精细化城市发展下的规划建设评估与实施路径

邓 欣

广东省建筑设计研究院有限公司 广东 广州 510010

1 城市规划及建设的时代发展趋势及要求

近年来各地认真贯彻落实习近平总书记关于城市精细化管理的重要指示，各省市陆续出台关于进一步提升城市精细化管理相关建议，今后城市规划建设工作核心思想将着重完善城市治理体系，进一步持续提升城市治理能力，实现城市品质、特色和竞争力等全面升级。因此在精细化发展下的规划建设因地制宜，精准施策，探索符合当地开发需求及城市发展规律的精细化管理发展路径，因此亟需为下一步规划建设明确发展方向及优化思路，汲取目前重点地区及重点平台规划建设存在问题及困境，探索转型下规划建设评估的核心理念及发展目的，重新构建具有普世适用性的规划建设评估技术体系及创新实施路径，保证规划建设实施的前瞻性、品质化及精细度，从而实现规划、建设、管理三大环节统筹，从而进一步加强城市治理体系建设，治理能力面向现代化水平迈进。

2 目前城市重点地区及平台规划建设的现状问题

2.1 规划编制普遍存在问题

2.1.1 区域层面能级再提升，导致功能定位与国家战略要求的不匹配

由于受城市开发建设过程中各种客观因素影响，部分已出让地块功能属性与整体组团功能定位形成错配，对原有规划体系及结构造成一定影响，城市功能、空间形态、公服配置等整体层面有待进行相应调整，以减少土地用地属性地产导向调整导致部分组团功能名存实亡，整体开发品质受到影响。

2.1.2 新区总体规划需求与所在城市总体规划的规划期限及内容存在错位等问题

较多区域规划编制期限至2030年，而城市总体规划的期限以2020年为主。部分用地调整已偏离远期发展规划需求下功能组团定位。随着外部整体环境及交通条件变化，局部开发地块土地效率已不能满足城市发展需求，土地价值仍处于可挖潜状态。区域交通联系不足，路网适应性有待提升。城市形象建设分散，缺乏聚焦统领。由于城市配套空间分布存在不均衡，建设标准及服务品质有待提升。

2.1.3 部分地区城市设计及专项规划编制存在精细化管理等问题

部分地区城市设计控制力度缺乏效力，城市设计细分要素缺失，缺乏对城市空间形态研究，致使精细化城市管控要素未得到有效管控，公共空间精细化程度待提升。规划编制缺乏城市形态的量化控制，导致城市形态难以控制，缺少定量引导及负面清单指引，出现城市管控操作性不强等实施层面困局。

2.2 开发实施建设情况

2.2.1 边规划边出让，规建管一体化管理机制尚未建立

片区规划编制滞后于土地出让，导致城市设计管控要求及条件未落实至土地出让条件当中，导致实施建设与规划要求在建设精细程度及品质要求上存在一定偏差，甚至未为部分市政设施、道路交通、轨道设施等重要城市基础建设预留建设空间，导致对片区后续开发或重大项目引进带来较大建设难度，增加规划实施层面难度。

2.2.2 一级与二级开发建设协同度亟需提升

政府投资与社会市场资本投资相互独立建设，导致缺乏一二级联动开发及对建设品质设定管控要求。出让地块与重点项目缺乏动态决策机制辅助协同，未能形成联动发展效应。部分政府机构职权范围有限，难以充分参与一、二级开发全过程，存在决策主导权及决策权缺失，在重要规划建设高效协调难以发挥优势，影响规划建设与开发需求的协同性与实施性。

3 国内外重点平台及地区高品质规划建设案例及发展方向研判总结

通过三大国内外重点平台及地区研究，总结优质建设案例的共性及成功建设要点，结合目前城市重点地区及平台规划建设的现状问题，从顶层思维、技术体系及管理平台维度总结规划建设发展方向研判，为未来城市规划建设提供实践案例及经验。

3.1 北京金融街——金融产业为先导的产城融合示范区

3.1.1 超前统—规划，完善服务功能。聘请高水平设计咨询团队进行统一规划设计，建设地上地下立体式交通网络体系，通过一系列主题城市文化广场提升总体街区环境品质。明确重点引入机构，邀请入住金融街的金融机构参与建设，根据其需求调整楼宇设计标准，吸引了高盛、摩根等一批国际知名机构入驻。

