村落边界视角下农民集中居住区秩序变迁及重建

孙 琦

(1.南京航空航天大学马克思主义学院，江苏 南京 211106； 2.江苏科技大学马克思主义学院, 江苏 镇江 212003)

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五”规划)提出，要实施乡村建设行动，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，优化生产生活生态空间，持续改善村容村貌和人居环境，建设美丽宜居乡村[1]。根据“十四五”规划的远景目标，2035年之前中国村落形态和村庄结构将会一直处于变动之中，这种变动不仅表现在地域边界和物理空间的消弭、解体，还表现在人口结构、产业形态和由此引发的社会互动与乡村治理等方面的变化，以及在此过程中由传统乡土性嬗变引发的生产生活、人际交往、社会心理等农民主体性重塑。

当前，关于城镇化进程中村庄转型及秩序重建的理论研究主要包括动力机制与实践路径、村居转制与秩序重建等方面。随着城乡融合进程不断加速，尤其是“十四五”期间新乡村建设行动的深入实施，村庄转型、村民嬗变与乡村变迁的实践路径日趋复杂，亟待新的理论视角来阐释新时期村落集聚提升和农民集中居住区秩序变迁及重建过程。

一、研究问题与理论框架

1.从“农民上楼”到“合村并居”：既有理论视角

城镇化进程中村落转型再生不是一个简单的“去乡村性”的过程，而是政府、市场、社会等“多重推力”下对其乡村性的重写[2]。在从村庄到社区、从农民到居民的市民化过程中，农民面临生计模式、行为方式、社会认同以及心理调适等多维嬗变及适应[3]；农民集中居住不仅是一个物质性地域空间的集聚与整合，而且是农民主体性适应另一种文化生活方式的过程[4]。“农民上楼”与“合村并居”之后，通过公共生活重塑、社区组织再造及地域公共性重建，在实现“变革—适应”非冲突性治理的同时，也完成了从传统村落共同体到现代国家治理单元和新型社会生活共同体的顺利转型[5]。因此，农村社区建设不仅是村庄集聚提升与农民集中居住的社会空间重构与融合，而且是从传统村落共同体到现代社区的多元化地域类型的社会秩序重建，包括社区层面的组织体系、治理模式、产权结构、公共空间等多重维度的整合与再造，以及个体层面的都市化生活方式、市民化社会认同及主体性心理体系的嬗变、转型与重塑[6]。

新农村建设过程中出现的多样化社区是由政府主导和行政驱动的规划型社区，实践中具体包括“一村一社区”“一村多社区”“多村一社区”“集中建社区”等地域样态[7]。关于新型农村社区“合村并居”过程中“村—居”制度关联及边界互动的学理研究主要包括产权和治理两种视角。产权视角下新型农村社区“合村并居”的制度实践及其行动空间，是以“村—居”二元互动中不同属性的产权及其权能形式为边界，并通过构建“权责清晰、权能完善、形式多样”的现代地域性集体产权模式，顺利实现从村庄共同体到新型农村社区的结构转型与秩序重建[8]。治理视角下新型农村社区“村—居”体制转型与治理重塑的行动空间，是以村庄和社区两种不同地域类型的组织结构、治理机制及整合模式为边界。在新型农村社区建设过程中应当处理好行政管理、社会协同与居民自治三者之间的关系，充分尊重并保障“农民上楼”与“合村并居”后的基层自治、协商民主等合法权益[9]；另外，在跨越村庄与社区治理边界的过程中，无论是将新型农村社区基层协商、民主自治的行动单元保留在“农民上楼”前的建制行政村，抑或是将其上移至“合村并居”后的新型社区，都不应当背离以居民自治为核心的基层民主制度初衷[10]。因此，治理视角下新型农村社区组织结构转型与社会秩序重建，应当从制度、能力和参与等维度跨越“村—居”二元体制互动过程中的治理边界。

2.超越“村—居”分离的社区重建：本文研究视角

随着新时期农村社区建设的日益推进，传统村庄共同体在向现代新型农村社区转型与重建的过程中，其地域结构、产权模式、治理体系、公共空间及生活方式等均呈现多元化、动态化特征[11]。作为理论视角的村落边界及其演化逻辑，能有效规避“村庄—社区”“农民—居民”等传统二元分离范式的局限性；同时通过多元边界的划分，将村庄到社区转型的不同维度及其演化过程清晰地揭示出来，对“十四五”时期全面实施乡村振兴和新乡村建设行动战略进程中村庄转型及秩序重建的多元实践路径具有较好的启示意义和借鉴价值。

