集体所有自然资源适用生态环境损害赔偿制度的困境及应对

丰驰 杜一石

摘 要：集体所有自然资源作为生态环境损害赔偿制度适用范围的重要组成部分，在制度实践中尚且存在难以适用的问题。鉴于集体所有自然资源的所有权的特殊性和国家自然资源所有权学说间的冲突，从生态环境损害赔偿制度的客体性质、请求权基础和法理逻辑等方面，对上述问题进行阐述与剖析，并提出相应制度的完善路径，即明晰集体所有自然资源生态性利益损害赔偿请求权的学理逻辑，探索建立集体所有自然资源生态性利益损害赔偿请求权委托代理机制。

关键词：生态环境损害赔偿;集体所有;自然资源;所有权;生态环境

中图分类号：D922.68        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）16-0155-03

生态环境损害赔偿制度的核心目的在于实现自然资源的生态性利益的有效保护和恢复。集体所有自然资源在当前自然资源的所有制格局中虽然数量相对较少，但在生态文明建设逐步完善的当下，仍存在监管保护不易的现实问题。为了解决集体所有自然资源适用生态环境损害赔偿制度的困境，本文从制度构建、学理基础和法律性质三方面出发，对其深层原因和应对措施进行探讨，以期使得生态环境损害赔偿制度臻于完善。

一、问题提出

（一）生态环境损害赔偿制度适用范围的立法梳理

根據党的十八届三中全会报告和《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）规定，生态环境损害赔偿制度是指对造成生态环境损害的责任者严格实行的对其所造成生态环境损害进行赔偿的民事赔偿制度。《改革方案》第三部分将生态环境损害赔偿制度的适用范围规定为造成严重影响生态环境后果的情形，同时规定涉及人身伤害、个人和集体财产损失和海洋生态环境损害赔偿的情形不适用该制度;《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）（2020修正）》（以下简称《若干规定》）针对《改革方案》中的适用范围做了进一步细化，将“较大及以上突发环境事件”进一步明确为“较大、重大、特别重大突发环境事件”三档程度。此外，《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《若干意见》）虽未直接对生态环境损害赔偿制度的适用范围作出规定，但第二部分关于案件线索中通过列举七种案件线索渠道，事实上对《改革方案》和《若干规定》所规定的适用范围起到补充扩充、细化明确的作用。

（二）集体所有自然资源的生态损害较难适用生态环境损害赔偿制度

1.生态环境损害赔偿制度的宪制基础和制度设计目的探析。集体和国家作为我国自然资源所有者，分别或在一定情形下共同享有相应的自然资源所有权。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这一规定从原则上为生态环境损害赔偿制度的建立和完善提供了宪制基础。《改革方案》将生态环境损害的定义限定于因污染环境、破坏生态造成的环境、生物要素的不利改变和生态系统功能退化，而赔偿范围主要包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能、永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。区别于自然资源所有权的物权属性，此处所规定的生态要素和生态系统功能脱离了物权范畴，而属依附于自然资源之上的生态性利益。由此可见，生态环境损害赔偿制度的保护对象实质上指集体和国家所有的自然资源的生态性利益而并非自然资源所有权本身[1]，生态环境损害赔偿制度的设计目的即运用磋商、诉讼等救济程序通过恢复受损害的自然资源抑或缴纳生态环境损害赔偿金等维护其生态性利益。

2.生态环境损害赔偿请求权缺乏学理依据。《宪法》第9条在为生态环境损害赔偿制度提供宪制基础的同时，将自然资源区分为国家所有自然资源和集体所有自然资源，因而生态环境损害赔偿制度所指向的对象也应当包括国家所有自然资源和集体所有自然资源基础上的生态性利益。纵观生态环境损害赔偿制度的相关文件，作为生态环境损害赔偿制度基础的《改革方案》《若干规定》和《若干意见》均未谈及自然资源的所有权问题。无独有偶，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第1234条和第1235条作为直接规定生态环境损害赔偿的民法条款同样未对所有权问题进行阐述。由此结合生态环境损害赔偿制度的宪制基础和制度设计目的可知，生态环境损害赔偿的适用范围应当包含集体所有自然资源和国家所有自然资源之上的较大及以上突发环境事件。

