向浦东新区政府和市更新中心下达规划设计条件。规划设计条件从功能布局、高度管控、开发强度、公服设施配置、公共空间营造等方面提出了规划原则和定性要求。市更新中心据此开展城市设计研究，形成引导方案。

2.2.3 规划实施方案环节

2021 年4 月中旬，市领导听取耀华项目工作汇报，要求市规划资源局会同市更新中心开展规划实施方案研究，重点加强业态策划。2021 年5—7 月，市更新中心邀请到三家有意向参与项目未来开发的市场团队开展规划实施方案研究。各市场团队提出了丰富滨江街坊功能复合度和增加住宅规模的设想。市更新中心汇总规划实施方案，整合形成稳定的控规方案（图3）。

图3 规划实施方案图

2.2.4 意见征询环节

2021 年10—12 月，市更新中心会同浦东新区规划资源局开展相关部门、公众和专家等意见征询工作，采纳相关部门提出的增加公共服务设施配套和基础教育设施的意见，对公示的控规方案作了优化完善。

2.2.5 规委会审议环节

2021 年12 月，市规划资源局组织规委会专家对控规草案进行审议。

2.2.6 上报审批

2022 年1 月，浦东新区政府将控规成果上报市规划资源局，市规划资源局受市政府委托批复控规。

2.3 机制创新总结

虽然，耀华区域控规项目的六个工作环节比现行规程中的四个环节多了两个，可能让人有环节增多、耗时更多的误解，但实际上通过机制创新，该项目控规编制审批耗时仅11个月，比同类型、同规模控规调整项目平均耗时节约半年以上时间。

而该项目工作环节由现行的四个环节变六个，是因为将现行规程中的“任务书环节”细化分解成“前期研究”“规划设计条件”“规划实施方案”等三个环节，每个环节对应的参与主体不同，工作重点和目标也不同；现行规程后续三个环节不变。通过设置“前期研究”和“规划实施方案”两个环节，为市更新中心和地产开发企业等意向实施主体参与控规编制提供了平台；通过创新“规划设计条件”环节，简化现行规程中任务书启动的硬性要求，提前调动各级规划主管部门，提高编制审批效率。各环节创新提高了控规成果的可实施性和控规审批的效率。

2.3.1 前期研究环节

市更新中心利用被赋予的控规编制参与权，提前获取项目基础资料，通过开展土地权籍调查和地块临时利用情况梳理，发现问题及时沟通解决，确保纳入该次规划调整范围的地块具备成熟的土地出让条件，无缝衔接实施。通过前期研究，市更新中心开展规划评估和城市设计研究工作，也为市规划主管部门确定规划设计条件提供工作基础。

2.3.2 规划设计条件环节

在规划核心指标尚未确定，无法下发任务书的情况下，通过规划设计条件的下发，同样可以启动控规调整法定程序，推动各级规划管理部门提前开展相关工作，提高规划编制审批效率。同时，相较于任务书对控规核心指标的严格要求，规划设计条件仅对控规指标提出定性的、原则性要求，也为后续方案研究预留了充足弹性。

2.3.3 规划实施方案环节

以规划设计条件和市更新中心引导方案为基础，市场团队可以通过规划实施方案充分表达开发诉求，从建设实施和后续运营等角度出发，为城市土地利用提出合理建议。市更新中心发挥平台作用，通过对规划实施方案进行提炼总结，将市场团队的亮点纳入控规方案，从而保证市场诉求在控规阶段就得以落实，项目产品的市场接受度得到保证，避免项目实施阶段再做控规局部调整的情况发生。

2.3.4 意见征询、规委会审议、上报审批环节

为保证规划的科学性和公共性，避免市场主体过于追求土地开发收益对城市公共利益造成损失，公众、专家及管理部门在报送审批前对控规方案做最后的把关。该案中，面对意见征询阶段暴露的用地资源紧缺、土地开发收益底线锁定与公共配套设施缺配的矛盾，市更新中心通过企业已开发物业挖潜、参照创新开发案例在商业裙房结建教育配套设施等手段，实现了政府、公众、市场主体等多方利益主体共赢。

2.4 实践评价

从该项目控规批复后房地产市场标杆企业的反馈来看，耀华滨江区域控规成果有较强的落地性和可实施性。项目的成功实践表明，通过市更新中心牵头，组织搭建城市更新平台，在规划编制环节灵活创新，广开大门，引入有意向、有能力拿出好方案的市场主体参与控规编制，能够有效促进规划主管部门和市场主体的协调沟通，让地块开发既能满足城市功能品质和公共利益，又能一定程度地响应市场需求，从而使控规批复无缝衔接土地出让和后续开发建设，提高城市土地利用效率。

3 结语

当前，房地产市场形势越来越严峻，上海市也正面临资源环境和人口指标上限约束下的发展压力，旧区改造、工业用地存量改造等需求迫切，这些问题的解决不能仅仅依靠政府规划管理部门自上而下进行资源配置，还需要在规划管理流程上尝试创新，建立自下而上进行利益协调的沟通机制，吸取房地产开发商在城市土地开发建设实践过程中积累的丰富经验，充分发挥市场主体的主观能动性[5]。

综上所述，提出以下建议供控规管理规程优化参考，一是创新“规划设计条件”环节作为“任务书环节”的备选项，针对旧区改造等市场主体积极性不高、实施难度较大的项目，以规划设计条件代替控规任务书，提早启动法定调整程序，调动各级管理部门提前并联开展工作；二是进一步赋予和明确市更新中心参与控规编制的责权，搭建城市更新平台，从有利规划实施的角度发挥作用；三是增加“规划实施方案”环节，在规划设计条件下发的基础上，由区政府或市更新中心牵头，邀请有意向、有能力的市场主体前置参与控规研究，加强市场主体与规划管理部门协调沟通，通过规划实施方案反映市场诉求。