(1)从自然边界到社会边界：村落边界及其演化

村落是农民居住生活的具有自然、经济、文化、生态等属性的社会空间，是有产权、认同和边界的综合性地域社会生活共同体[12]。一个完整的村落共同体应当包括自然、社会、经济、行政及文化等多维边界[13]36。自然边界是基于土地权属的地域范围，社会边界是基于血缘、地缘的关系网络和熟人圈子，经济边界是基于经济活动和财产权力的网络和疆域[14]。多元城镇化推进模式形成的不同地域结构及村社类型，其边界演化与秩序重建的实践路径也大相径庭。以超级村庄为例，经济边界和社会边界的冲突与共生导致超级村庄边界演化呈现多元化特征，以土地性质和产权归属依据的边界划分及其行政关系已无法制约超级村庄经济网络的急剧扩展，以血缘、地缘关系为基础的村落边界逐渐淡化和消弭；乡土文化的延续使其社会边界通过村籍机制及排他性制度设置，将村庄集体利益牢牢“锁定”在“村里人”，并进一步强化村庄及其社会边界作为治理机制和福利单元的功能[15]。从村庄共同体到新型农村社区的空间转换，不仅是村庄地域范畴及社会空间的社区化、集约化转型，也是产权模式、治理机制、社会结构等制度层面的转轨与衔接，以及农民社会交往、行为方式、身份认同等个体层面的心理适应和文化重塑[16]。

(2)村落边界理论启示及本文研究框架

村落边界理论从制度和行动互构的辩证角度出发，考察不同村社地域社会边界消弭的过程及秩序重建的实践逻辑。其理论启示是在村庄集聚提升和农民集中居住过程中科学界定社区自然边界和地域范围，并引导农民集中居住后的行为方式和社会认同逐步转型，同时构建农民集中居住区社会边界多元融合的制度设计和政策路径。本文借鉴村落边界理论，从地域边界、经济边界、治理边界及社会边界4个维度提出农民集中居住区边界演化与秩序重建的分析框架。①地域边界。地域边界是结构意义上的、可识别的地域空间及村落边界。地域边界维度主要考察从村庄到社区的物质空间集聚与自然边界消弭过程中边界形塑的动力机制、社区空间的实践样态以及由此引发的其他维度边界演化。②经济边界。经济边界是行动意义上的、可形塑的地域空间及村落边界。经济边界重点聚焦新型农村社区建设过程中多村联建型农民集中居住区不同村集体之间的经济关联，以及建制村与社区之间经济互动、财产划分及权能博弈的行动边界。③治理边界。治理边界是社会行动建构的实践产物，其演化过程具有可塑性、复杂性、动态性特征。治理边界主要考察“村—居”转制过程中村级治理机制与社区治理机制、村民自治模式与行政治理体系等不同治理层级与治理实践之间的行动边界。④社会边界。重塑社会边界是新型农村社区社会整合的关键。社会边界主要考察“村—居”转制后来自不同村庄的村民在日常交往与人际互动过程中社会关系及网络结构的建构路径，以及不同关系网络形成的多元身份认同。通过构建以上理论分析框架，将农民集中居住区与超级村庄、城中村等既有村社类型进行对比分析，从边界演化视角探讨农民集中居住区秩序变迁和重建的经验过程和实践逻辑。

二、农民集中居住区的边界形塑

农民集中居住区是在新型城镇化和乡村振兴双重战略驱动下形成的特殊村社地域类型，它突破了原有村庄的地域边界，将两个或两个以上的村庄按照统一规划、统一设计、统一管理的基本要求进行集中建设，进而形成一个既不同于传统村庄也不同于现代城市社区的新型集中居住模式。村落边界视角下的农民集中居住及秩序重建不仅是物质空间整合和自然边界消弭的过程，更重要的是“农民上楼”和“合村并居”后经济、治理、文化及社会等不同边界的重塑与融合。

