建投企业角度分析片区开发ABO模式

摘 要：片区开发项目在近年饱受市场关注，是地方政府在新型基础设施、新型城镇化建设项目中积极尝试的领域。但针对不同地区以及不同内涵的片区开发项目，他们之间的盈利模式也差异巨大。基于此，本文从ABO（Authorize Build Operate，授权，建设，运营）模式定义、运作结构、融资方式三个方面，以建投企业为第一视角，对片区开发ABO模式片区开发项目运作模式以及相关问题进行分析。

关键词：ABO模式;片区开发;经营性现金流;融资;增信措施

中图分类号：F27 文献标识码：A 文章编号：2096-6903（2022）02-0126-03

0引言

随着《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等规范性法律法规实施以来，很多区域采用PPP（政府和社会资本合作）模式实施的空间缩小。此外，《政府投资条例》（国务院令712号）规定，政府投资项目不得由施工单位垫资施工，不得增加地方政府隐形负债。在这一系列防范融资风险、规范地方政府违规举债的要求下，市场对片区开发项目提出了创新发展的新要求，ABO（Authorize Build Operate，授权，建设，运营）模式逐步走入基建舞台[1]。

1 ABO模式定义及背景

ABO模式，即建设项目采取“授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）”方式的一种建设模式[2]，是在新型基础设施、新型城镇化建设项目中广泛应用的一种新兴的投融资模式，目前没有政策性及规范性文件对其进行概念界定。

ABO模式首次走进公众视野是北京市交通委员会代表北京市政府与北京基础设施投资有限公司签署《北京市轨道交通授权经营协议》，履行北京市轨道交通业主职责。按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市轨道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务。政府的职责是监督管理、规则制定和绩效考核，并每年向京投公司支付授权经营服务费，用来满足京投公司提供全产业链服务的资金需求。

从该案例可以总结出ABO模式运作的几个核心问题：首先是政府授权属地国有平台公司作为项目业主统一进行融资、建设和运营;其次平台公司根据需要引进社会资本进行合作。融资方式包括：股权融资（股权信托）、债权融资（银行贷款、传统债券）、混合型融资（租赁、保险等）或境外融资等。最后政府制定绩效考核规则，并根据该规则向国有平台公司支付服务费。

2 ABO模式的运作结构

地方政府授权属地国有企业作为项目业主，通过公开招标的方式选择建投企业，中标后属地国有企业与建投企业合资成立SPV（Special Purpose Vehicle，特殊项目载体）公司，由SPV公司负责项目整个投融资、建设以及运营工作。政府根据授权经营协议的约定，对属地国有企业进行考核并支付授权经营服务费。属地国有企业根据与建投企业的协议向SPV公司支付运营补贴[3]。

在ABO模式下，SPV公司负责项目的整体运作，并收取运营收入。金融机构根据项目的运营收入、属地国有企业支付的运营补贴以及各股东的增信措施（或有）等手段，向SPV公司进行融资。

3 ABO模式融资问题讨论

3.1融资的合规性

ABO模式融资合规性的重点在于是否增加政府隐性负债和项目本身是否具有经营性收入的问题。为保证ABO模式融资的合规性，可以从建设内容包装以及投资回报支付渠道两个层面进行优化。首先，在项目的建设内容包装过程中尽可能增加具有经营收入，以便能满足银行的合规性要求。其次，建投企业的投资回报应由政府授权的国有企业支付[4]。在ABO模式的约束下，针对建投企业来讲，能够合作的对象仅限于授权的地方国有企业，尽可能避免与地方政府产生直接关系。

但做到以上两点后并不能完全规避政府隐性负债的风险，只能在一定程度上进行避免。

3.2融资的贷款期限

通常情况下，以ABO模式实施的项目，其合作周期普遍较长，因此建投企业希望银行能提供匹配针对长周期实施项目的融资产品。据了解，银行在匹配固定资产贷款产品时关注的焦点在于项目业主，即项目合法合规文件的批复对象。第一种情况：在不成立SPV公司的情况下，属地国有企业即为项目业主，以该国有企业为主体进行融资，银行会根据项目自身经营性现金流额度匹配贷款额度和期限。第二种情况：在成立SPV公司的情况下，则需要属地国有企业将项目的批复文件、国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等转移到SPV公司，使SPV公司成为融资主体，银行匹配相应的贷款产品，满足项目融资需求。

3.3项目的还款来源

ABO项目的还款资金通常来源于两处，第一处是政府支付的授权经营服务费，第二处就是项目自身所具备的经营性现金流。

从项目合规性审批到实施期间项目顺利运转来看，第二处资金来源非常重要。金融机构可以将经营性现金流认定为项目合规的还款来源并匹配相应的贷款，但一般情况下，合理的经营性现金流占比普遍较小，匹配的贷款无法覆盖项目融资需求，导致建投企业需要加大资金投入。

