基于广东省政策分析的粤港澳大湾区中医药成果转化对策建议*

陈创荣，蔡晓燕，洪海都，谢智荣，钟亮环

（广州中医药大学，广东 广州 510006）

科研成果的产业化应用速度和效果已成为世界各国增强核心竞争力的重要来源［1-2］。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》［3］指出，应“加强知识产权保护，大幅提高科技成果转移转化成效”。推动科技成果转化是我国新时代完善国家创新体系、加快建设科技强国的主要措施之一。《中华人民共和国促进科技成果转化法》（2015 年修正）实施后，科技成果转化工作日益受到重视，进一步促进了科学技术的进步，服务经济建设及社会发展。广东省于2016年12月通过了《广东省促进科技成果转化条例》，随后又密集出台科技成果转化相关政策，协同各方力量促进科技成果转化。粤港澳大湾区地处我国改革开放前沿，经济及科技活动活跃，人才资源及知识产权储备量均处于全国前列，积极的成果转化政策可加快科技成果转移转化，推动企业高质量发展，服务地方经济。《粤港澳大湾区发展规划纲要》［4］提出：“要创新机制、完善环境，将粤港澳大湾区建设成为具有国际竞争力的科技成果转化基地。”中医药在粤港澳大湾区具有良好的群众基础，是塑造健康湾区的重要支撑点。粤港澳三方各有优势，广东拥有优质的中医药学科资源、丰富的人才储备及中医药文化资源，香港和澳门具有与国际市场无缝对接的实力与经验。本研究中对广东省科技成果转化政策进行了梳理，同时探讨了其对粤港澳大湾区中医药科技成果转化的有益促进。现报道如下。

1 资料与方法

1.1 政策文本选择

以“成果转化”“成果转移转化”“技术转移”等为关键词，检索广东省人民政府、广东省科学技术厅等相关网站2016 年至2020 年广东省省级层面出台的成果转化相关政策，逐一遴选，纳入文件须在具体任务、措施、部署中包含科技成果转化相关内容，在文件原则、目标部分提及的不纳入，剔除已失效或相关性不高的政策，最终筛选出广东省省级层面政策23份。详见表1。

表1 2016年至2020年广东省成果转化相关政策Tab.1 Policies related to the transformation of achievements in Guangdong Province from 2016 to 2020

1.2 研究方法

以内容分析法全面分析政策制定主体、对象、形式等方面，能达到整体把握某领域政策取向与发展脉络的目的［5］。本研究中将定量研究与定性分析相结合，从政策颁布的主体、数量、类型、内容等方面对广东省2016 年至2020 年间科技成果转化政策进行全面分析，其中，政策内容方面以各项成果转化政策中明确的条款为分析单位，采用内容分析法将相关政策文本中不同政策措施量化为分析单元，参考ROTHWELL等［6］、柳卸林［7］、王永杰等［8］和郭秀强等［9］的创新政策分析框架及观点，将政策文本分为供给面、环境面、需求面3大类政策内容，进行分类分析和定量统计分析。根据广东省科技成果转化政策分析结果探讨促进粤港澳大湾区中医药科技成果转化的有效措施。

2 结果

2.1 广东省科技成果转化政策分析结果

2.1.1 政策文本颁布主体

单一部门：广东省科技成果转化政策单一部门发文17份，其发文主体见表2。可见，广东省人民政府是省级层面制定相关科技政策的主要部门。

表2 广东省科技成果转化政策单一部门发文数量（n=17）Tab.2 Number of the transformation policies of S&T achieve⁃ments issued by a single issuer in Guangdong Province（n=17）

多部门联合：多部门联合参与政策制定的情况在一定程度上反映了政府部门间的协调性和管理的统筹力度［10］。广东省科技成果转化政策多（≥2）部门年度联合发文数量共6 份，详见表3。其中2020 年发布5 份，较之前明显增多，表明政府部门逐渐形成合力推动成果转化工作；2 份由中共广东省委及广东省人民政府联合发布，表明省委、省政府两部门之间的协调性相对较强；3 份由广东省科技厅牵头发布，进一步说明科技主管部门对于成果转化工作的重视及综合协调；其中1份由国家中医药管理局牵头，联合粤港澳大湾区建设领导小组办公室、广东省人民政府制定，即粤港澳大湾区中医药高地建设方案，该方案是国家推动粤港澳大湾区发展的一大举措。

表3 广东省科技成果转化政策多部门联合发文主体Tab.3 Multi-department joint document issuers publishing the transformation policies of S&T achievements in Guangdong Province

2.1.2 政策类型及数量

类型：统计2016 年至2020 年广东省发布的科技成果转化政策发现，共7种形式，类型较丰富，详见表4。其中数量最多的是通知，其次是意见；通知、意见、条例属规范性较强的政策文本，办法、方案、计划、措施属指导性和操作性较强的政策文本。广东省制订的成果转化政策类型以规范性政策为主（16 项，69.57%），这与湖北省的情况相似［10］，即指导性和操作性政策较少（30.43%）。

表4 广东省科技成果转化政策类型数量统计（n=23）Tab.4 Types of transformation policies of S&T achievements in Guangdong Province（n=23）

