水库移民后期扶持政策的非预期后果及其转向

陈绍军，缑 杰，田 鹏

(1.河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100；2. 河海大学中国移民研究中心，江苏 南京 211100;3.南京航空航天大学人文与社会科学学院，江苏 南京 211521)

一、引 言

中华人民共和国成立至今，我国修建了各类水利水电枢纽9万余座，这些水利水电枢纽在防洪、抗旱、发电、蓄水等方面发挥重要作用的同时，也因此产生了2 486万水库移民[1]。自改革开放以来，我国制定了一系列水库移民后期扶持政策，为学界达成共识的是，这些后期扶持政策共经历了4次递进式转变，分别以1981年财政部和原电力部联合下发的《关于从水电站发电成本中提取库区维护基金的通知》(〔1981〕电财字第56号)，1986年《国务院办公厅转发水利电力部〈关于抓紧处理水库移民问题的报告〉的通知》(国办发〔1986〕56号)，1996年国家计委、财政部、电力工业部、水利部联合下发的《关于设立水电站和水库库区后期基金的通知》(计建设〔1996〕526号)以及2006年的《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号)为代表[2]。对于我国后期扶持政策呈现出的政策意蕴和政策功能，学者们从不同角度给予了剖析，如移民后期扶持政策转变历程中的精准扶贫取向[3]，从重工程到重移民、从稳定到发展以及从重基础设施到重项目扶持的转变[4]等。对于水库移民后期扶持政策的实施效果，有学者发现移民后期扶持政策对移民生计资本产生了较大影响，并认为在移民后期扶持中应重点培养移民的人力资本、金融资本和社会资本[5]，还有学者基于移民生计方式变迁分析了移民对后期扶持政策的满意度，认为水利移民比水电移民有更高的政策感知,并对移民后期扶持评估、移民后期扶持实践及移民后期扶持政策提出了政策建议[6]。随着乡村振兴战略的深入实施，水库移民后期扶持的研究侧重点开始转向产业发展、移民就业和社会融合等方面，尤其关注如何切实有效促进移民增收，实现库区和移民安置区经济社会可持续发展[7]。

2026年是本轮水库移民后期扶持政策的收官之年。从现实经验和政策效应来看，过去数十年来的水库移民后期扶持政策为我国水利水电事业的良性运行和长远发展提供了有力保障，在实践中对水库移民的妥善安置以及生计恢复与发展起到了重要作用，尤其在水库移民权益保障、生计恢复、公共服务、社会适应、代际流动、贫困治理等多方面均起到了显著成效。从理论视角和分析框架来看，随着水库移民后期扶持的实践发展，其理论视角也呈现多元化趋势，包括可行能力、社会风险、可持续生计、社会融合以及社区治理等，既有研究对科学研判水库移民后期扶持政策演进及其发展趋势起到了很好的借鉴意义。然而，反观水库移民后期扶持政策脉络和现实诉求不难发现，其在政策执行过程中产生了诸多非预期后果，虽然学界有了一些初步认识[8-10]，但对该问题讨论的深度依然不足，尤其在水库移民后期扶持价值导向、政策动力、政策主客体、政策内容、政策行动及政策效应等多方面的学理阐释仍有进一步研究的空间，这既不利于对现行水库移民后期扶持政策进行反思性总结，也不利于在制定下一阶段后期扶持政策时规避盲区。据此，本文综合运用社会学、公共行政学等学科中关于政策执行的理论视角，对数十年来水库移民后期扶持政策在实践中的非预期后果进行经验描述和实证阐释，与此同时，结合国家宏观战略部署和发展导向，构建新时期水库移民后期扶持政策转换框架及实现路径，以期为2026年后水库移民后期扶持政策的制定提供一些具有借鉴意义的思路。此外，水库移民后期扶持的良好实践以及制度设计对我国正在实施的易地搬迁后期扶持也可提供有益借鉴。