1.村庄结构“脱嵌”与社区空间集聚化

村庄结构“脱嵌”与社区空间集聚化是指村庄集聚与农民集中居住过程中突破行政村为居住单元的物理界限和空间分布，散点分布的传统村庄得以统一改造，农民向新型社区集中聚居，形成了生产、生活、生态多元融合的地域整合机制和区域发展模式。传统乡土社会是典型的地域性社会生活共同体[17]。农民集中居住区建设过程中首先造成的影响是村庄自然边界消失，但村庄自然边界消失改变的不仅是物理空间，更是村庄生产、生活、生态等多元功能及边界的消解与演化，即村庄空间“脱嵌”。

就现实经验而言，村庄社会空间“脱嵌”的实践样态集中体现为农耕生产空间消失和农民生活半径扩大等。一方面，农耕生产空间消失是指村庄自然边界消失导致的农业生产功能式微和农耕生产模式消解，在实践中形成了一种“失农的村庄”[18]。而无法支持农业生产的村庄是不完整的村庄，农民集中居住后村庄不再继续承担支持农耕生产、提供农业社会化服务的职责，村庄农耕生产功能也将消失殆尽。另一方面，农民生活半径扩大是指伴随着传统村庄自然边界的消失，农民个体的交往空间及行动边界不再具有传统农耕时期乡土地域性和群体内聚性特征，而是逐渐趋于社区化、集镇化。社会公共服务集约化供给和一体化配置，不但拓宽了农民个体的社会交往边界和经济生活半径，而且突破了“村内—村外”“核心—边缘”等二元地域边界及空间结构；不但加强了集中居住后的农民与基层市场的社会经济联系，而且使基层市场在农民集中居住区日常生活中扮演着越来越重要的角色[19]。

在“村庄—社区”的结构“脱嵌”与空间集聚化过程中，农民集中居住区秩序重建主要是通过打破传统乡土社会人口分布结构及其分散式居住形态，以村庄集聚提升、居民集中居住及产业转型升级的区域发展方式，将生产、生活、生态等多维发展因素融于农民集中居住区，构建以镇带村、以村促镇的村镇联动发展路径及区域协调发展模式。“农民上楼”与“合村并居”的重要推动力量既不同于超级村庄肇始于农耕生计人地矛盾的内生型动力机制，也不同于城市化进程中以土地崇拜和工商精神为核心的“中国式圈地运动”[13]16-17，而是以财政投入、政策驱动为核心的行政规划型动力机制。超级村庄的自然边界因经济边界外向拓展而不断扩张，而城中村的自然边界则逐渐内聚收缩，行政主导的村庄集聚提升和农民集中居住除了改变村庄的自然物质边界和农民的社会生活边界，还使传统村庄共同体的地域边界和社会空间被动呈现开放且融合的样态。

2.集体资产“分账”与经济边界多元化

农民集中居住区建设过程中经济边界形塑与演化的实践内容主要有二：一是“农民上楼”后集体“三资”管理模式改革中建制村与社区之间的经济互动，如村级“三资”与社区“三资”受益人群及适用范畴如何进行科学合理的界定？二是“合村并居”过程中集体产权股份制改革形成的经济结构和社会认同，如村庄与村民之间、村民与社区之间因身份认同转型而产生的财产性权益划分的行动边界如何形塑？

传统村庄内社会成员相互关联是基于他们共同占有相应的地域，即传统乡土社会里的村民具有一种基于特定地域的共有产权。村庄经济边界的实质便是基于这种集体土地和共有资产的产权关联及其权利范畴。农民集中居住区在完成地域边界整合后依旧面临着经济边界形塑的现实挑战，如何通过村级“三资”管理改革和集体产权改制完成社区经济边界形塑便成为农民集中居住区经济秩序重建的核心。

就现实经验而言，农村集体产权制度在行政村落或自然村落的具体表现形式是集体经济，它强调经济的物质效益与个体或集体的利益联结[20]。在村庄集聚提升过程中形成了两种集体资产(村级资产和社区资产)和两笔性质不同的“账”(“村庄账”和“社区账”)。“村庄账”主要包括土地新增收益及集中居住前的村集体资源、资产和资金；“社区账”则是新型农民集中居住区建设发展资金，主要包括国家公共财政转移支付资金和社区自筹资金，即由各村庄从土地收益中提取部分共同组成的社区发展资金。“村庄账”和“社区账”这两种不同性质的经济资源及权能博弈又形成了两种不同的身份认同及行动边界[21]。