3.1.2 构建完善金融产业体系，强化金融核心优势。基本形成以具有行业领导力的金融机构为核心、多元金融机构协同发展，构建体系完善、面向多元的金融服务系统。形成促进国内外投资者共同融入，以信贷、资产交易等为主的开放金融市场链条。形成种类齐全、功能复合、便捷高效的金融信息和金融服务支持体系。

3.1.3 快速聚集全国金融业多家机构和协会。聚集“一行三会”等国家金融决策和监管机构[1]，引入中国银行业协会、中国证券业协会、中国保险业协会、中国上市公司协会等国家级金融行业协会和龙头金融组织，形成国家级金融决策、政策信息发布中心等核心职能[2]。

3.2 伦敦金丝雀码头——24小时兼具活力的世界金融港城片区

3.2.1 坚持统一开发、同步发展。保证区域商业布局的完整与协同，利用商业设施做好互连互通，最大程度实现商业服务的便利性。充分利用轨道交通的作用，不断创造新的商业导入节点，准确捕捉和整合城市各要素，创造高品质、有活力的城市空间环境。

3.2.2 注重业态的持续演进及体系完善。起步阶段，围绕商务人群发展需求，稳健务实逐步引导商务人群区内的高品质城市配套及服务。引入伦敦西区的高端品牌，全面覆盖日常生活需要、休闲娱乐和文化体验，持续迭代配套产品及优化配套服务水平，成为引领伦敦新时尚消费目的地。

3.3 浦东陆家嘴金融城——聚集优质金融科技资源，助力浦东打造金融科技创新应用策源地

3.3.1 坚持规划引领、完善配套设施。作为上海国际金融中心建设的核心承载区，陆家嘴金融城空间发展的战略侧重将放在“一核、一带、两道、两浜”共六大区域。将推动浦东美术馆、上海博物馆东馆、上海图书馆东馆建设，推出具有国际水准、深度契合陆家嘴白领需求的文化设施。

3.3.2 产业强化高端要素、瞄准全球影响力。强化高端要素集聚和整合能力，支持上交所、中金所等设立国际金融资产交易中心，打造面向国际的金融资产交易平台。同时推动上海国际能源交易中心进入实质性运作阶段，筹建中国珠宝玉石交易中心，支持上海保险交易所发展，打造区域性再保险交易定价中心。

3.3.3 出台系列企业鼓励政策，快速集聚金融科技龙头企业。陆家嘴金融城为金融科技企业在应用场景、孵化投资、专业服务、技术研发、风险防范、展示交流、人才服务、财政扶持、国际推广等细分金融方向构建金融生态圈，逐步成为具有影响力的金融科技创新应用平台。

3.4 规划建设发展方向研判总结

结合上述国内外重点平台及区域成功建设经验，总结以下四点规划建设发展方向研判。一、强化区域发展定位，坚持规划引领。针对未建设区域，结合区域发展需求，提出更高建设品质的城市建设目标；面向已部分建设区域可进行城市发展的更新及迭代，为未来城市空间拓展预留发展空间及弹性。二、以增效提质为出发点，进一步提升土地综合价值。未来城市开发中土地资源日益紧张，通过提升土地效率及效益，实现土地价值最大化利用。以保持市场资源紧俏状态，从引导城市产业升级，避免地产化开发模式，制定详细的土地供应计划及分期开发引导土地持续升值。三、追求卓越建设品质，优化及完善城市空间品质。通过打造高品质城市环境及城市空间营造实现新城呈现，进一步吸纳区域产业及企业入驻，通过全流程、全方位精细管控，保证规划建设实施与落地建设。四、推进高效率城市建设及管理，实现规划、建设、运营一体化管控。结合长远城市运营考虑，规范化咨询工作组织，整合市场资源与城市建设高效协同，保证规划建设高效、有序、分布推进，实现规划、建设、运营一体化。

4 规划建设评估技术体系及实施路径的多维构建

结合城市规划及建设的时代发展趋势及目前普遍存在规划建设等现存问题，借鉴国内外重点建设平台及区域成功建设经验，总结规划建设评估技术方向及体系（图1），关注评估核心要点及重点要素，为未来城市规划建设及评估提供评价思路及技术手段，关注标准创新、模式探索、品质塑造和平台构建等重要内容。