数量：2016年至2020年，广东省科技成果转化政策年度发布数量分别为3份、3份、4份、7份、6份，较平稳，且随着时间的推移整体呈上升趋势。2015 年，国家出台成果转化政策“三部曲”后，广东省紧跟国家政策相继出台了指引性、激励性、优惠性和推动性政策，以推动广东省科技成果转化。2019 年广东省244 家科研院所、高等院校以转让、许可、作价投资方式转化科技成果，相关合同1 117项，金额达20.48亿元［11］。广东省2019年至2020 年发布的成果转化政策有所增多，且政府间联合发文趋势增加，这与2019年中共中央、国务院发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》密切相关。为贯彻落实该纲要，推动粤港澳大湾区建设，加速香港、澳门和珠三角的9个大湾区城市融合发展，广东省出台了一系列相关政策文件，其中《中共广东省委广东省人民政府关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018 - 2020 年）》均涉及成果转化相关内容；同时，立足粤港澳三地资源禀赋和发展基础，为促进融合发展，打造创新高地，为港澳长远发展注入新动力，国家中医药管理局、粤港澳大湾区建设领导小组办公室、广东省人民政府联合制定了《粤港澳大湾区中医药高地建设方案（2020-2025年）》［12］，提出了建立中医药科研成果转化基地，打造中医药关键技术、产品研发、成果转化和应用平台。可见，广东省科技成果转化政策发布数量的递增，是广东省在执行粤港澳大湾区等国家重大战略的基础上，对省级战略任务的有效支撑。

2.1.3 政策文本内容

通过收集广东省2016 年至2020 年发布的成果转化相关政策，以每个政策的文本内容作为样本，分别从环境面、供给面、需求面3 个维度对政策内容进行单元分割和编码，选取环境面政策工具的技术权益、知识产权、激励、策略性措施、金融支持、税收优惠等二级指标进行统计分析；选取供给面政策工具的资金投入、基础设施支持、科技信息汇交、人才培养、成果转化基地建设及中介服务等二级指标进行统计分析；选取需求面政策工具的政府采购、产业发展、服务外包、海外机构等二级指标进行统计分析。结果见表5。可见，广东省运用最多的为环境面工具政策，其次是供给面工具政策，需求面工具政策使用最少，这与湖北、广西等地的情况基本一致，也与广东省珠三角地区创新政策情况基本一致。环境面政策工具中，知识产权和金融支持频数较大，均超40 次，可见广东省对于知识产权的重视，以及充分利用金融工具促进成果转化。供给面政策工具中，成果转化基地建设的频数排名第1，可见广东省对成果转化相关基地如科技园、孵化器非常重视；科技信息汇交排名第2，在成果转化过程中，供需两端的信息不对称情况普遍存在，故政府主导加强成果转化信息的共享及交流；资金投入、基础设施支持及人才培养也是重要的政策工具。需求面政策工具运用较少，政府采购、服务外包、产业发展、海外机构等4 种政策工具共计运用34次，占比少且涉及面较窄，其中运用最多为产业发展（20 次），而服务外包仅为2 次，需求面政策工具还有较大的运用空间。

表5 广东省科技成果转化政策的内容分析结果［次（%），n=395］Tab.5 Results of content analysis of the transformation policies of S&T achievements in Guangdong Province［times（%），n=395］

2.2 促进大湾区中医药成果转化的对策建议

2.2.1 构建重视中医药知识产权保护的创新环境

知识产权管理和保护是环境型政策运用最多的工具，中医药的传承创新及产业化发展，离不开知识产权的保护和运用。中医药知识产权保护具有其特殊性［13］，中医药传统知识多处于公开状态，现行知识产权制度强调保护新颖性和创新性，无法有效保护传统中医药，未来应加强研究并制定传统文化、传统知识等领域的保护办法，加强中医药知识产权保护，特别是基于人用经验的古代经典名方、医疗机构制剂、名老中医方等的保护及运用，应根据实际情况申请专利，强化专利壁垒，利用香港及澳门在国际知识产权保护方面优质人才的储备经验，在主流医药市场进行产品专利注册［14］，为中医药科技成果研究及开发打下基础，而对尚未对外公开且具有巨大经济价值、并不易被其他企业研发的配方和工艺，可按商业秘密进行保护；此外，也需重视相关规范、标准，如地方饮片炮制规范、中药颗粒标准等的制订和完善，可促进中医药标准化、现代化发展，营造良好的中医药创新发展环境，促进中医药成果转化，为中医药国际化打下基础。