3.4项目的增信措施

若建设内容包装预计自身经营性现金流不确定性较大，或由于合作周期较长导致政府支付的授权经营服务费存在隐性债务风险，为确保项目正常运转、确保融资渠道及还款渠道的資金安全，金融机构通常会要求建投企业或项目业主提供增信措施。作为建投企业，为规避资金风险，尽量由政府方平台提供增信[5]。

4 西安某片区开发项目案例分析

4.1项目概况

该项目建设内容包含安置住宅、安置商业、地下建筑、绿化、其他配套设施及道路。本项目总投约25亿元，其中建安费14亿元。项目合作期5年，建设期3年。

4.2运作模式

本项目按照“ABO+基金+EPC”模式组织实施，西安某区住建局授权西安某区级国有平台为招标人，区级国有平台通过公开招标选定社会资本方，并由社会资本方与区级国有平台共同设立SPV公司，由SPV公司具体负责项目的开发建设工作。SPV公司注册资本金1亿元，区级国有平台公司：社会资本方（联合体）股比为10：90，各方按股比出注册资本金。项目合作期5年，建设期3年。滚动投入，获取回款再投资，资金峰值8亿元，如图1所示。

4.3模式分析

（1）还款来源及保障问题。本项目的收入主要实现于政府向区级国有平台公司支付的合作范围内一级土地开发收入。根据《西安市人民政府关于调整市区两级土地出让收入分配加强市区联合土地储备工作的通知》（市政函[2020]13号），本项目土地出让金返还比例为70%。区级国有平台公司出具供地计划表，并将土地出让收益优先支付本项目投资成本及投资收益[6]。

社会资本方与区级国有平台签订资金监管协议，双方共同确认后进行支付，经营性出让收入由政府直接汇入共管账户。

（2）融资问题。该项目实施过程中，建投企业引入金融机构组成联合体投标，作为小股东入股SPV公司，实现参股出表。项目资金筹措，由联合体中各方通过股东出资方式注入SPV公司。

（3）增信问题。信用评级AA国有平台提供支付连带责任担保。合作备忘录约定若不能及时付款，由区级国有平台公司通过自有资金补足或信用评级AA国有平台支付。

（4）刹车机制。当投资金额达到峰值9亿元时，中标社会资本方有权阶段性暂停投资， 双方共同调整投资计划和建设计划。

4.4风险分析

根据本项目运作模式分析，项目公司通过政府土地出让金支付获得其建设投资、运营维护费用及合理回报，项目公司收入来源于土地出让金，房地产市场调控，容易导致土地出让存在隐患，从而使政府存在隐性债务的风险。

5 结语

从目前ABO模式下各地开展的片区开发项目来看，财政资金的支持，仍然是片区开发项目还款来源的主要支撑，尤其是本区域土地出让金收入对片区开发项目的支持。所以，建投企业在设计投融资模式和回报机制时要谨慎设计，避免被认定为政府隐性债务，同时避免由于项目风险导致自身的财务风险。

参考文献

[1] 杨志昱.关于城市片区开发几种投资模式的对比分析[J].消费导刊，2020（47）：179.

[2] 张洲，易雅.新形势下政企合作片区综合开发的发展模式探讨[J].中国房地产业，2020（25）：40+43.

[3] 彭敏.关于片区开发模式的有关思考：以湖南某片区开发为例[J].环渤海经济瞭望，2020（4）：85.

[4] 罗琳.关于片区综合开发项目运作模式及相关问题的探讨[J].营销界，2019（51）：138-139.

[5] 李雷诺.关于片区综合开发项目运作模式及相关问题的探讨经验分析[J].质量与市场，2021（2）：163-164.

[6] 范川，王晓东，李彩霞.新形势下片区开发项目运作思路探析[J].中国房地产，2019（25）：47-50.

Analysis of Area Development ABO Mode from the Perspective of Construction Investment Enterprises： Taking the Development Project of a Certain Area in Xi'an as an Example

ZHANG Jixin

（CCCC Third Harbor Engineering Co.， Ltd.， Shanghai  200030）

Abstract： Area development projects have received much market attention in recent years， and are areas where local governments are actively experimenting with new infrastructure and new urbanization construction projects. However， there are huge differences between the development projects of different regions and different connotations， and their profit models are also very different. Based on this， this article analyzes the operation mode and related issues of the area development ABO model area development project from the three aspects of ABO model definition， operation structure， and financing method， with construction investment enterprises as the first perspective.

Keywords： ABO model; area development; operating cash flow; financing; credit enhancement measures

收稿日期：2021-12-02

作者簡介：张际鑫（1989—），男，河南封丘人，本科，助理工程师，研究方向：片区开发及高速公路项目市场开发及成本控制。