与此相对的是，在生态环境损害赔偿制度的地方落实和司法实践中，文件和案例基本只涵盖国有自然资源部分，缺乏集体所有自然资源的身影，究其根源，在于损害赔偿的请求权基础缺乏学理依据。2016年《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》（以下简称《意见》）将国家自然资源所有权明确为生态环境损害赔偿制度的学理依据，由此导致政府及其指定的部门作为生态环境损害赔偿权利人主体在面对集体所有自然资源损害时纵然具有监管职责和求偿能力，但受限于物权基础缺失和诉权主体错位问题，无法名正言顺地绕过集体直接管辖[2]。由此可见，当前我国集体所有自然资源适用生态环境损害赔偿制度尚且存在制度漏洞。

二、集体所有自然资源适用生态环境损害赔偿制度的困境溯源

（一）请求权基础缺位

赔偿权利人在面对损害赔偿时请求权基础的缺失，是集体所有自然资源难以适用生态环境损害赔偿制度的核心原因。《意见》所规定的国家自然资源所有权说将政府及其指定的部门行使生态环境损害赔偿请求权的基础限定于国家对其所有的自然资源的物权，也即政府及其指定的部门究其根本并非因为对自然资源的行政监管职责，而是因民法物权基础而享有求偿权利。正如有学者所言，国家自然资源所有权学说的内在逻辑体系为“国家自然资源所有权→国务院代表国家行使国家自然资源所有权→国务院授权省、市两级政府行使国家自然资源所有权”。[3]

作为最高法指导全国生态环境损害赔偿制度改革的学理观点，国家自然资源所有权说注重将政府及其指定的部门的行政监管职责和所有权加以结合，使得赔偿权利人面对损害赔偿时既有可为的权利，又有不得不为的义务;同时又为地方在实践中探索生态环境损害的行政管理和司法介入的界限扫清了部分制度障碍[4]。然而该学说在强调国家所有自然资源的损害赔偿同时，疏忽了集体所有自然资源的适用问题。在社会主义初级阶段和改革开放的社会背景下，我国集体所有自然资源整体呈现出规模小、分布广和监管难的态势，出台单独政策成本高，效果差。由此在既往政府管理中，更多倾向于将集体所有部分加以“顺带”式管理，在管理国有部分同时将所需管理的集体部分视为国有部分一并处理并进行特殊标注。纵然该种举措在实质效果上并无不当，也有利于平衡立法成本和解决社会矛盾，但其在制度上终究存在漏洞未加以解决，长此以往则不利于社会管理制度的整体运行。而生态环境损害赔偿作为民事、行政和司法交叉的新型损害赔偿制度，集体所有自然资源则在适用上更加突出地体现出“顺带”式管理的局限性所在。

在国家自然资源所有权说中，政府及其指定的部门作为请求权人，面对集体所有自然资源时只有行政监管的职责，而无损害赔偿的请求权基础，由此产生的“同命不同价”问题则易引发制度监管漏洞和社会矛盾，不利于生态环境损害赔偿制度的改革推进和生态文明体制的建设。

（二）集体缺乏求偿能力

集体在面对其所有自然资源的损害赔偿时因其自身特性而在求偿能力上存在制度不能和实际不能的两大问题，无法成为生态环境损害赔偿的赔偿权利人。

从制度角度而言，《改革方案》将生态环境损害赔偿的赔偿权利人规定为国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的部门，省、市地一级人民政府及其指定的部门或机构，部分地方在实际操作中根据自身特点也采取指定区县一级政府、旅游风景度假区管委会①等行使请求权的形式。由此可见，生态环境损害赔偿的赔偿权利人均为负有相关监管职责的政府及其部门，尚不涵盖集体的相关主体[3]。因此，集体虽基于民法上的物权基础而对其所有的自然资源享有一般性质的侵权损害赔偿请求权等求偿权利，但在生态环境损害赔偿中却存在求偿能力的制度不能的问题。