图1 规划建设评估技术体系及实施路径

4.1 从“快速推进”到“全域再谋划”——全域谋划发展定位再升级，打造地区强IP城市建设品牌，提升区域辨识度及认知度

对总体规划理念的实施情况进行全面实时监控，快速推进城市建设中保持及时发现规划建设过程中存在问题，动态结合区域政策及外部条件变化，提出下一步深化优化精细化建议，针对土地开发、市政基础设施建设、道路交通组织、城市形象建设，公共景观环境等方面进行城市设计深化及优化，发挥坚持以规划引领为目标，通过城市规划建设动态引导及实现土地价值及效率进一步提升。强化核心主导功能定位，结合重点功能板块针对发展定位及规划目标精准定位，坚持规划引领，避免出现开发地块主导功能与地块资源错配等问题。通过一系列公共事件、国际工作坊等造势，提升城市品牌宣传度及知名度。

4.2 从“全面建设”到“精细管控”——鼓励开发集约效益，强化城市开发多维度精细化品质

4.2.1 土地开发及城市形象

土地开发亟需总体统筹及全盘考虑，结合未来城市发展的精明增长要求，进一步深化优化用地布局及结构，探索合宜的产城发展比例，顺应未来城市对于复合功能发展需求。模糊功能边界以提升城市复合功能混合度及城市活力，进一步挖潜未来城市发展的可承载空间极限。利用在地文化、景观等特色资源，结合重要城市配套及重要城市地标群的精细化空间管控，形成面向实施的重要城市形象展示界面及可量化空间建设目标，以打造人性视角的场所化体验凸显城市在地特征及属性[3]。

4.2.2 城市功能及服务配套

进一步细化产业服务配套类型，满足产业发展的需求，扶持不同阶段的企业(初创型企业、孵化器、独角兽、龙头企业、总部商务办公等)，打造多元产业办公环境，实现企业需求与城市空间高度匹配，结合二级开发建设公益性产业配套，以企业代建代运营权属返还政府形式，扶持中小型企业入驻及长期发展。

持续提供丰富优质的生活服务配套，结合未来新型商业业态，成为商业服务新标杆项目为高端人才提供优质生活配套服务。引入高端教育配套，为高端人才提供终身教育及服务设施，如国际托管中心、成人专业进修学院、特色培训及学习中心（涵盖早教、学前、K12、STEAM类教育培训机构）等，满足不同年龄段人士全生命周期多元化教育需求。

4.2.3 道路建设及交通组织

持续强化TOD周边地块地上地下的三维一体化立体复合集约开发，鼓励与周边土地的准衔接及协同开发建设；对外强化区域对外交通联系，尤其轨道交通的预留与目前轨交线网整合与对接，对内保持路网建设弹性及韧性，实现可分可合的弹性交通组织模式，将公共服务配套资源向重要轨道交通及景观价值较高区域聚合。

4.2.4 环境景观及公共空间

提高公共空间总体建设标准，在公共空间、滨水岸线、文化地标等方面注重审美和高品质的建筑艺术的介入。针对建设密集区域鼓励建设私人建设公共空间开发，借鉴国内外城市建设标准，城市成熟设计、管理标准和管控指引，探索创新奖励机制的引入提升城市公共空间整体品质。

4.2.5 市政及基础设施建设

统一各城市要素建设标准，提出精细化管控标准，打造面向实施的高品质城市环境。针对各个城市要素（风雨连廊系统、二层连廊系统、地上地下立体开发等）的不同建设主体的建设管控要求，优化及细化部分导控要素管控，提出面向规划实施的精细化的要素管控要求，强化一二级联动开发的衔接。

4.3 从“地产驱动”到“产业先导”——强化全域产业体系谋划与构建，加快完善及优化产业体系及细分产业发展领域

因地制宜，全域层面谋划，完善产业体系构建。结合全区产业特征，制定全区产业链体系，形成差异化的产业发展方向，对接产业资源，制定出长期产业发展计划，实现在区域内的持续高效协同与联动发展。