作为“村庄账”管理的重要内容，村庄集体产权股份化改制是形塑社区经济边界的另一重要动力。传统村落在集体经济的再组织下演变成基于共同财产关系的经济社会综合体[22]，但这种再组织纽带和共同产权关系的认同单位是行政村。集中居住后的农民个体在农村集体产权制度股份化改革过程中经历了“农民—股民—居民”的认同转型与身份再造。在“农民—股民”阶段，村庄集体产权及其经济收益使得集中居住后的农民依旧保持着强烈的村庄认同；在“股民—居民”阶段，社区流动性及公共服务属地化供给给了改制后的居民一定的身份优越感，并逐渐形成社区认同[23]。但实践中的“农民—股民—居民”三元身份认同困境和社会角色冲突，及由此引发的“村庄经济合作组织—社区居民委员会”职责定位模糊和治理功能重叠，导致居民个体经济行动边界模糊，进而影响社区经济边界形塑及经济秩序重建。

概言之，农民集中居住区经济边界形塑的动力机制与超级村庄的公司导向型及城中村的股份合作型均有所不同，它的主要推动力量是建设过程中集体“三资”管理规范化转型与集体产权股份制改革。就边界演化路径而言，农民集中居住区同样异于超级村庄及城中村，超级村庄的经济边界呈现空间开放、多元融合的特性，城中村的经济边界呈现保守式扩展与均等化内聚的特性，而农民集中居住区的经济边界形塑因自上而下的制度移植与机制嵌入呈现多元冲突的实践特征。

3.村级治理“嵌入”与治理边界双轨化

村级治理“嵌入”与治理边界双轨化是指在村庄集聚提升过程中，村庄通过组织制度“翻牌”与村级治理机制“嵌入”，重塑农民集中居住区治理边界，进而完成从传统村级治理模式向现代社区治理体系的转型与过渡。传统村庄共同体是一个具有本土治理资源和内部治理机制的治理共同体，其治理边界的主体是村民委员会，治理内容包括基于村庄自然、经济、文化等多维边界的公共事务[24]。农民集中居住区建设不能以侵害农民合法权益尤其是民主自治权利为代价，在完成自然边界融合及地域边界重组之后，如何继续深化基层民主自治实践成为制约社区治理边界重塑及政治秩序重建的现实因素。

村庄组织制度“翻牌”是通过治理体制转型实现农民集中居住区“合村并居”的组织重构和制度创新。农民集中居住区建设主要包括“一村一社区”和“多村一社区”等类型。其中，“一村一社区”模式下的“翻牌”主要是通过村两委干部与社区干部交叉任职的方式，在保留村级治理的前提下创新社区综合治理体系；而“多村一社区” 模式下的“翻牌”则是在保障集体资产不受损、维持承包关系不变更的基本原则下，继续保留并充分发挥社区内原行政村村级治理组织，并在社区层面设立联合党委和社区事务协商组织，统筹协调社区公共服务、村民自治以及政府治理等。但是，实践中完成制度“翻牌”的社区组织并未实现实体化运行，社区两委组织只是在制度文本层面改制到位，目前的社区服务和基层治理主要还是依托村两委，要使社区组织真正发挥作用仍需加强“合村并居”配套制度建设[25]。

村级治理机制能动“嵌入”社区治理是通过合署办公实现社区治理边界形塑，即在“中心社区+基层小区”的组织结构和治理机制下，各行政村村委会积极协助中心社区管理委员会、自治组织等治理主体，通过嵌入网格、联勤联动等方式，继续发挥村级组织在社区服务和综合治理中的替代功能[26]。完成组织制度“翻牌”与村级治理机制“嵌入”后的农民集中居住区治理结构及治理行动呈现双轨化特征，导致两种治理力量在社区治理边界重塑中难以形成有效融合。

表1 不同动力机制下村落边界演化的差异化路径

综上，从经济边界与治理边界相互关联的角度看，“农民上楼”后的村级“三资”与股份制改革后的股民身份这两个因素都使得“合村并居”后的村级治理模式在农民集中居住区治理边界形塑与治理秩序重建中依然发挥着不可替代的作用。属地化管理模式及集中式服务原则下农民集中居住区治理边界演化呈现“村庄—社区”机制互相嵌入、并行不悖的双轨化特征。