二、水库移民后期扶持政策实施的非预期后果

1.移民身份核定方式欠科学导致移民数量激增

水库移民后期扶持对象包括原迁移民加上水库完工时至2006年6月30日之间的增长人口。在实践中，导致移民数量激增的因素主要有两个：一是移民身份的传递性，如嫁入或入赘到移民家庭的非移民以及移民家庭的新生人口。移民身份的传递性是移民数量激增的主要原因，如1986年水库移民后期扶持人数约为1 000万人，在2006年核定时扶持人数已经超过了2 000万人。二是在新建水库移民身份的确认及申报过程中，现行后期扶持政策即“17号文”对自然变化的人口并没有做出明确的规定，而是将核定标准下放到了地方，这造成的一个后果是对于一些特殊群体的认定标准不同[11]，这在“一坝跨两省”的水库移民中体现得更为明显。与此同时，在基层核定移民身份的过程中，由于政策在基层执行中的偏差，存在将非移民认定为移民的现象[12]，典型的如一些因为移民安置征地引起的搬迁人口被认定为移民等。

2.移民身份抑制了移民安置区的社会融合

水库移民安置区的社会融合是在移民与政府、安置地非移民、移民之间的互动中实现的[13]，而政府赋予的移民身份成为抑制移民安置区融合的桎梏。一方面，移民身份抑制了移民与原住民之间的融合。在移民安置区，移民身份成为生产移民和原住民“我群”和“他群”的一个诱因，并在互贴标签和污名化[14]的基础上，强化了二者之间的群际区隔。事实上，国家政策赋予的移民身份在移民扶持期满后即可消除，然而在社会认同层面，由移民身份引发的次生效应在短时间内难以消弭[15]，甚至会延续到移民的子代。另一方面，移民身份在一定程度上抑制了移民与政府的融合。在移民与政府的互动中，水库移民身份在一些情况下成为移民“多闹多得”的“弱者的武器”[16]，而在移民抗争人数较多时，政府基于地方稳定性考虑，很可能会被迫采取一种妥协态度。为促进移民安置区的融合，策略性弱化水库移民身份成为下一阶段政策转向的一个重要内容。

3.持续性扶持诱发移民道德危机风险

由大坝建设引起的水库移民归根结底是政府主导生成的非自愿性移民[17]，不同于西方国家对水库移民只进行实物补偿，我国现行后期扶持政策规定，在对移民进行安置补偿后，还要进行为期20年的扶持，由此致使国家在水库移民后期扶持中的持续性在场。然而，国家持续性在场可能诱发移民道德危机风险。在后期扶持政策规定和国家、媒体等外界力量对移民群体贴上诸如“英雄”“奉献者”等标签[18]的背景下，移民对国家产生了心理期待，并认为接受政府扶持理所应当，由此在一定程度上滋生了移民“等、靠、要”行为。与此同时，国家扶持是一种自上而下的普惠性扶持，所有移民都能无差别式享受国家扶持，在时间效应的影响下，移民可能会逐渐习惯接受国家扶持而丧失自我能动性，由此致使部分移民表现出“越扶越懒”的现象。

4.持续性扶持对原住民产生双重剥夺

持续性移民扶持对原住民产生的双重剥夺，体现在客观层面的绝对剥夺和主观层面的相对剥夺。从绝对剥夺的角度看，如果说在移民安置阶段，水库移民所需的宅基地、土地等生产生活资料需从原住民处购买或调剂是一种暂时性事实剥夺，那么在后期扶持阶段，移民在安置地“落地生根”进而对原住民在资源、机会等方面产生的空间挤压，则属于长期性事实剥夺。与绝对剥夺相对应，相对剥夺是原住民在主观层面的不平衡感。归根结底，这种不平衡感来源于差异性政策体系。水库移民在享受与原住民无差别的常规性国家政策的同时，额外享受后期扶持政策规定的扶持条款以及地方政府为其在产业发展、劳务雇佣等方面的特殊关怀。由此，课题组在调研中发现，在一些移民安置区存在部分水库移民比原住民生活水平较高的现象，虽然这不排除这些移民在生计恢复中的自身努力，但确实容易增加原住民的相对剥夺感。

5.地方移民机构基于本位主义希望移民长期存在

作为一个政府行为主体，地方移民机构是一个具有明确组织目标的科层机构，直接负责水库移民的后期扶持，其资源支配能力及重要程度与区域内的移民群体规模有关，因此，移民机构的产生、存在和解体与移民群体呈现出捆绑关系。换言之，地方移民机构和移民干部存在的合理性和合法性都依赖于本区域水库移民群体。如前所述，移民群体的存在以移民身份为标识并在实践中产生了诸多悖论，但基于本位主义的生存理性考虑，移民机构往往希望移民群体能够长期存在。然而，移民机构的长期存在，在机构冗余的基础上既增加了政府行政支出，也可能会导致多重政府机构在移民后期扶持中的政策冲突。因此，一些地区将水库移民扶持工作纳入扶贫工作或乡村振兴战略规划，也是对这一问题的现实回应。