实现产业政策及机制创新，主动对接适配企业发展需求。充分发挥南沙区实施市一级行政管理权限的优势资源，横沥岛抢占先机，参与创新制度试点创新的产业政策及机制的制定，以主动的角色深度挖掘适配企业未来的发展需求，引导目标企业的落户，为企业的长足发展奠定发展基础及创造适宜生存的产业环境。

设定产业刚性准入机制，创造公平竞争的产业环境。随未来产业政策向普惠化及功能化的转型，需加强产业政策与竞争政策的协同，设定刚性的产业准入机制，进一步鼓励及扶持目标产业群栖，为下游产业发展奠定坚实基础。分期实施产业体系框架，结合土地供地时序，预留动态弹性的产业发展空间，将规划设计与土地收储、产业招商、土地出让一体化动态整合。

4.4 从“先建设后运营”到“运营前置”——规划实施、土地开发、城市运营统筹考虑，持续提升综合价值效益

全盘算总账，制定分阶段投资与收益评估计划，关注土地未来城市经营增值收益。针对未开发未建设区域，通过先行明确先行示范区选址及建设规模，实现规模化集中化供地，快速树立片区城市形象，划定用地刚性保护区及弹性调整区，固化近期规划建设指标并保证高效益地块出让条件的稳定性，为远期开发建设需求预留用地调整弹性。

引入具有前瞻性的创新建设理念，尤其是未来社区、新基建、智慧城市等，打造顺应未来城市发展需求的城市空间。加快布局“新基建”，围绕5G、物联网、数据中心等信息基础设施，围绕互联网、大数据、人工智能等融合基础设施，做好顶层设计，适度超前谋划，协调统筹推进，加快布局5G技术与云计算、大数据、人工智能等信息网络数据平台，打造数字孪生城市系统。积极打造“未来社区”，根据“人性化、生态化、信息化”理念，创建无人驾驶的交通系统、远程诊断医疗系统等智慧生活集成示范，形成可持续的智慧化服务社区生态圈。

通过引入“城市运营商”加持，由一家主体总体统筹规划、建设及运营，集合企业商业及产业资源，通过市场资本导入为核心，实现联合操盘、商服移交、财务投资测算、公共项目代建等全链条服务，长期持续推动高品质城市发展的演进历程，是城市资源的整合者、提供者和运营者，实现城市土地价值及社会资源的持续增值，增强城市发展内核驱动力。

5 规划建设评估的创新实施路径

规划建设评估为探索构建迭代式的规划技术专项，明确下一步规划建设方向及重点方向，以进一步践行高品质、高效益的城市建设品质为建设目标，亟需从管控体系、管理体系、编制体系、平台搭建等多维度创新实施途径，保证规划建设评估在后续规划落地实践的前瞻性、精细化及执行力。

5.1 建立多层次、系统化、可量化、精细化的城市设计管控体系

构建多层次的精细化城市设计空间控制要素体系，城市设计主要分为总体城市设计、重点地区城市设计深化及专项设计，尤其增加细化至街区-地块层面的关于公共服务设施、公共空间、界面及节点导控、城市色彩、核心区及地标建筑导控等。考虑整体空间形态各要素的基础上细分管控要素，强化要素间衔接及互补，突出核心管控理念及发展逻辑，明确不同公共空间管控边界及管控对象，在土地出让条件中落实城市设计观管控关键要点，要确保城市设计落实及实施。树立“量化标准、刚弹结合”的城市设计管控思路[4]，对控制要素的刚性及弹性控制内容区分，刚性控制要素管控要素落实可度量及可操作性，弹性控制要素管控将通过奖励机制实现优化型提升，在规划管理中为市场角色留出足够空间和弹性，激励开发商主动优化地块内公共空间的建设，在城市空间景观层面实现了资源配置的最优化。

5.2 进一步加强地区总师制度，建立全流程管控和多方协调的管理体系

发挥总设计师团队的技术把关作用，提出“生态+建筑+规划”多专业的建设管控制度，建立通畅的信息渠道和高效的协调机制，充分协调各方利益，优化整体设计品质，统筹考虑城市规划刚性管控要求及市场需求，搭建规划与实施之间的无缝衔接以及动态跟踪，全过程参与管控与沟通，实现规划及建设提出精细化、精准化的管控要求，为开发地块提供高水准的建设技术要求。强化全流程管控指引，构建“规划-设计-施工-验收-维护”的全流程管控体系，确保各个环节紧密衔接、环环相扣，以实现规划品质化、审批标准化、建设精致化为目标，最大程度实现高品质的城市环境。