2.2.2 打造全链条服务的中医药成果转化平台

供给型政策工具中，成果转化基地建设工具使用最多，成果转化基地包括各类技术转移中心、科技园、孵化器、众创空间等机构，提供创业导师、技术转移、金融投资、法律税务等服务，开展成果应用推广、中试熟化与产业化开发等活动，促进科技成果转化，培育产业集群发展。中医药成果类型多样化，与其他行业相比较具有开发周期长、开发前景不确定等特点，且十分缺乏懂专业、懂市场、懂相关法律政策的科研管理者［15］，成果转化平台可有效为成果供应双方做好相关服务。一方面，平台可为中医药科技成果进行前端的孵化、验证、中试等工作，为科研人员提供法务、投融资等服务，为研发阶段的科研成果引入社会资本；另一方面，平台经过孵化验证后，筛选出高质量成果，为企业选择提供参考，同时向企业或投融资机构推荐优秀成果，促进供需双方有效对接，减少企业寻找成果的时间及人力成本，提升成果转化效率。但目前缺少中医药成果转化全链条服务平台及技术经理人，未来应充分利用粤澳中医药科技产业园的区位优势及力量，推进粤港澳大湾区中医药科技成果高效率转化。

2.2.3 充分利用需求面政策工具的带动作用

政府部门是产学研协同创新的重要参与者［16］，除在政策上引导科研院所、企业进行科技创新及成果转化外，还可通过激励需求的方式进行引导，对于处于发展阶段的企业，政府的需求导向更能引导企业面向用户需求进行产品研发，通过加强与科研院所的产学研合作，唤醒科研院所“沉睡”的科技成果，使其得以有效利用，从而加快产品研发，满足政府需求，形成以需求端带动成果转化的高效模式。如在新型冠状病毒肺炎（简称新冠肺炎）防治过程中，中医药专家研究总结推出了以清肺排毒汤为代表的中医药的有效方剂“三药三方”，在临床救治中发挥了重要作用，“三药”之一的连花清瘟胶囊对新冠肺炎疫情的控制和缓解作用获得了海内外认可，2020 年4 月，经国家药品监督管理局批准，连花清瘟胶囊在原批准适应证的基础上增加了“新型冠状病毒肺炎轻型、普通型”的新适应证［17］。据统计，2020 年政府采购量在其销售额中也占有一定比例，拉动了连花清瘟胶囊2020 年全年销售额的高增长。中医药科技成果也可参考连花清瘟胶囊的模式，通过政府采购等需求面工具来拉动市场需求，支持中医药科技成果进行创新，发挥政府作为企业技术创新的启动者和推进者的重要作用。同时，发挥香港、澳门“桥头堡”作用，落实粤澳合作中医药科技产业园优惠政策，利用澳门辐射葡语国家的天然优势及香港自由贸易港的税收优惠政策等，为粤港澳大湾区中医药成果及企业搭建走出去的国际化、商业化平台，为中医药企业开拓海外市场提供服务。

2.2.4 加强中医药投入，打造粤港澳大湾区中医药高地

中医药科技成果主要源于中医药专家长期临床实践，将临床实践及人用经验转化成上市的药品、保健食品、健康器械等成果，需中医药专家按中医药现代化的要求进行科学研究，需要国家加大资金及项目投入，支持中医药进行基础研究及应用研究。科技部及广东省均已设立了“中医药现代化研究专项”，《粤港澳大湾区中医药高地建设方案（2020 - 2025 年）》也提出设立粤港澳大湾区中医药科技研发专项，推进粤港澳大湾区中医药大科学计划，广东省中医药局每年均设立科研项目支持基层中医药研究，形成了较完整的中医药研究投入体系。但与西医学比较，中医药在资金和项目投入方面略显不足，未来粤港澳大湾区可联合三地中医药科研人才，围绕重大疑难疾病防治、中药质量控制、关键技术装备研发等领域开展联合研究，形成一批具有知识产权的创新成果，促进粤港澳大湾区中医药产业一体化发展，加快形成中医药高地建设新格局。

3 小结与展望

政策文本是政府处理公共事务的真实反映和行为痕迹，通过对政策文本的系统分析，可客观呈现政策系统与政策过程［18］。本研究结果显示，广东省成果转化政策颁布以单一主体为主，广东省人民政府及办公厅单独制定的政策多达10 份，联合发文数量呈增长趋势，2020年联合颁布政策5份，广东省各政府部门在科技成果转化政策制定方面合作加强；发布的政策数量变化较平稳，随着时间的推移整体呈增长趋势，政策数量增长与广东省推进粤港澳大湾区建设的时间点较吻合，是广东省在执行国家重大战略的基础上，对省级战略任务的有效支撑。政策文本类型较丰富，涵盖意见、办法、通知、条例、方案、计划等7种形式，其中指导性和操作性文件较少，导致科技成果转化政策缺乏可操作性，影响政策的执行力度及成果转化效率；在政策文本内容上，广东省在公共政策顶层设计上更注重为科技成果转化营造良好的创新服务环境，以环境面政策工具为主要政策着力点，供给面政策工具次之，需求面政策工具使用最少。环境面政策侧重知识产权及金融支持，激励及税收优惠有待加强；供给面政策以成果转化基地及科技信息汇交居多，对于中介服务等重视不够；需求面政策利用最少，政策采购等可进一步加强。

广东省积极落实国家关于成果转化相关政策，中医药是推进粤港澳大湾区建设的重要抓手之一，粤港澳大湾区应充分利用广东省成果转化的各项政策工具，推动中医药产学研一体化发展，助力中医药科技成果转化成生产力，融入大湾区发展，服务大湾区乃至“一带一路”国家人民群众的健康。