6.顶层设计者在制定移民后期扶持政策时面临两难困境

顶层设计者在制定水库移民后期扶持政策时会陷入一种进退维谷的两难困境。当国家对水库移民发挥持续性兜底作用时，会在实践中产生上文所述的一系列非预期后果，而一旦国家在水库移民完成搬迁后即刻退场，则极有可能在移民安置区诱发社会不稳定，进而可能引起社会冲突。与此同时，马特兰德的“模糊-冲突”模型也为顶层设计者制定移民后期扶持政策时的困境提供了较强的解释力：当高层政府制定的后期扶持政策处于低模糊状态时，地方实际情况的复杂性导致其适用性较为有限；当后期扶持政策处于高模糊状态时，地方在政策执行中又会存在“走样”风险。可以看到，国家对移民扶持与否以及制定的移民后期扶持政策的模糊程度都会在实践中带来难以避免的潜在负功能。

三、水库移民后期扶持政策转换框架及实现路径

在下一阶段，对水库移民的扶持以何种方式进行、如何扶持、扶持多久，如何在规避上述非预期后果的同时提升移民后期扶持成效，成为现行水库移民后期扶持政策到期后转换时需要思考的问题。事实上，水库移民后期扶持政策转向总体来看较为清晰，一方面，要以现有后期扶持政策为基础，注重政策转换的“连续性”以防止移民后期扶持政策的前后“断裂”；另一方面，共同富裕导向下的乡村振兴战略是目前我国最重要的宏观政策之一，共同富裕和乡村振兴为水库移民后期扶持提出新要求的同时，也为其长远发展提供了新的契机并指明了方向。因此，水库移民后期扶持政策的转换要与乡村振兴战略以及共同富裕相衔接，即以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的标准打造移民安置区，使移民安置后的生活水平达到或超过原有生活水平，进而在融合的基础上实现县域内的共同富裕。据此，本文在借鉴涂圣伟对易地扶贫搬迁后续扶持导向转型研究[19]的基础上，从扶持主体、扶持方式、扶持资源3个层面构建水库移民后期扶持政策的转换框架(图1)。

图1 水库移民后期扶持政策的转向框架

1.扶持主体层面

(1)厘清政府行政主体性责任

在水库移民后期扶持中，政府主体性存在的问题是政府行政主体的发挥过度而对移民进行了无差别式兜底性扶持，换言之，在对移民的扶持中，政府的过度关怀可能会消解移民主体性和自我能动性。在政府行政主体过度发挥的情况下，需要对政府角色进行转换，进一步明确政府在移民后期扶持中的角色定位和权责边界。具体说来，政府在水库移民后期扶持实践中，应在制定移民扶持政策、引入外来扶持项目、引导资本与技术下乡等层面发挥主导性作用，更准确地说，政府重在从外部性即在移民后期扶持环境、移民产业发展、移民就业创业等方面发挥引领作用，并将移民组织和动员起来，从而形成一种政府引导、移民主动参与的“协同”式扶持主体结构。

(2)增强移民主体性地位的同时弱化移民身份

在移民后期扶持机制转换中，一个重要的转换方式和政策实践在于增强移民的主体性地位。增强移民主体性，是要在“以人为本”的前提下，激发移民在后期扶持中的自主性和能动性。移民主体性具有多种含义，但从脱贫与发展角度看，主要包括个体自主性与组织主体性[20]。移民个体自主性是在既定框架内赋予移民更多的意见表达权和自主决策权，而其组织主体性是要减少对政府的依赖，在以移民自治组织为依托的形式下给予其充分的选择权和决定权，从而将移民从被动接受扶持转变为具有创造力量的行为主体。增强移民主体性地位可以规避现行“自上而下”水库移民后期扶持政策导致的移民内生动力不足的问题，有利于提高移民在后期扶持中的可持续发展能力。