5.3 “法定规划—专项规划—工程设计”协同化编制体系的重构

法定规划明确土地相关属性及指标，完善市政交通、公共服务配套及相关配套内容，专项规划深化及细化城市设计系统内容，工程设计落实设计可行性。加快法定规划、专项规划与工程设计与城市设计的同步推进，叠合规划设计与轨道交通、市政管廊、道路交通等各专业信息，保障各要素协调与技术对接，减少工程要素与二级开发之间不兼容，加强规划与施工设计的对接，保证实施可行性。

5.4 国际竞赛及大师作，重点地区、重要地标建筑及重点公共建筑

强化多样化的城市形象宣传，加强地区整体国际知名度。通过规划建筑设计周、国际设计工作坊、等活动，成为横沥岛的未来重要品牌和年度学术活动。通过城市形象策划宣传等方式，可通过开发重要大型公共建筑、公共空间及景观、核心建筑国际投标竞赛，保障精细化设计品质及引入高水平的设计咨询团队，强化招商引资、项目建设、环境品质、土地储备、产业导入等配套服务措施的提升及完善。

5.5 鼓励创新制度完善，为打破部门壁垒提供决策及协作的动态平台搭建

以“全覆盖导控、全流程管控、跨部门协同“为目标的创新规划建设管理机制。

全覆盖导控体层面抓实现各系统、各功能片需协同城市要素（水环境、蓝绿公空间、公共服务设施、市政基础设施、道路工程等）全覆盖的创新导控体系，一切以落实岛法定规划及平台为目标，将导控体系与低碳生态、海绵城市、综合管廊、智慧城市、绿色建筑等新城市开发理念相互融合。明晰地区政府为牵头部分，各部门共同参与、相互联动，快速聚集共识，最后形成统一的整合建议推动创新规划建设管理机制落地实施。

5.6 强化城市数字化模型构建，通过BIM、CIM等数字城市平台搭建进行智慧化、信息化、可视化

建立规划建筑动态评估体系，注重规划实施过程评估，作为规划实施管理决策的重要依据，尤其关注城市重点开发区域的规划实施评估，关注规划评估内容的时效性，实践动态循环的评估方式。

利用大数据和人工智能，聚焦城市运营所需求的应用技术创新，通过智慧城市实现城市规划建设及运营信息化管理，盘活城市数据价值，有效对接数据的供需双方，利用管理平台实现在政务服务、城市治理、应急智慧、疫情防控、产业发展、精准扶贫、社区生活等领域发挥核心作用。

6 结语

近年来，我国在重点地区或重点平台在精细化城市治理的框架研究与实践方面都有一定经验的积累，在反思目前国内规划建设实践现存问题及新困局，离中央城市工作会议提出城市精细化管理的重要指示仍有一定差距及提升空间，希望从构建规划建设评估顶层思维逻辑引导全过程的规划理念在实际规划建设中的贯彻及实施，辅助各地区聚焦于如何从管控体系、管理体系、编制体系、平台搭建多维度为城市及地区因地制宜地指定未来规划建设方向及重点，核心立足于将理论应用于实践，科学、合理、精细地指导城市未来发展。

提出了规划建设评估技术体系的四大实践要点：在城市品牌维度，通过全域谋划发展定位再升级，以强IP城市建设品牌思维重新树立在地特色及亮点；在品质打造维度，从“管全”到“管精”思维转变，鼓励开发集约效益，将有限土地资源实现最大化利用，建立起一套精细化管控技术框架引导城市品质管理；在产业导入维度，强化全域产业体系谋划与构建，通过产业发展方向明晰形成区域联动及职能互补，形成更高效区域联动及城市运作；在都市运营维度，规划实施、土地开发、城市运营统筹考虑，以运营思维整合创新建设理念全盘考虑实现城市持续价值效应。规划建设评估需通过创新实践路径在都市实践中得以应用及逐步落实评估内容，进一步完善及指导城市建设。