从实际求偿能力角度而言，集体相较政府及其指定的部门具有天然的劣势。《改革方案》对生态环境损害的定义和生态环境损害赔偿范围的规定均体现出其指向对象的内容冗杂性和技术复杂性等特点[4]。负有相关监管职责的政府及其指定的部门往往具有专业技术支持机构、国家财政支撑和自身行政管理权力的先天优势，其在整个生态环境损害赔偿机制运行过程中能够占据主动地位，可以更加全面、有效地恢复受损的生态环境;而集体中最普遍可与生态环境损害赔偿制度相关的村委会和村集体经济组织则相对缺乏政府及其指定的部门的优势所在，在求偿能力上存在实际不能的问题。

三、集体所有自然资源适用生态环境损害赔偿制度的完善路径

（一）明晰集体所有自然资源生态性利益损害赔偿请求权的学理逻辑

在国家自然资源所有权学说中，政府及其指定的部门基于国家对其所有的自然资源享有的物权基础而拥有生态环境损害赔偿权利。此处需注意区分自然资源的所有权、自然资源本身的物权属性和依附于自然资源之上的生态性利益三者间的关系，赔偿权利人因其对自然资源的所有权基础拥有自然资源的物权，也可对造成自然资源本身物权属性上的损害和依附于其的生态性利益的损害进行求偿，进而可分为一般的侵权损害赔偿和生态环境损害赔偿[1]。反观集体所有的自然资源，虽然现行生态环境损害赔偿制度未规定集体可作为赔偿权利人，但参照国家所有自然资源所有权学说的基本思路，也可推出集体对其所有的自然资源在物权属性上的损害和生态性利益上的损害拥有求偿权利。由此可知，集體针对其所有的自然资源在生态环境损害赔偿制度中应当具有损害赔偿的请求权。

（二）探索建立集体所有自然资源生态性利益损害赔偿请求权委托代理机制

为破局当前集体所有自然资源损害可以适用、应当适用但现实中较难适用生态环境损害赔偿制度的困境，可以探索建立集体所有自然资源生态性利益损害赔偿请求权委托代理机制。

集体所有自然资源生态性利益损害赔偿请求权委托代理机制即允许集体将其基于所有权而享有的对生态性利益遭受损害时的求偿权委托于具有生态环境损害赔偿请求权的政府及其指定的部门，由其代为求偿的机制。区别于自然资源物的损害赔偿，生态性利益损害赔偿请求权委托代理机制将生态性利益从自然资源中分离，求偿客体性质从物权转变为环境权中的生态性利益。

在当前情形下，探索建立集体所有自然资源生态性利益损害赔偿请求权委托代理机制，可以有效解决政府及其指定的部门难以绕过集体所有权进行索赔和集体自身难以求偿的制度问题，进一步落实生态环境损害赔偿制度的现实适用，进而推动生态环境损害赔偿制度和生态文明体制的完善。

结语

自2015年国家开展生态环境损害赔偿制度区域性试点以来，我国在制度设计和学理构建上都进行了诸多有益的探索并取得众多收获，但仅关注以国家自然资源所有权学说为学理基础的国家所有自然资源生态环境损害赔偿，对生态环境损害赔偿制度的整体构建尚且存在疏漏。本文针对集体所有自然资源适用生态环境损害赔偿制度问题，从生态环境损害赔偿制度的宪制基础和制度设计目的、集体所有自然资源适用该制度的请求权基础错位及求偿主体能力对比三方面进行了分析和制度探索。当前生态环境损害赔偿制度尚待进一步完善，法定赔偿权利人和集体应当积极协作，完善制度学理基础和现实适用问题，进而逐步实现全社会共同参与环境治理的新局面，真正做到横向贯彻、纵深推进生态环境损害赔偿制度趋于成熟。

参考文献：

[1]  邹雄，陈山.我国生态环境损害赔偿权利人权源的法理透视[J].福建师范大学学报：哲学社会科学版，2021，（4）：150-155.

[2]  曹明德.民法典生态环境损害赔偿条款法理辨析[J].西北政法大学学报，202，（1）：60.

[3]  史玉成.生态环境损害赔偿制度的学理反思与法律建构[J].中州学刊，2019，（10）：86-87.

[4]  季林云，孙倩，齐霁.刍议生态环境损害赔偿制度的建立——生态环境损害赔偿制度改革5年回顾与展望[J].环境保护，2020，（24）：10-14.