在提高移民主体性的同时，要弱化水库移民的特殊身份。在水库移民后期扶持实践中，弱化移民身份已成为移民理论界和实务界共同关心的问题。从实现路径来说，弱化移民身份是要从符号标识角度对移民群体 “撕标签”，从源头，即国家政策上去除移民群体的“特殊公民”身份的同时，从社会扶持的角度对其进行渐进式社会性“断奶”。通过“撕标签”和社会性“断奶”，缩小移民群体和原住民的区别性待遇，为提高移民安置区的社会融合创造基础条件。然而，值得注意的是，弱化移民身份不是一次性举措，需要在严格、完整的筛选机制的基础上稳步进行。

2.扶持方式层面

(1)促进移民后期扶持与县域发展战略有效衔接

将移民后期扶持与县域发展战略有效衔接，无论对于地方发展还是移民来说都是一种双赢局面。移民后期扶持伴随着大量国家资源的下沉，能够为县域社会经济发展注入活力，而县域又是开展移民后期扶持的“蓄水池”，双方是一种相互带动和弥补关系。促进移民后期扶持与县域社会经济发展战略的有效衔接要求地方政府具有明确的前瞻性思维[21]，在移民安置规划之初就要根据移民安置区实际情况，将移民后期扶持与县域发展战略相结合，在着力提升移民安置区基础设施水平及公共服务水平的基础上，通过水库移民后期扶持将水库移民安置这一难题变为地方发展机遇。

(2)探索“分层普惠”的精准后期扶持政策体系

西方国家社会政策体系的演变经历了兜底性、基础性和普惠性三层结构[22]，而我国移民后期扶持政策很大程度上包含上述所有类型。为避免现有水库移民后期扶持政策的无差别式扶持，根据学界在扶贫领域提出的“瞄准机制”[23]以及社会政策领域的“分层普惠主义”[24]。本文在此概念的基础上针对水库移民扶持提出动态性的“分层普惠”政策体系，是指建立在普惠基础上的，有分层性的精准扶持政策体系，具体而言包含整体性的普惠扶持和选择性的精准扶持两个方面。普惠扶持是指在一定时间范围内对全体水库移民进行扶持，直至部分移民生活水平达到或超过搬迁前生活水平，在普惠性扶持期满后，对没有达到扶持目标的移民群体继续扶持，即进入选择性精准扶持阶段。这样一来，水库移民后期扶持就形成了第一轮的普惠扶持和第二轮的精准扶持的双重扶持模式，这种扶持模式既能够提高移民后期扶持的效度，也有助于政府在后期扶持中的逐渐退场和移民主体性的再生产。

3.扶持资源层面

(1)拓宽扶持资金渠道并促进资源叠加

现行的移民扶持资金主要来源于中央拨付到地方这一“条”型的财政专项资金，然而，在部分地方移民扶持实践中，存在移民后期扶持资金与地方资金衔接不足的现象，这可能导致移民后期扶持资金的“单打独斗”，运用不慎，移民后期扶持资金甚至会对地方其他资金产生一种”挤出效应“。因此，在后续的扶持机制转换中，要以县域为基础，在完善利益共享机制的基础上根据实际情况在移民安置区发展相关产业，以拓宽移民后期扶持的资金来源。与此同时，移民后期扶持不仅限于对其进行经济扶持，而是包含了多维度、多层次的显性扶持和隐形扶持，在实践中要将财政、民政、教育、医疗等多个部门组织和联合起来，共同制定移民长远发展规划，以促进移民后期扶持资金与县域资源在移民后期扶持中的有效叠加。

(2)构建共同富裕导向下县域梯度融合体系

在我国脱贫攻坚工作取得全面胜利的背景下，共同富裕导向下的社会政策已然来临。由此，本文基于“水库移民—移民安置区—县域”进行梯度性制度设计，从理论层面回应“加快县域内城乡融合发展”的理念，并将水库移民后期扶持政策的最终落脚点放在共同富裕上。从水库移民的角度来看，通过“扶志”“扶智”以及“扶技”，以激发水库移民的内生动力并培养水库移民家庭/个人的可持续发展能力，增强其在政府普惠性扶持结束后的生计续航能力和抵抗贫困风险的韧性；从移民安置区的角度来看，加快推进移民安置区治理进入常态化，既要实现水库移民与原住民在发展机会、公共服务上的均等化，又要实现二者在社会保障等层面的一体化；从县域角度来看，要构建城乡一体化建设并逐渐改变长期形成的城乡二元经济结构，在促进城乡要素、资源、产业等方面深度融合的基础上，以实现县域社会融合。值得说明的是，县域社会融合是在城乡一体化建设、县域经济融合等基础上的最终目标，是一种多层次、多维度的全面融合。