4.熟人社会“退场”与社会边界内聚化

农民集中居住区社会边界形塑与演化的实质是公共空间转型和重建，以及基于现代社会互动规则和社区公共精神的再造与培育。就现实经验而言，农民集中居住区社会边界形塑与秩序重建的实践过程集中表现为熟人社会“退场”与社会边界内聚化。熟人社会是基于特定地域空间和边界范畴而形成的一套人际关系模式和社会行动逻辑，是乡土社会认同及村庄公共性再生的重要基础[27]。在村庄集聚与农民集中居住过程中，村庄自然边界、经济边界以及治理边界等维持熟人关系模式运作的社会基础逐渐消解，以熟人关系网络为核心的村庄社会边界也难以维系。因此，如何再造基于现代人际关系和公共互动模式的新型社会边界，成为制约农民集中居住区文化秩序重建的关键。一方面，在农民集中居住区建设过程中村庄“翻牌”与社会组织解体既使村庄社会空间呈现开放化特性，又使其地域边界逐渐消弭融合，进而导致农民集中居住区难以维系乡土社会熟人关系及特殊主义价值导向运行机制。另一方面，熟人社会“退场”不仅进一步引发村庄公共空间萎缩及公共生活衰落，而且在社会意义上使传统乡土文化的文脉和文法失去了实践载体[28]。

此外，“大杂居、小聚居”的社区居住结构和空间分布并未使农民集中居住区社会边界实现融合化再造，而是在社会关联、人际互动以及社区秩序等维度呈现出拟熟人特性。其中，“大杂居”是指不同行政村村民集中到农民集中居住区后依托社区综合服务中心开展多元化、融合化社会服务与管理，其社会关系及行动逻辑呈现拟熟人特性[29]；而“小聚居”是指在农民集中居住区不同楼栋分布中将来自同一行政村的村民尽可能集中安排在相同楼栋或相邻片区，以方便原村级组织开展公共服务和社区综合治理，进而使传统村庄社会关联、交往模式以及关系结构得以延续。“大杂居、小聚居”空间结构及其重塑逻辑未有效应对熟人社会“退场”导致的身份认同危机及公共生活衰落导致的社会边界再造困境，实践中反而因缺乏社会参与及居民自治使得公共生活预期降低，社会交往和人际互动呈现村籍化、内聚化特征。

三、农民集中居住区边界形塑的动力机制

不同动力机制下村落边界演化的差异化路径见表1。从农民集中居住区的制度设计、现实经验及实施成效来看，如何实现经济边界合账、治理边界接轨并突破社会边界的内聚困境，实现经济、治理、社会等不同边界的多元融合与重塑，成为新时期农民集中居住区社会秩序重建的关键。

a.既不同于超级村庄“集体发展+政府引导”的内生型地域生成动力机制，也不同于城中村“城市扩张+市场运作”的外驱型地域生成动力机制，农民集中居住区是“财政投入+社会参与”的行政主导及政策规划的实践产物，其地域生成动力机制与演化路径具有显著的强制性和规划性。作为一种行政规划型地域社会，农民集中居住区地域边界的集聚化整合和社区化重建呈现自上而下、制度移植的实践特征，因此，从村庄共同体到新型农村社区的社会空间转换与地域边界整合，不仅是“农民上楼”与“合村并居”过程中村庄自然边界的消解与社区地理空间的集聚，而且是人居环境、产业结构、治理模式以及社会关系等多维空间的“跨边界形塑”。

b.相异于超级村庄的公司化外向扩展及城中村的股份化内聚收缩，农民集中居住区经济边界形塑与演化的直接动力并非经济效益导向的市场机制，而是作为模式移植和制度创新的资产管理和集体产权改革。集体资产管理改革使村级“三资”与社区发展资金之间的经营、分配、收益等权利存在不同程度的价值冲突和制度壁垒，基于村籍的“村庄账”与基于地缘的“社区账”之间缺乏有效融合和共享机制。同时，村庄集体产权制度股份化改革中形成的村民、股民、居民多元身份认同，以及村庄经济合作组织、社区居民委员会二元权责定位与经济关联也存在不同形式的政策张力和实践矛盾。