四、结论与讨论

我国水库移民后期扶持政策历经数次转变，对水库移民的生计恢复与发展起到了重要作用的同时，也在实践中产生了诸多非预期后果，这些非预期后果包括移民身份核定方式欠科学致使移民数量激增、移民身份抑制了移民安置区的社会融合、持续性扶持诱发移民道德危机风险、持续性扶持对原住民产生双重剥夺、地方移民机构基于本位主义希望移民长期存在以及顶层设计者在制定移民后期扶持政策时面临两难困境等。在2026年现行水库移民后期扶持政策即将收官的背景下，探究下一阶段的水库移民后期扶持政策的转换路径十分必要。

首先，水库移民后期扶持的制度设计在实践中产生的诸多非预期后果，已成为水库移民身份转型、认同构建、可持续生计及其融合发展的现实桎梏，这不但不利于决策部门科学评价后期扶持政策成效及其发展趋势，也容易在制度执行和政策实施过程中导致水库移民在社区治理、职业转型以及可持续发展等方面产生主体性障碍。或者说，现行水库移民后期扶持政策的非预期后果越来越成为高质量助推水库移民社区共同体重建、可持续生计转型、社会心理建设以及主体性重塑的现实制约。因此，在后期扶持设定期限即将届满之时，应当结合国家重大战略导向，尤其是新时代以来深入实施的乡村振兴、以人为核心的新型城镇化以及县域融合发展等一系列战略举措，在扶持转型上从传统经济导向逐渐转移到社会公共政策完善及移民主体性重塑。

其次，以谁来扶、怎么扶、扶什么以及扶多久等现实问题为导向，基于扶持主体、扶持方式和扶持资源三位一体政策转换框架，从体制机制和制度创新层面有效规避水库移民后期扶持非预期后果带来的一系列社会风险。一方面，要强化政府主体责任，从公共政策维度清晰界定政府在水库移民后期扶持中的权责边界，防止到20年后期扶持期限届满之后因政策断档导致的一系列社会稳定风险。同时，要从供给侧结构入手，基于共同富裕的发展导向和以人民为中心的新发展理念，切实完善水库移民均等化公共服务和融合化发展环境，为水库移民“撕标签”“去身份化”以及政策转型过程中的社会性“断奶”做好充分的政策铺垫和制度保障。另一方面，结合社区心理服务体系建设，强化水库移民后期扶持持时代的社会心理建设，从主体性维度构建有利于后期扶持政策转型的微观基础。简言之，既要在扶持主体上厘清政府的行政主体责任，也要增加移民的主体性；在扶持方式上促进移民后期扶持与县域发展战略相衔接，探索分层普惠的扶持体系；在资源层面拓宽资金来源的同时促进资源叠加并在县域层面构建共同富裕导向下的梯度融合体系。

最后，就水库移民后期扶持政策实践中的非预期后果进行理论反思和政策回应，但实践中水库移民群体的特殊性使得后期扶持呈现多样性，尤其是水库移民群体在实践中可能与其他扶持对象交叉重叠，两重身份甚至多重身份带来的扶持政策叠加效应应当引起重视，防止出现身份多重化带来的扶持碎片化，以及由此引发的扶持资源配置供需结构失衡、扶持政策效能不足等实践困境。因此，这需要从社会政策学科视域出发，有效构建以政策主体为中心、主体诉求为导向以及公平正义、共同富裕为价值理念的新型体制机制和政策体系。显然，仅仅依靠水库移民后期扶持政策转型是难以实现的，也不是本文探索的重点，但必须指出的是，从非预期后果角度来看，共同富裕背景下的水库移民全生命周期演化必须尽快从经济扶持转向社会政策，重构水库移民社区治理共同体及其融合发展的体制机制和政策体系。