c.不同于超级村庄拟单位化治理及城中村村社共治的治理边界，新型农村社区建设中村庄集聚与农民集中既是提升公共产品供给效率、优化公共资源配置结构的经济行为，也是创新农村社区治理体系、赋权农民基层自治的行政过程。作为机制“嵌入”的农民集中居住区治理边界形塑与演化呈现了“村—居”二元治理机制双轨运行的实践特征。因此，农民集中居住区治理边界演化与秩序重建必须通过体制机制创新，突破“村—居”二元制度壁垒及实用主义治理策略导致的双轨制，探索一条市场驱动、行政引导与居民参与的跨边界社区治理新路径。

d.超级村庄和城中村的社会边界形塑与演化路径是自然边界、经济边界、行政边界、文化边界消弭的历史必然，与此同时，基于村庄集体福利分配的村籍机制使得社会边界逐渐消弭、融合。而农民集中居住区作为一种行政主导的规划型社区，其社会边界演化呈现出一条熟人社会向拟熟人社会转型的特殊路径。村庄自然边界消解使得传统乡土导向的社会边界再生产机制失去了必要的社会基础，同时，“大杂居、小聚居”社会空间再造逻辑因缺乏公共参与机制使得农民集中居住后的社会关系网络不同程度地延续了熟人社会特征。

综上，村落边界视角下村庄共同体社会结构转型与农民集中居住区秩序重建，不仅是自然边界的物理性整合及地域空间的物质性重组，而且是经济边界、治理边界及社会边界的多元化、公共化及融合化重塑与再造，其间势必会受到制度惯性、体制壁垒及价值冲突等现实因素制约。同时，囿于集体产权、社区福利、发展资源以及个体转型等一系列影响因素及其变迁过程的滞后性，作为一种行政主导型的规划性社会变迁，从传统乡土村庄共同体到现代新型农民集中居住区，难以在短期内自主实现现代化重建，因而使农民集中居住区社会样态呈现“跨越边界”的实践特征。

四、农民集中居住区的秩序重建

从乡村建设的现实经验和实践过程来看，“农民上楼”与“合村并居”过程中随着地域空间逐渐融合，“村庄—社区”“农民—居民”“村级治理—社区自治”等传统二元分离、清晰可见的边界日趋消弭，行动边界、产权边界、治理边界呈现开放、共享、融合的演化趋势。村落边界视角能客观准确地把握新型农村社区制度转型与秩序重建过程中地域空间、产权结构、治理机制、社会互动等不同维度边界消弭和重塑的实践特征及其演化规律。

a.从村庄共同体到新型地域社会生活共同体，农民集中居住区边界形塑与秩序重建，要创新区域发展模式和基层社会治理体系，建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，逐步实现标准统一、制度并轨的目标；同时，从供给角度提升社会公共服务效能、创新基层民主自治实践形式、完善居民社区公共参与机制，在集中居住和“合村并居”过程中既要保障农民的合法权益，又要激发其作为居民的主体意识和再造社区认同，为重塑农民集中居住区多元化经济边界及现代化治理边界奠定制度保障及政策基础。

b.在农民集中居住区社会边界形塑及生活秩序重建过程中，切实加强新时代农村精神文明建设并持续推进农村移风易俗，从行为规则、价值体系及社会心理等维度，积极有序引导农民个体从地域、血缘、宗族等传统认同单元及其行动逻辑向现代公民角色及社区公共行动规则转型，并基于社区赋权、主体赋能等多元化途径，搭建“农转非”“合村并居”等农民市民化转型的社会心理体系建设平台，为农民集中居住区融合化社会边界形塑及生活秩序重建奠定必要的组织保障及主体基础。借助政府赋权、市场赋利、社会赋能，进一步激活蕴藏在广大农村地区的巨大潜力和发展动能[30]

c.农民集中居住区社会秩序重建不仅是地域空间集聚化转型以及乡土性消解式微、都市性嵌入生成的动态过程，而且是组织体系、治理模式及社会结构的多元化、现代化、公共化转型与变迁，势必会涉及利益博弈、价值冲突、结构矛盾及制度张力。因此，村落边界视角下农民集中居住区社会秩序重建应当突破“农民上楼”“合村并居”的行政社会实践逻辑，以发展型社会政策理念重构新型地域社会生活共同体，全面推进以人民为中心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展，把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道，实现农村生活与城市体验空间融合、农耕文明与都市文化地域重构、礼俗秩序与法理规范协同共治以及人类活动与自然环境的和谐共生。